翁有为等丨近代中国权力更替与国家中心力量重塑

近代中国权力更替与国家中心力量重塑

作者简介

翁有为，河南大学历史文化学院暨《史学月刊》编辑部教授，博士生导师；王力，陕西师范大学历史文化学院博士研究生。

【引用原文】翁有为 王力：近代中国权力更替与国家中心力量重塑[J].济南大学学报（社会科学版），2022（3）

摘要

晚清以降，中国遭遇数千年之大变局，内忧外患纷起，原有秩序难以维持；面对此危机清统治者固守家族集团利益，力智均不足以驾驭全局，德能亦不足以收拢绅民之心，地方势力乃借机滋长，终至辛亥鼎革，民国新立。然新建之民国，起于空地，尚乏基础，因而无法拥有支撑其正常运作的强大力量，遂致民初地方势力进一步坐大，以至纷争不断，各以武力作为解决问题的主要途径。国家政治生活军事化，国家权力地方化，军队为军阀个人所有，此种状态至南京国民政府建立后亦难以消除。究其根本是国家中心政治力量的缺位。近代中国权力更替与国家中心力量重塑的演进历程表明，中共作为国家中心力量的形成和确立，是近代中国历史演进和发展的结果，是中共在血与火的考验中为国家为民族奋斗取得胜利的结果。

辛亥革命的成功使中国从千年王朝国家体制，向近代共和国家体制转型。原有秩序在多种力量的作用下崩塌，国家与社会陷入动荡状态，中央的权力逐渐被地方势力所侵占，国家进入了“秦失其鹿，天下共逐之”的局面，即国家中心政治力量的缺位(1)。关于中国自晚清到民国的权力格局，学界已有广泛研究，但尚少从国家中心力量视角立论。本文以近代在全国执政的统治者为明线梳理了近代中国自晚清到民国时期权力格局的更替，实则通过梳理各政治势力对重塑国家中心力量的努力，实证并阐释国家中心力量从清末失坠、民初缺失、中共诞生后致力先通过国共合作形成革命中心至南京国民政府背叛革命后中共独自形成为国家中心力量的演进历程，表明中共作为国家中心力量的形成和确立，是近代中国历史演进和发展的结果，是中共在血与火的斗争考验中为国家为民族奋斗取得胜利的结果。

一、晚清中央与地方权力格局的嬗变

对政府权力的界限和对国家政体的最优选择，从古到今，中西方思想家都有所争论，流派众多。古代中国既有中央集权的传统，又有地方分权的现象，清末日本学者认为中国政府“理论上虽为专制的，实与民主的之程度相同”(2)。此话虽有为中国当道辩护之嫌，但作为日本学者未尝不是其真实认知。其实，中国古代帝王虽然掌控国家最高权力，但政府系统整体看来却是个“小政府”模式，在基层治理中地方政府长期是与乡村士绅共享权力的(3)。明清以来，国家中枢的权力随着明清皇权专制体制的强化和自元代以来的行省制度的确立而得到加强。至清朝，在长期实践过程中形成了皇帝—督抚—绅士这样一套中央与地方的上下权力互动机制(4)。这套权力互动机制曾有效地维系清朝的统一和稳定，但到了近代已经越来越不能适应时代发展的需求。

西方势力东来，神州遭遇数千年未有之大变局。在此变局压力之下，中央与地方矛盾激化、龃龉不断，成为政治上的一大顽症。清廷与掌权者不断探索与尝试，力图重塑中央与地方之间的关系。而祸根早在乾隆末年就已有所显现，此时上下阶层差距日益增大，“贫者日愈倾，富者日愈壅”，百姓怨声载道，“郁之也久，发之也必暴”。至鸦片战争时清朝上层仍不知悔改，下层便要“以劲改革”(5)。从绅士阶层蜕变出来的激进派洪秀全，结合中国传统思想和西方宗教思想，领导农民起义，使太平天国运动迅速席卷南方，中央逐渐丧失了对各省尤其是对南方诸省的控制；而支持清廷的地方绅士、官僚自发组织团练，对抗太平军。清廷不得不给予督抚们地方行政、财政、军政大权，依靠他们来镇压太平天国起义，各省有了自己的政治和军事力量。外重内轻的政治格局俨然成为一个现实问题(6)。

