年终专稿 | 美国对中亚地区的民主援助及其效果

作者小传：新疆焉耆人，1974年生人。2011年毕业于中国现代国际关系研究院，师从季志业研究员，获法学博士学位。此前曾长期供职于新疆党委党校，从事教学科研工作。

中亚国家独立近30年来，美国的中亚战略不断调整，在不同的阶段侧重点不同。但是对中亚国家进行民主援助，影响并引导中亚国家建构美式民主价值观，将中亚国家纳入西方民主政治体制框架，始终是美国对中亚国家一以贯之的核心目标之一。

一、美国对中亚地区民主援助的目标

美国在中亚地区实施民主援助旨在输出美式理念、制度和方法，影响受援国的立法、司法、行政、社会舆论和公众心态，使之听命于美国的摆布，进而影响中亚国家的发展方向。在国际和地区事务中减少对其他大国的依赖，维护甚至扩大美国的全球霸权。

根据美国出台的《支持自由法案》以及两个丝绸之路法案等文件，美国在中亚地区民主援助的具体目标可以归结为以下几个方面：

（一）竞争性政治进程

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推动中亚国家建立自由、公正的选举体制、创建选举管理机构、推动建立选举监督社会团体，有效地选举管理、有效地选举监督进程。帮助中亚国家建立竞争性的多党制度，培育未来的民主政治领导人。通过定期选举，实现中亚国家领导人的更替。

（二）法治和人权

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司法独立是西方司法制度的基本原则，是西方民主政治的重要支柱。美国帮助中亚国家建立独立的司法机构，司法机关独立于行政机关、立法机关，司法机关的财政、内部事务管理和业务活动相对独立；建立西方式的司法体系，为民主和市场经济体制奠定法律基础，帮助建立法官、律师、法学生职业协会。

人权，是美国法治援助的重要组成部分。美国竭力将人权因素植入中亚国家的法律框架，促进对象国政治和公民权利的发展。

（三）公民社会

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美国民主援助机构口中所谓的公民社会，其实是政治倡议性非政府组织。这些组织专门从事政治活动，主要包括人权团体、职业协会、宗教机构、各类倡议性组织、劳工组织、独立思想库等。20世纪90年代中期开始，公民社会项目取代选举援助和国家体制重塑项目，成为美国对外民主援助的重点。美国民主援助机构认为，政治倡议性非政府组织对于培育民主文化、改变中亚公民和政府的态度和行为的变化至关重要。

独立媒体，也是美国民主援助的重要手段和工具。在独立媒体领域，美国帮助建立使用本土语言的独立广播、电视和报纸及电子媒体，提升独立媒体的职业技能，改善独立媒体的生存环境。

（四）民主体制及负责任的管理

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中亚国家应该建立在三权分立、相互制衡的原则之上。即立法权、行政权、司法权三权分立；相互制衡原则体现在这三种权力之间相互制衡，中央政府和地方政府之间、国会上院和下院之间纵向制衡。还表现为利益集团、媒体、公民社会等对国家权力的制衡。

美国对中亚地区国家民主援助的具体目标，并不是一成不变的。美国对地区国家民主援助重点、内容随着地区国家内政形势的变化而改变。

美国针对中亚各国民主援助的目标也存在差异。美国针对中亚五国的独特国情也采用不同的方法和策略。

二、对美国民主援助的效果评估

美国在中亚地区国家实施的民主援助政策，一定程度上实现了其预期的部分政策目标，但是功效不大。中亚国家政治社会发展的现状，同美国宣称的目标差距很大。在一些国家特别是原苏联地区国家，民主援助在构建民主文化、民主体制和民主进程可持续发展方面几乎没有什么进展。

（一）美国的民主援助部分实现了其政策目标

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尽管美国在中亚地区的民主援助记录是泛善可陈的，但是美国的民主输出努力也不是完全没有成效。通过考察中亚各国民主政治体制的架构设计和运作，法律体系的创制和运行，民主观念的培育以及社会环境的变化状况，可以看出美国在这些领域取得了一定的进展：

