【微课·“检例”精释】“践行依法履职，促进社会治理”——第二十三批指导性案例精释（上）

检察机关指导性案例是由最高人民检察院统一发布的，案件处理结果已经发生法律效力，办案程序符合法律规定，在事实认定、证据运用、法律适用、政策把握、办案方法等方面对办理类似案件具有指导意义，体现检察机关职能作用，取得良好政治效果、法律效果和社会效果的“精品案例”。近年来，最高人民检察院对检察机关指导性案例作了突出检察特色的“改版”，进一步加强了指导性案例的业务指导功能与宣教普法机能，得到各方认同。加强对指导性案例的学习应用，充分发挥指导性案例对检察办案工作的示范引领作用，对于促进检察机关严格公正司法，保障法律统一正确实施具有重大意义。北京市人民检察院第一分院将于近期推出“检察机关指导性案例精释”系列线上“微课”，深入剖析指导性案例的典型意义，创新推进业务建设，促进办案质效的全面提升。

第72讲

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在第二十三批检察机关指导性案例中，“创新”的精神贯穿始终。创新既是指检察机关自身的业务创新，也是指我们国家社会治理的创新。更为重要的是，该批指导性案例进一步点明了二者之间的关系，即检察机关通过业务创新推动社会治理创新，这也为检察机关指明了业务建设的方向。本批指导性案例的一大亮点就在于，五则案例中检察机关在依法履职的基础上，充分发挥主观能动性，创新推进业务建设，在参与社会治理的过程中实现了“三效合一”。这些先进做法表明，司法为民、检察履职，从来都不是抽象、空洞的概念，检察机关应当密切关注人民群众身边的每一件关键小事，注重理念、方式上的创新，积极参与社会治理，以检察力量促进治理体系与治理能力的现代化。

例1：在检例第85号中，检察机关对于尚无国家标准、行业标准的创新产品，没有简单套用认定“伪劣产品”的形式要件，而是在本着既鼓励创新，又保证人身、财产安全的原则，灵活运用听证等手段听取行业意见与专家意见的基础上进行实质性研判，并采取提出检察建议等方式，促使行业主管部门制定完善相关制度规范和行业标准，推进相关领域规章制度健全完善，促进治理效果提升。

例2：在检例第86号中，检察机关在办理一起环境公益诉讼的过程中，精心设计调解方案，既落实责任承担，又确保受损环境得以修复，同时积极推进地方立法，促进长效机制的形成。

例3：在检例第88号中，检察机关在法治进校园宣传活动中发现案件线索，通过行政公益诉讼立案与诉前检察建议相结合的方式督促相关行政部门依法履职，加强校园周边环境整治，切实保护未成年人权益。

“协同”也是贯穿于该批指导性案例的中心思想之一。协同既包括了“四大检察、十大业务”的协同，也包括了各级检察机关之间的协同，还涵盖了社会治理大局中不同单位之间的协同。在几则案例中，检察机关仿佛一根针，灵活地穿行在社会治理的各个薄弱环节，细致而巧妙地将不同的线头串联起来，修补漏洞，全面助力社会治理能力现代化。

例3：检例第87号中，在办理“套路贷”虚假诉讼案的过程中，检察机关在追究刑事责任的基础上，针对审查起诉中发现的可能存在的虚假诉讼问题依职权启动了民事诉讼的监督程序，形成了不同检察业务之间的监督合力，有效提升了法律监督质效，体现了刑民检察协同的重要作用。

例4：在检例第86号中，为了保证环境公益诉讼调解方案的科学性与公正性，鼓楼区检察院、南京市检、江苏省检、高检院先后加入到调解方案的讨论研究中，最终调解方案的形成充分彰显了四级检察机关协调联动对于科学决策的助力作用。

例5：在检例第88号，检察机关针对学校周边部分零售经营场所存在违法出售烟草制品等行为，在立案后向区烟草专卖局、区市场监督管理局发出诉前检察建议，两机关立刻开展联合执法行动，其后，三机关还共同对全区类似问题进行了排查，并开展了形式多样的控烟预防活动，真正把“堵”“疏”结合落到了实处，促成了社会治理中不同单位之间的通力合作。