翁有为 著

《近代中国之变轴——军阀话语建构、省制变革与国家》
人民出版社，2022年01月出版

咸丰皇帝死后，作为皇权标志的清朝帝位已无法正常有序更替。同治、光绪、宣统三帝都是幼子继位，实际权力掌握在皇帝亲族手中。皇帝年幼，中央统治力量尚能苟且偷安；皇帝一旦亲政，朝廷内部的冲突便不可避免。光绪亲政后，启用绅士阶层新生力量(即维新派)与慈禧相抗衡。维新派鼓吹君主立宪，实行戊戌变法，帮助光绪获得最高统治权(7)。这种尝试很快就被以慈禧为首的后党打压下去。朝廷内部的权力争斗不仅削弱了中央对地方的掌控，中央甚而需寻求地方支持以维持朝廷的统治。太平天国运动后，各省政治军事更被督抚所掌握，督抚们亲眼目睹了西方“船坚炮利”的益处，决意兴办洋务，但洋务运动不仅没有增强清廷的统治力量，反而增强了地方势力的力量，提高了地方对中央的话语权。而在同一时期，日本经过明治维新强盛后却向中国发动了战争。甲午战争的失败，清廷大失民心，在地方的权威和力量更加衰弱。鉴于在太平天国运动中崛起的湘淮军在战争中的不佳表现，国家再次陷入无兵可用的困境，清廷开始编练西方式新军，“北洋则有新建军，南洋则有自强军”(8)。北洋新军由胡燏棻、袁世凯先后编练，而湖北新军则由张之洞统率。袁世凯接任后，把北洋新军看作自己巩固地位和攫取权力的工具，而张之洞则以维护朝廷为己任(9)。建军时两军统帅的初心不同，也导致了两军后来迥然不同的政治取向——北洋新军成为民国时期北方军阀崛起的起点，而湖北新军则为南方武昌起义革命军的渊薮。

朝廷内部帝、后争斗不止，地方势力崛起，中央与地方抗衡之势俨然形成；整个社会人心思变，天下汹汹，义和团运动又应时而起，西方势力乘机发难。精于权术的慈禧已不能掌控局势，因恐丧失最高统治权，企图借义和团的力量以求一逞。为此，慈禧发布宣战上谕，要与外国列强开战，但并未得到各省响应。此为央地关系裂变的重要表征。两江、湖广为代表的督抚大臣为了维护自身乃至地方的权益，公然违抗中央，签订《东南互保约款》(10)。后两广、闽浙、山东等地督抚也加入这个协议，使互保范围进一步扩大。在经历庚子“西狩”的屈辱后，为了继续维持统治，慈禧决定改行新政。1901年1月29日，清廷颁布了“预约变法”的上谕，要求各级官员就清廷如何选拔人才、整顿财政、加强武备出谋划策(11)，故《江楚会奏变法三折》应运而生。三折强调人才、内政整理和学习“西法”的重要性，成为清末新政的纲领性文件，显示了清廷已经无力进行决策，而地方督抚在中央大政决策中的影响力日益增强。新政颁布后，国门大开，留学生渐多，因“乏科学根邸”，故“咸趋于法政一途”。既习法政，则“政治思想骤涌而不可止。于法国派学说,最易醉心”，又认为“重以频年国难，丧师失地，赔款损权”，因此聚怨于朝廷。于是“创为革命之论，刊为丛报流布”，而国内青年学生“不知审择，群起附和”，导致“国中嚣然，随处皆革命党矣”。地方绅士阶层亦逐渐分化为两派，偏保守者主张政治革新，是为立宪派；激进者主张种族革命，是为彻底革命者，“朝廷忧之，亦时思改良政治，以为收拾人心之计。”(12)