首先，美国的民主援助项目对中亚国家移植西方式的民主政治制度起到了重要的推动作用；

其次，西方式的民主政治理念逐渐占据主流地位；

再次，美国催生了中亚地区政治倡议型非政府组织的蓬勃发展；

复次，美国资金支持的独立媒体数量激增。在中亚大多数国家，独立媒体发展取得明显成效；

最后，美国在中亚地区的代理人阶层已经崛起，未来将在中亚国家的政治、经济、社会领域发挥重要的辐射作用。

（二）美国式民主模式水土不服，带来诸多问题和隐患

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美国式民主政治模式在中亚地区水土不服，走样、变形的民主体制带来诸多政治隐患。

首先，当前中亚国家的政治制度模式兼具苏联政治遗产与地方民族政治传统特点。中亚国家纷纷仿照西方搭建了“三权分立”“多党执政”的西方民主政治基本框架，但实际运行的，仍是一种苏联政治遗产与地方民族政治传统相结合的权力模式。

其次，在中亚大多数国家，经济和政治权力仍集中在行政机构手上，司法、立法机构几乎没有真正的监督权。

再次，中亚国家多党政治发展方面存在的问题。

最后，在公民社会发展方面，中亚社会被对家庭、部族、地区和民族忠诚的混合理念所主导，部族关系网络和互惠互利文化的蔓延，将初出茅庐的公民和政治社会团体排挤出政治舞台。

此外，中亚地区政治倡议型组织发展还存在组织基础薄弱，腐败滋生、动机不纯、缺乏可持续发展的能力等方面的问题。

综而观之，美国在中亚国家做出了一锅民主“夹生饭”。美国刻意塑造的民主政治体制，同对象国本土社会的传统文化因素没有联系。美国式民主体制同构筑了中亚国家社会政治生活密集网络的权力结构、等级制度、部族制度、忠诚和传统等传统文化因素没有形成共鸣和交集，由此部分导致了美国式的民主政治体制在现实中走样和变形。

三、限制美国对中亚地区民主援助成效的原因分析

美国现实主义色彩浓厚的中亚政策、功利性的民主援助实施策略、美国民主援助官员和机构缺乏，对中亚地区独特的历史传统文化的尊重和体察、民主援助资金的投入不足以及被滥用、挪用，加之中亚国家民众对民主有着自己独特的认知等因素，共同导致了美国民主援助的失败。

（一）中亚国家在探索符合自身国情的政治发展道路方面怀有强烈的意愿

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中亚国家独立不久，就踏上了探索适合本国国情的民主政治发展道路。中亚国家依托地区传统政治文化和历史探索自身的政治发展道路的实践，摒弃了美国所鼓吹的追求民主形式的过程。美国民主援助机构所秉承的民主政治理念，迥异于中亚国家民众对民主政治思想和民主化的理解和认知。

美国肯塔基大学副教授玛丽亚·欧涅丽切娃在中亚地区最民主的国家（哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦）的调查结果表明：民主的概念、人权和自由理念并未被内化为他们的价值观，这两个国家的民众和精英也并未理解这些概念。政治稳定性、主权、经济增长和政府体制的安全，是中亚国家政府的首要关切。调查结果表明，大多数受访者认为，安全和物质财富优先于民主改革目标。

（二）美国的民主援助项目的内容同中亚民众的需求不匹配

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西方国家与中亚国家优先目标的不匹配，也损害了西方民主援助的效果。“美国民主输出努力无效的一个最重要的原因是：西方民主援助项目的内容，未能满足中亚国家和社会的需求”。

例如，中亚地区的政治性非政府组织通常致力于实现资助者的目标，而不是制定他们自己的议程。这鼓励了中亚国家政治倡议型组织远离他们自己所在选区的事务，并且忽视当地社会的需求和关切。

