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【微课·新规速递】行政诉讼监督规则中的听证规定
强化和规范行政检察是新时代检察机关法律监督工作的重要内容，也是促进国家治理能力现代化水平提升的重要途径。《人民检察院行政诉讼监督规则》于2021年9月1日正式施行，共10章137条，相比于试行版规则，增添了3章100条的内容，积极回应社会关切，最大限度畅通司法救济渠道，重点解决了多项群众“急难愁盼”的程序问题。北京市检一分院于近期推出“行政诉讼监督规则修改亮点解析”系列微课，抓好学习贯彻，进一步推动检察办案质效和规范化水平提升。
我国检察机关从上世纪末开始探索公开审查案件的程序，对“公开听取当事人陈述”作出规定（1999年5月10日 《人民检察院办理民事行政抗诉案件公开审查程序试行规则》），虽然未使用“听证”一词，但已经涉及听证的核心内涵。2007年《人民检察院信访工作规定》第39条正式提出了“公开听证”（规定“重大、复杂、疑难信访事项的答复应当由承办部门和控告申诉检察部门共同负责，必要时可以举行公开听证”）。2011年12月，最高检审议通过《人民检察院刑事申诉案件公开审查程序规定》，明确了以公开听证为核心，公开示证、公开论证、公开答复为补充的公开审查方式。与此同时，各地检察机关纷纷开展检察听证的探索与尝试。至2013年11月18日开始施行的《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》，为民事行政诉讼监督案件的听证活动作出了明确规范。此前我们的听证活动就一直在适用该规则的相关规定。
检察听证是指人民检察院对于符合条件的案件，组织召开听证会，就事实认定、法律适用和案件处理等问题听取听证员和其他参加人意见的案件审查活动。听证是新时期检察工作新要求下，检察机关强化法律监督、推行检务公开的重要方式，是主动转变司法办案理念、转变执法办案方式、实现自我监督的重要制度创新。行政检察中的听证制度，为双方当事人搭建了一个面对面平等对话和相互沟通的平台，从化解社会矛盾、修复受损社会关系角度出发，针对案件焦点或实质争议，由听证员和检察官在事实认定、法律适用、政策解读、人情事理等多角度、全方位深入释法说理，有利于促进息诉罢访，以公开促公正、赢公信，实现案结事了人和，是实质性化解行政争议的手段之一。
有关听证程序的专门规定，主要体现在高检院制发的，于2020年10月20日施行的《人民检察院审查案件听证工作规定》中（以下称之为《听证规定》），对刑事、民事、行政、公益诉讼各检察领域听证工作作出的总体性规划，搭建起基本的听证工作机制。新修订的《人民检察院行政诉讼监督规则》，较我们此前适用的《行政诉讼监督规则（试行）》（以下称之为旧试行规则）相比，将听证程序以专节形式进行了新设规定，并结合行政检察工作实际和特色，进一步予以丰富和完善。这是本次监督规则修订的一大亮点。下面我将与大家一起逐条展开探讨。
第六十八条 关于听证适用情形的规定
该条规定了在需要当面听取当事人和其他相关人员意见的两种情形下，可以召开听证会：一是案件在事实认定、法律适用、案件处理等方面存在较大争议；二是有重大社会影响。这是结合了听证制度设计的相关考虑，一方面，这些案件本身的复杂性，需要我们通过听取各方意见，进一步查清事实，对案件有全面细致的了解掌握，分清权利归属和责任承担，更好的把握实质争议，便于检察官作出和完善案件处理意见。另一方面，便于做当事人工作，在释法说理、息诉服判上取得更好的效果。我们很多的案件都是裁驳类的案件，当事人没有出庭质证、辩论的机会，有些申请人甚至连法院的承办法官都没有见过、聊过，就被作出影响了权利义务的裁判。在行政诉讼监督案件审查中通过召开听证会，能够弥补当事人心中遗憾，给其发言的机会和平台，在帮助解决法律问题的同时，也是一种心理疏导，检察温暖的体现。另外有三点需要了解的是，1.民事诉讼监督规则确立的听证适用条件是“认为确有必要”，给予检察官较大的主观判断空间。2.我们的规定与《听证规定》保持一致，这里不是删掉了“经检察长批准”这一批准程序，而是认为没有必要重复规定在这里。举行听证还是要经过检察长批准，不可以由检察官自行决定。通过《人民检察院行政诉讼监督法律文书格式样本（2021年版）》中对《听证审批表》的设置也是能够体现的。3.对于当事人向检察机关申请召开听证会的，应如何处理呢？《听证规定》第九条对此作出了解答：当事人及其辩护人、代理人向审查案件的人民检察院申请召开听证会的，人民检察院应当及时作出决定，告知申请人；不同意召开听证会的，应当向申请人说明理由。也就是说，听证会是否召开，决定权在检察机关，需经依法审批。