军队是国家维护统治最强有力的工具。慈禧希望通过整顿绿营、八旗等旧式军队，采用新式枪炮操练，在全国范围内训练出一支国家常备军来维护清朝的统治。1901年9月，清廷发布了建立新军的上谕(13)。革命思想兴起后，慈禧“于汉臣中舍张之洞、袁世凯殆无深信者”⑤，次年12月，清廷以北洋、湖北新军颇具规模，谕令南北各省将士分赴二省学习(14)，使袁张二人的影响遍布各省，“各省练兵，无不奉北洋、湖北为圭臬,各军将弁无不出于两系”(15)。袁自小站练兵开始经过近五年的经营，已全面掌控北洋新军。李鸿章死后，袁又继任直隶总督兼北洋大臣。袁上任后以直隶保卫京师为由，“拨款一百万两，作为募练新军之用”(16)，积极扩充北洋。1903年，清廷在中央设立练兵处，各省建立新军督练公所，虽也派遣满族重臣参与此事，但这些人不是被袁收买，就是其能力与袁无法抗衡，实际权力仍掌握在袁及其亲信手中(17)。袁世凯办理新政、整顿新军，内结亲贵、外树党援，“羽翼密根于政地”，大有以疆臣倒逼中央军政大权之势，时人深感忧虑(18)。

地方督抚的实力越来越雄厚，这也引起了清廷的警觉，地方和中央的斗争进一步加剧。1905年，日俄战争中日本大胜俄国，清廷也开始倾心君主立宪政体，朝廷“屡下明诏，意图变法”，决定派王公大臣出洋，深入考察欧美及日本等国政治，归国报告后再做决策。五大臣出洋考察回国报告后，清廷决定效法日本，实行君主立宪。1906年8月25日，戴鸿慈、端方等奏请改订全国官制以为立宪预备，设立责任内阁，“以求中央行政之统一”，明晰“中央与地方之权限”，并提出“变通地方行政制度”，在官方层面开始试行“地方自治”。9月1日，清廷发布“上谕”宣布预备立宪，但目的在于“大权统于朝廷”，可见清廷之意图在再次集权于中央，“以立国家万年有道之基”。次年9月20日，清廷在中央设资政院。10月19日，清廷下谕旨令各省在省会“速设谘议局”。1908年又颁布咨议局及议员选举章程，谕令各省迅速举办，限一年内一律办齐。第二年，各省除新疆外均如期设立。开设咨议局之目的，在其成为“地方自治与中央集权之枢纽，必使下足以裹集一省之舆论，而上仍无妨碍国家统一之大权”，使咨议局实际为一咨询机关。资政院和咨议局“为议院之基础”。基础既立，则朝廷“自将宣布开设议院年限”，其最终目的还是“以定人心而促进步”。而地方势力则要借助这些制度，“划分中央与地方之权限”(19)，以削弱中央权力，中央与地方争斗不止。

翁有为 等著

《行政督察专员区公署制研究》
社会科学文献出版社，2012年03月出版

清末政局因光绪皇帝与慈禧太后相继离世而产生大变。宣统皇帝以幼年继位，实际权力掌握在其生父载沣(称监国摄政王)手里，而载沣之能力实难承担这一重任。载沣摄政伊始就罢黜袁世凯，集权于皇族，“军政、监政厚集中央，督抚权削矣”(20)，这不仅引起了地方督抚的警觉，也引起支持清廷的立宪派的不满。有鉴于此，以张謇为首的各省立宪派在北京连续发起三次请愿运动，要求清廷立开国会以限制中央权力。前两次请愿被清廷以国民程度不足、“九年预备立宪”国策不能随便更改为借口所拒绝。当立宪派发动第三次请愿之际，各省督抚也联衔奏请清廷开内阁和国会，限制皇族权力，“有内阁可救目前，无国会必难着后”(21)。立宪派和各省督抚虽诉求不完全一致，但其目的都在于抑制中央集权。很明显，实力雄厚的督抚的意见更受清廷重视，在督抚的强大压力下，清廷不得不做让步，宣布将预备立宪的年限提前至宣统五年(22)。