核心范畴之一：检察建议

（一）概念 

2018年《人民检察院检察建议工作规定》第二条规定：“检察建议是人民检察院依法履行法律监督职责，参与社会治理，维护司法公正，促进依法行政，预防和减少违法犯罪，保护国家利益和社会公共利益，维护个人和组织合法权益，保障法律统一正确实施的重要方式。”

检察机关是我国的法律监督机关。根据《人民检察院组织法》第二十一条的规定，人民检察院在行使法律监督职权的过程中可以进行调查核实，并依法提出检察建议。可以见得，检察建议是检察机关法律监督权的当然延伸，是检察机关参与社会治理的重要方式。

（二）检察建议与社会治理的关系 

检察机关法律监督职能的履行要依托于案件化办理的方式。案件化办理是贯穿于“四大检察、十大业务”的整体要求。当我们用系统观念对每个检察机关办理的案件加以审视时便会发现，每一个案件的产生都有其背后深刻的社会根源，案件只是社会治理诸多环节、领域矛盾的集中体现。因此，“就案论案”的办案方式无异于扬汤止沸，只能触及社会矛盾的表面，无助于问题的源头治理。随着社会实践的不断深入，更多的类似问题还会源源不断地显现出来。因此，张军检察长多次强调，检察机关不仅要依法办案，还要将办案职能向社会治理领域延伸，做到标本兼治。办案怎么向社会治理领域延伸？检察建议是一个有效手段。检察机关在办案中发现案件反映出来的倾向性、趋势性问题，敏锐抓住案发地区、案发部门管理上的漏洞，实事求是地提出检察建议，就可以促进执法司法行为依法依规进行，做到办理一案治理一片，引领提升依法行政水平，①促进社会治理水平全面提升。

（三）检察建议的类型  

2018年《人民检察院检察建议工作规定》第五条规定：“检察建议主要包括以下类型：

（一）再审检察建议；

（二）纠正违法检察建议；

（三）公益诉讼检察建议；

（四）社会治理检察建议；

（五）其他检察建议。

不难发现，检察建议是以制发目的作为分类标准的。

在检例第87号中，为打击通过虚假诉讼实现“套路贷”非法目的，检察机关向同级人民法院制发的纠正裁判错误的检察建议就是再审检察建议；针对办案中发现的律师违规代理和公民违法代理的行为，向律师协会和相关法院发出检察建议即为社会治理检察建议；在检例第88号中，检察机关在行政公益诉讼立案后向区烟草专卖局、区市场监督管理局发出的督促两机关积极履行监管职责，采取切实有效整改措施的诉前检察建议就是公益诉讼检察建议。此外，检察建议还包括纠正违法检察建议和其他检察建议，《人民检察院检察建议工作规定》对于各类检察建议的制发条件都做出了严格细密的规定。这里强调一点，纠正违法检察建议的制发并非针对一切违法行为，而是特别针对人民检察院在履行对诉讼活动的法律监督职责中发现有关执法、司法机关需要以检察建议形式纠正违法的情形。

（四）检察建议的效力 

制发检察建议是检察机关履行法律监督权的重要方式，被建议单位应当作出相应处理。根据《人民检察院检察建议工作规定》的相关规定，作出相应处理、及时书面回复是被建议单位的义务，被建议单位在规定期限内经督促无正当理由不予整改或者整改不到位的，经检察长决定，可以将相关情况报告上级人民检察院，通报被建议单位的上级机关、行政主管部门或者行业自律组织等，必要时可以报告同级党委、人大，通报同级政府、纪检监察机关。符合提起公益诉讼条件的，依法提起公益诉讼。