第六十九条 关于可以担任听证员的人员范围
可以担任听证员的人员范围包括人大代表、政协委员、人民监督员、特约检察员、专家咨询委员、人民调解员，或者当事人所在单位、居住地的居委会、村委会成员，以及专家学者、律师等社会人士。这里需要强调：一是当事人居住地居委会或村委会的“成员”不限于“委员”，还包括其他工作人员，例如主任、副主任、各工作委员会服务人员、居民小组成员、村支书、村文书、村民小组成员。新修订的行政诉讼监督规则中对这个范围有所扩大，包括了所有的“成员”，还将村委会成员也补充进来。二是关于人民监督员，强调应当邀请参加听证，而且是要求以听证员的身份参加，不能只作为普通旁听人员，而是要进行提问、参与评议的。第七十条 关于听证准备工作的规定
这一条的修改主要包括三项内容，一是制定听证方案，确定听证会参加人。《听证规定》第六条对听证会参加人有专门规定：除听证员外，可以包括案件当事人及其法定代理人、诉讼代理人、辩护人、第三人、相关办案人员（例如法院承办法官）、证人和鉴定人以及其他相关人员。二是听证告知，包括案由、听证时间和地点，这是对所有的听证会参加人员均应告知的，范围包括所有的参加人员；还明确了时间节点是在听证召开的三日前。三是听证特别告知，仅要求告知当事人即可，内容是关于主持听证的检察官和听证员的姓名、身份。这里要注意两点：一是对于听证员的告知，适用《听证邀请函》；对案件当事人的告知，适用《听证通知书》。二是《听证规定》里第十条还提出了一项准备工作：“公开听证的，发布听证会公告”。我们在新修订的诉讼监督规则中删去了此项要求，是考虑到有些地方的基层院不具备公告的条件，例如没有设置专门的公告栏，而通过报纸、接待大厅等又不是很合适，鉴于行政诉讼监督听证会的相关信息主要涉及“官民之间”，通知当事人及参加人就足以保证听证会的顺利进行，但并不是说就“不能公告”，只是没有将发布听证公告作为必须的必经程序规定在诉讼监督规则中。虽不要求必须公告，但对于公民申请旁听的，也是允许的，因为根据《听证规定》第五条，行政诉讼监督案件的听证会一般公开进行，第十九条亦明确提出公开听证的案件，公民可以申请旁听。比照法院审判程序旁听实践，行政诉讼监督案件的听证旁听甚至不需要经允许即可参加，但在实践中，考虑到场地要求等因素，还是需要向检察机关有关部门提出旁听申请，由检察机关决定是否参加以及具体参加方式。第七十一条 按时参加听证会的义务
本条规定了按时参加听证会义务，及当事人无正当理由缺席或者未经许可中途退席情况的处理。新旧民事诉讼监督规则对此均规定为“不影响听证程序的进行”。而新修订的行政诉讼监督规则将此情形下的决定权交由主持人，赋予主持人更大的自主决定权，根据案件情况和听证会目的、矛盾化解需要等因素进行抉择。第七十二条 听证会的主持及录音录像
本条第一款规定了听证会由检察官主持，书记员负责记录，司法警察负责维持秩序。将司法警察的保障职责纳入听证程序，能够有效发挥部门协同作用，体现了对听证纪律和实效性的立法考虑。《听证规定》第十三条对担任主持人的检察官还作出了细化要求：一般由承办案件的检察官或者办案组的主办检察官主持；检察长或者业务机构负责人承办案件的，应当担任主持人。这主要是考虑到，听证会主持人具有较多的自主性和决定权，由具体办理案件的责任人、及最终对案件负责的检察官来承担最为适宜，体现权责统一。
第二款规定了听证过程应当全程录音录像，经检察长批准，可以在公共媒体上进行直播或者录播。既保障和监督听证会的程序规范，促进公平公正，又有力有节，防止案件滥用公共媒体引发不必要的社会舆论。体现出行政检察在推行检务公开、积极接受社会监督等工作要求上的具体落实。
第七十三条 关于听证内容的规定