1911年5月，载沣调整各部院大臣，设立内阁，庆亲王奕劻为内阁总理大臣，而内阁成员大部分为满族少壮亲贵(23)。载沣将各项权力集于亲贵，建立了“皇族内阁”。载沣的举动令朝野社会普遍失望和不满，“一般稍有知识者，无不绝望灰心于政府”(24)。实际上，载沣的中央集权措施，因权力冲突失去督抚大员和地方士绅的信任，反而使清廷丧失了对大局的控制，而以北洋、湖北为代表的新军则成为可以左右局势的重要力量。武昌枪声响起，湖北新军中革命党人起义，清廷抽调北洋新军前往镇压，因指挥不动北洋新军而手足无措。在各方面非袁不可的背景下(25)，清廷被迫起用蛰伏多时的袁世凯，授袁为钦差大臣，并不得不将北洋新军之指挥权交给袁世凯及其亲信冯国璋、段祺瑞等(26)。袁重回政治舞台。但这时革命形势再难逆转，各省新军和革命党纷纷响应武汉革命党人的起义。一些地方的督抚业已坐大，或萌生地方意识，或寻求自保,自立为都督。而部分愿意效忠清廷的督抚，也被本省新军或革命党人推翻。再加上清末立宪运动最终以“皇族内阁”而破产，彻底丧失了民心，立宪派和民众也开始倾向彻底革命。清廷遂突然灭亡，其给历史的发展留下了巨大的权力断裂式空隙,国家中枢出现了权力真空，缺失能够统摄国家和社会的中心政治力量(27)，中国社会发展由此进入了新的历史阶段。

二、北洋集团与南方革命党重塑国家中心力量的尝试

中华民国是在各省自行宣布独立、自下而上形成的松散、联合的新国家结构，地方具有极大的自主性和离心力，新政府的政治权威受到空前挑战。南方各省份在事实上取得了高度自治的地位，各省成立临时议会，自主推举都督，都督均掌握军政大权，并且以省宪性质的条规使之合法化。独立各省至少在宣言上表明省级政治实体的权力来源于本省人民，而不是来自于中华民国和中央政府(28)。南京临时政府虽为革命诸省所拥戴，但其成立后与各省关系不顺畅，如财政一项即不受临时政府约束，南京临时政府苦无各省财政支持，难以维持。在孙中山将临时大总统让于袁世凯进行权力转移的过程中，南方革命党人对曾为前清官吏的袁世凯难免充满戒心，更增强了南方各省与北洋政府的疏离。南方革命党人颁布《临时约法》，采用责任内阁制来限制袁世凯的权力，使临时大总统有名无实，由“国务员辅佐临时大总统负其责任”，使内阁在实际上掌握国家权力，但这势必会引起袁的不满(29)，以袁世凯为首的北洋集团与以孙中山为首的南方革命党的对立在所难免。而两大势力均为政治军事组织，一旦政治无法解决，就一定会诉诸武力，这为军人干预政治提供了机会和条件。

旧有的政治权威被颠覆，袁世凯执政亟待解决政治秩序的重构、国家中心的重塑问题，但他所面临的现实情况却是“一个日益倾向于中央集权的总统，统辖的却是个联邦制政府”(30)。尽管面临诸多困难，凭借袁世凯的威望、实力和能力，其是有机会整合地方、形成新的领导中心的条件与可能的。袁因其地位未稳，曾力图平衡北洋政府与各省都督、北洋集团与南方革命党之间的利益，但整体看还是遭到各方势力的抵制与反对。还未正式就任总统之前，袁默认了省的自治。1912年7月，袁又承认各省都督的合法地位。11月底，袁要求各省当局任命县知事时，须呈报中央政府批准，称此为《临时约法》赋予总统任免官吏的权力，但却未得到各省的响应(31)。同年11月至次年2月，全国各省大都进行了选举，而各省议会大多以国民党员占优势(32)。为加强其权力，次年2月1日，袁世凯发布总统令，要暂适用《咨议局章程》，企图把省议会等同于前清咨议局。因为咨议局仅为一咨询机关，而省议会为地方议事机关，拥有一定权力。各省议会纷纷反对，参议院于是否决了袁之提案，议决通过了《省议会暂行法》，并于1913年4月颁布施行(33)。与此同时，袁为结好进步党而暂时支持熊希龄内阁提出的“废省改道”方案，以谋求对抗国民党，但此方案也遭到各省都督的反对。