（三）美国民主援助的功利性实施策略带来负面的影响

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美国民主援助决策机构的急于求成、民主援助机构和组织的急功近利心态，主导了美国的对外民主援助活动。美国在中亚地区国家的民主输出活动，呈现出重视短期利益和即时效果，对于培育民主文化等需要长期投入的项目重视不够。美国民主援助管理机构的资金分配方式和结构一直在不断地强化这种急功近利的、期待可以短期见效的资金分配导向。此举导致美国民主援助机构一直热衷于资助政治倡议型非政府组织的数量、被培训的人数、出版的刊物、组织的研讨会等项目。这些项目能够产生立竿见影的效果，数量多少是成功的标志。

故而，美国的民主援助机构和组织们忙于营造漂亮的数字，彼此之间相互竞争，并以此作为政绩来赢得下一步的资金支持。美国学者玛莎·奥卡特指出：“美国在中亚各国推进政治体制改革项目的组织发现他们越来越难以得到当地政府的支持。急需美国援助资金的地方很多，而美国决策者只选择那些很快出成果、或者能让美国纳税人直接收益的项目进行援助。”

（四）美国高度现实主义的中亚政策令民主输出的有效性大打折扣

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美国输出民主的有效性因民主输出的虚夸言辞，同建立在现实利益基础上的实用主义行动的不一致大打折扣。美国在民主输出方面自相矛盾的做法，损害了它在民主输出方面的努力和愿望。但在具体的实践中，美国高度现实主义、实用主义的取向，带来了民主输出的双重标准问题。美国往往为了现实的其它国家利益诸如经济利益、能源利益和地缘政治考量而放弃了民主的理想和目标。美国对于中亚的民主目标具有更强烈的工具化色彩。

（五）美国民主援助资金数量少、民主援助机构的腐败亦造成一定的影响

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民主援助只是美国对外援助的很小一部分。美国在民主援助投入方面一直雷声大雨点小，舍不得付出，引起了中亚国家的反感。尽管民主从一开始就被宣称为美国在这一地区的重要的政策目标，但是民主援助项目占总援助的比重从未超过15%。

民主援助已经变成一些组织或者个人从美国政府口袋里套钱的工具。一些负责具体民主援助活动业务的非政府组织或者咨询公司存在严重的腐败问题。

中亚地区民主援助活动存在的腐败问题突出表现在：一些非政府组织涂改支出单据、在花名册上编造多余的雇员、从多个资助机构领取薪水等。

美国的民主援助削弱了中亚国家的政治自主发展能力，影响了中亚国家探索适合本国国情的政治制度的机会。在某些地方，民主援助产生了倒退的效果，催生了不稳定的政治体制，制造了政治碎片化、依赖性强和不具有代表性的政治反对派。

美国为了实现自身的战略目标，还不惜使用暴力，纵容、利用极端势力，试图假手他人制造混乱。美国极端利己主义的做法势必破坏地缘政治平衡，引发域内其它大国的紧张和不安，引发新一轮的地缘政治竞争和对抗。

此外，美国的民主援助带给地区的影响是非常复杂的，并没有在这些国家实现政治民主、经济发展和社会繁荣，反而使部分国家陷入分裂，政治上孱弱，经济上困顿，其外溢效应会殃及地区其它国家。民主转型国家面临诸多经济社会发展难题，侵蚀了美国式民主政治的吸引力。

历史发展证明，美国无法确保对象国的民主改革一定会符合美国的国家利益。美国民主政治发展经验的狭隘性和局限性开始凸显。美国打着促进中亚国家民主发展的旗号，强行干涉他国内政，对国际秩序形成了新的挑战，对其自身的道德形象产生了负面的影响。美国高调地宣扬民主、自由，而在实践中却执行双重标准，美国话语与行动之间的沟壑，其虚伪性在全世界面前暴露无遗。（完）

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