按照本条规定，听证内容应当主要围绕事实认定和法律适用等问题进行听证。本条第二款与新旧民事诉讼监督规则的规定有不同之处。《民事诉讼监督规则》第五十八条第二款规定，对当事人提交的证据材料和人民检察院调查取得的证据，应当充分听取各方当事人的意见。而《行政诉讼监督规则》规定的是“对当事人提交的有争议的或者新的证据材料和人民检察院调查取得的证据，应当充分听取各方当事人的意见。”可见，行政诉讼监督规则对需要在听证会上听取当事人意见的、由当事人提交的证据材料限于“有争议”或“新材料”，较民事诉讼监督中的范围更窄，有利于与庭审质证相区别，更加明确申请检察监督环节的焦点问题，提高听证会效率。
第七十四条 关于听证会步骤的规定
这个规定是极具特色的。与旧民诉规则相比，对听证环节规定更加完善，赋予听证程序“仪式感”，增加了首先要介绍案情和需要听证的问题，使听证会更具目的性、针对性；会中增设向当事人提问环节；会末增设主持人总结环节，使听证程序更加完整，对整个流程有所交待。与新修订的民诉规则及《听证规定》相比，又有几点不同：一是增设对新证据、检察院调查取得的证据进行出示、提出意见的环节。这与第七十三条第二款的规定相呼应。二是听证员、检察官提问的对象限于申请人和其他当事人，而非“当事人或者其他参加人”，限缩了对象范围。这种不包括证人、鉴定人等参加人的情形，在实践中是否会影响听证效果或对案件事实的认定呢？我个人认为不影响，可以通过一些其他的调查核实手段进行转化，例如转化为检察机关事先调查取得的证人证言、鉴定意见等证据形式，就可以在听证程序中出示、提出意见了。三是在会中不要求休会进行闭门评议，也不要求听证员或听证员代表在会中发表听证意见。即不要求当场形成某种结论、当场宣布某项结果、当场作出某样决断。这样设计的考虑是为检察机关最终处理意见做铺垫，为后续工作留下处理余地。例如有些情况需要会后继续跟进了解；或者案件处理出现变化，需要另行推进；或者是为了避免出现检察机关最终处理意见与听证员多数意见不一致之下，当事人的不解。
第七十五条 对听证会程序的补充完善
本条第一款规定了听证会应当制作听证笔录的要求，且要求参加听证的人员在校阅后签名。较新旧民诉监督规则，一是扩大了校阅人的范围，从“当事人”扩大至“参加听证的人员”，与《听证规定》第十八条第二款的规定相统一。二是仅能签名而删除了盖章的确认方式，更加严谨，强调听证参加人的“亲历性”。第二款确立了会后评议程序，会后评议虽不是必经程序，但如有评议环节，就要求制作评议笔录，由主持人负责组织，主持人、听证员签名。不同于听证笔录，评议笔录不要求记录人签名。
第三款规定了听证员意见的作用和效力。此处的“听证员意见”不仅指评议意见，还包括听证员在听证会上陈述的意见，或会后非评议环节单独向检察机关提出的案件意见。《听证规定》第十六条还规定了“拟不采纳听证员多数意见的，应当向检察长报告并获同意后作出决定”。行政诉讼监督规则虽然没有重复规定，但也要遵循这样的程序要求，这是因为《听证规定》所确立的检察听证是“经检察长批准”之下召开的听证会，因而对听证员多数意见未予采纳，经向检察长报告获准更为妥当。
第七十六条 听证秩序的纪律要求及保障措施
这是对《听证规定》的补充完善。在《人民检察院行政诉讼监督法律文书格式样本（2021年版）》中，《听证通知书》的附件中有关于听证会场纪律的告知。与新旧民事诉讼监督规则的相关规定相比，行政诉讼监督规则对听证秩序的保护范围、保障力度更大。民诉规则中规定的是“侮辱、诽谤、威胁、殴打检察人员”，而新修行政诉讼监督规则规定的是“侮辱、诽谤、威胁、殴打他人”，这里的“他人”不仅指检察人员，还包括了听证员、对方当事人、证人等其他听证会参加人，甚至是旁听人员。对于听证秩序的保障更为宽泛有力。检察听证具有广阔的适用空间，各级检察院正在探索建立“常态化开展公开听证 促进信访矛盾源头化解”工作机制，在检察听证常态化机制的建立和落实、以及简易听证、类案听证等听证程序和方式上，还有很多工作内容值得我们依靠实践来不断探索和丰富。相信检察听证在未来工作中将发挥更大的作用。
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