尽管阻力重重，袁世凯仍想要取消辛亥革命后南方独立各省在事实上获得的省自治权，并在军权方面决不让步，坚持中央集权，引起了南方各省的激烈反对；其欲推行军民分治，亦遭到各地督抚的抵制。军民分治最早由黎元洪向袁提议，但这些建言遭到了都督们特别是南方各省都督的强烈反对，九省都督联衔通电抵制，谓实行军民分治的条件还不够成熟(34)。在地方行政长官的任命上，袁主张行政长官简任，而孙中山、黄兴等国民党人士则期望内地省份民选，边疆省份简任。袁“与诸重要人物会议讨论多次，虽各有建白，惟时尚难取决”(35)。为避免僵局，袁跳过国会(休会选举)于1913年1月8日直接颁布了各省行政组织章程(36)。从内容上看其中并没有什么限制地方权力的规定，就算如此，抗议总统专横跋扈的呼声还是随之发生。“宋教仁案”后，袁与国民党矛盾激化，于是双方都选择诉诸武力。通过镇压“二次革命”，袁世凯的北洋军占领了南方数省，长江流域尽为其所掌握。未被控制的省份多处边地，且受其胁迫，无力反抗，“势成统于一尊”(37)。袁以暴力方式重振中央权威，为他构建中央集权的政治体制铺平了道路。此时，再也没什么政治势力能够阻挡他。孙中山、黄兴流亡海外，黎元洪入京形同软禁。袁氏也不再掩饰对各省都督权力过大的厌恶。1914年2月28日，袁首先解散了各省议会。没有了省议会，省级行政长官简任还是选任的问题也就不存在了。5月23日，袁颁布《省官制》，以巡按使为一省民政长；道官制、县官制也于同日颁布，正式确立了省、道、县三级制。6月30日，袁又宣布改都督为将军，专管军务(38)。至此，基本按照军民分治、提高文官地位、削弱省的自主性原则的国家政治体制初步呈现。

翁有为  赵文远　著

《蒋介石与日本的恩恩怨怨》
人民出版社，2008年01月出版

兵戈初息，袁世凯却在帝制的道路上越走越远。或许他期望以称帝推行君主立宪制以解决政治权威问题，重塑国家中心；或许他只是出于个人的私心，企图万世一系。无论何种原因，他逆历史潮流而行的帝制自为行动让中国再次陷入四分五裂的境地。袁世凯死后，地方分权趋势愈加明显，地方自治运动高涨，一些地方开始自订“省宪法”，加速了地方省份对中央政府的离心力。北洋也一分为三，裂为皖系、直系、奉系。派系林立，力量分散，更加无法完成重塑国家中心力量的重任。皖系段祺瑞成为实权人物，但段与袁比，威望顿减，乃打破袁“军人不得干政”的约束，确立了督军制度。1916年7月6日，继任总统黎元洪下令军民分治，各省巡按使改称省长，将军一律改称督军(即都督与将军之合称)，看似军民分治，而各省督军多兼管民政而掌控军民两权。同月，湖北督军王占元兼任省长，各省督军接踵效尤，军民两政，操于武人，一时遂成通例(39)。督军制度加速了国家政治生活军事化和国家权力地方化。1918年9月段任命张作霖为东三省巡阅使，作为北洋旁支的奉系，其军政地位开始显赫并逐渐将势力拓展至关内。1920年直皖战争，吴佩孚打败皖系，升直鲁豫巡阅副使头衔。后来吴又凭借援鄂战功，升任两湖巡阅使，京汉一线为其控制，直系吴佩孚开始崭露头角(40)。巡阅使制度使国家政治生活军事化、国家权力地方化进程更加深化。直系吴佩孚凭借武力先后打败皖系、奉系，控制北京政府。直系为北洋正统，从形式上看无疑是当时最有希望能解决军阀割据、国家中心力量缺失之混乱局面的势力。但直系毕竟力量有限，虽先后战胜皖、奉军阀，但奉系的军事力量并未被摧毁，西南、东南地方实力派作为中央政权的离心力量仍然存在，皖段、奉张及孙中山反直“三角同盟”正在酝酿组合。在第二次直奉战争进行到关键之际，冯玉祥乘机策动北京政变，吴势力大损，统一中国已不可能，国民军与奉系先后入主中央。上北洋派系之间不断的内耗和裂化，直皖战争，直奉战争，第二次直奉战争，每次作战双方都打着为国为民的旗号，但事后证明都是在为自己个人乃至派系而谋私利，北洋一系渐渐彻底失去了民心。在1920年代前后出现了“好人政府”“废督裁兵”“联省自治”等不同改革中央与地方政治的方案，但终被北洋执政者和地方军事势力根据自身利益诉求或分化，或消解，或利用，大多无疾而终。