但是，我们也需要注意，被建议单位也具有相应的救济方式，如被建议单位在存在异议时可以申请复核，检察长、上级检察机关也有变更或者撤回检察建议的权力。同时，检察建议的制发也要履行调查核实、讨论决定、征求意见等程序，检察机关也要定期开展检察建议的评估评查。这也就要求，检察机关提出检察建议，应当立足检察职能，结合司法办案工作，坚持严格依法、准确及时、必要审慎、注重实效的原则，真正发挥检察建议的作用，避免检察建议的滥用。

核心范畴之二：公益诉讼

（一）概念 

《民事诉讼法》第五十五条：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。”

《行政诉讼法》第二十五条第四款：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”

从以上规定中，我们可以归纳概括出公益诉讼的以下特征：

其一，公益诉讼的提起是针对污染环境、破坏生态环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为；

其二，公益诉讼的提起主体具有法定性；

其三，公益诉讼的提起目的是通过诉讼手段实现经济赔偿、督促履职，使受损的公共利益得以恢复；

其四，公益诉讼可以划分为民事公益诉讼和行政公益诉讼。

（二）公益诉讼中的检察机关 

公益诉讼的四个特征对公益诉讼的提起主体提出了两个要求：其一，公益诉讼的提起主体应当能够代表公共利益；其二，公益诉讼的提起主体应当具有提起公益诉讼的专业能力。可见，检察机关的职能定位与公益诉讼对提起主体的要求高度契合。因此，公益诉讼检察成为了四大检察之一，公益诉讼检察业务也被作为检察机关的十大业务之一。

在民事公益诉讼中，检察机关可以发挥的作用有二。一是提起诉讼。如果检察机关在履行职责中发现破坏环境、食药安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有法律规定的机关和组织或者法律规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。二是支持起诉。在法律规定的机关和组织提起诉讼时，检察机关可以支持起诉。可见，不同于行政公益诉讼中只有检察机关方能针对在履职中发现的环保、食药、国有财产保护等领域负有监管职责行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或社会公共利益受损的行为提起公益诉讼，民事公益诉讼的提起主体具有多元性。这也要求检察机关要严格履行诉前程序，在提起民事公益诉讼之前，检察机关须提前三十日进行公告，确认其他组织不提起诉讼。在检例第86号水污染案中，检察机关就是在确认了其他组织均不起诉后对被告单位提起了刑事附带民事公益诉讼。

在行政公益诉讼中，一个鲜明的特点就是检察机关在提起公益诉讼前必须先行向行政机关制发检察建议，督促其依法履职。只有行政机关仍不履职的，检察机关方可提起诉讼。也正因此，诉前检察建议的制发成为了行政公益诉讼的有效结案方式之一。在检例第88号未成年人禁烟保护案和检例第89号二次供水安全案中，检察机关都是在深入调查的基础上，通过针对性地提出检察建议，积极推动行政机关依法全面履职，实现了社会问题的前端治理。

（三）公益诉讼与社会治理的关系 

公益诉讼和社会治理之间是一种双向的促进关系。

一方面，公益诉讼的发展本身就是社会治理取得长足进步的体现。随着公益诉讼制度的建立与完善，国家可以通过司法手段实现对损害公共利益行为的及时纠正与对受损公共利益的有效填补，公益诉讼制度的有效运转也会进一步促进社会治理体系中的薄弱环节实现重塑。

另一方面，社会治理的创新又可以促进公益诉讼制度的有效运行。线索是公益诉讼检察工作的起点，而网格员的设置、大数据的进化等等一系列的社会治理上的创新让公益诉讼案件线索的发现途径越来越多样化、高效化、智能化。

进入新时代，社会主要矛盾的变化给整个社会带来的影响是全方位的。应人民群众日益增长的美好生活需要，公权力包括司法职能的工作重心、运行方式等都需要适时作出调整和变化。公益诉讼检察职能就是在这样的时代背景下应运而生，这既是党和国家对检察机关在新时代更好发挥作用的新要求和新期待，也是检察机关积极、主动发挥法律监督职能、服务大局、回应时代之需的责任担当。

尾注：

①参见《发挥检察建议在社会治理中的规范引领作用》，地址：https://www.spp.gov.cn/spp/zhuanlan/202001/t20200113_452415.shtml。

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