与北洋军阀固步自封不同，南方的革命党虽也曾停滞不前，但能够审时度势、与时俱进，不断追随时代步伐。在军阀纷争、国家陷入更加严重危机之际，新成立的中共在共产国际帮助下与偏据南方的国民党实现合作，建立领导中国革命的联合战线，实际上形成了领导中国各阶级共同革命的中坚领导力量。基于此因，一度消沉的国民党在联俄联共之后实现了自我革新。1924年国民党“一大”召开，目的是“改组本党”和“建设国家”。以俄为师，通过其“民生主义”联合共产党，扩大其阶级基础(41)。孙中山宣称：“此次改组所希望者何事？就是希望吾党造成一中心势力”，“以人民之心力为吾党之力量，要用人民之心力以奋斗”，“合成一个大力量，用这个大力量去改造国家，是一定可以成功的”(42)。通过改组，国民党明确了党纲，以“三民主义”为原则，其军队成为有主义并有严明纪律约束的“党军”。这次会议决定建立与北洋政府相对立的广州“国民政府”，“现在的政府为革命政府”，“乃北京政府之对敌政府”，实行“五权分立”宪法，对外废除一切不平等条约和债务，对内在中央与地方关系上采取均权主义，而在省县地方实行自治。通过建立政府，国民党在政治上拥有了合法名义，“宣布脱离，不承认彼此政府，我们是政治上的行为，和他(北洋政府)是对抗的”，“不是土匪，也不犯法，就是革命”，而北方政府则被定格在“军阀”位置上。于是，北洋政府作为国家中心之政治权威和合法性逐渐转向国民政府(43)。

孙中山在世时，以其威望，为国民党的当然领袖。孙中山去世后，权力斗争最初主要在汪精卫、胡汉民之间展开，南方政府权力中心开始分化。1925年7月1日，广州国民政府正式成立，由汪精卫担任国民政府和军事委员会主席，胡汉民任毫无实权的外交部长和军事委员会委员，蒋介石仅仅只是军事委员会委员，三人地位孰高孰低肉眼可判(44)。胡汪斗争暂以汪精卫胜利而结束。可很快，由于“廖仲恺刺杀案”和“中山舰事件”，胡汉民被迫出走苏联，继而汪精卫出走法国，蒋则左右逢源，挤进国民党的权力核心并在胡汪二人出走后取得了国民党的最高权力。1926年5月，蒋又通过整理党务将共产党人排挤出国民党中央，打击国民党左派。蒋依靠军事上台，试图挟武力之威势树立起个人在国民党内的合法党魁地位。1926年7月9日，蒋就职国民革命军总司令并誓师北伐(45)。随着北伐的胜利进行，国民政府的势力由珠江流域扩展到长江流域。1926年11月24日，国民政府决定由广州迁都武汉，蒋“喜惧交集”(46)。挟北伐战争节节胜利之势，蒋介石在武汉政府外 ，另立南京国民政府。国民党中央内部的分裂公开显露出来，在党内逐渐形成宁汉沪(西山会议派)三足鼎立之势。为了争夺权力，蒋介石和汪精卫先后在上海、武汉实行“清党分共”。“清党”对共产党固然是一场浩劫，从某种意义上说对国民党和国民政府，亦是一场浩劫，即由此导致了国民党的思想混乱、派系分裂、组织涣散和人才流失，切断了其与广大基层群众之间的联系。在这时，由于北伐一时失利，横骄一时的蒋四面楚歌，桂系李宗仁和武汉方面达成谅解，1927年8月12日，蒋介石被迫下野。蒋下野后，东渡日本，以图东山再起。1927年9月11日，国民党宁、汉、沪三方代表在上海举行谈话会，准备宁汉合流(47)。9月13日，武汉国民政府停止办公，汪精卫自陈“防共过迟”(48)，通电下野。9月16日，国民党中央特别委员会发布宣言，宣布“代行中央执监委员之职权，改组国民政府”(49)。由于蒋介石下野，胡汉民亦随蒋下野，汪精卫随后亦下野，特委会被西山会议派和桂系所掌握，“西山派声势大张”(50)。蒋为了重夺权力，蒋汪相互推重联合出山，在1927年12月4日的国民党二中全会第二次预备会议上重新恢复了国民党中央执行委员会，组织常务委员会。第四次预备会议后，蒋介石复职，“继续行使国民革命军职权”，在党内居于重要地位(51)。蒋复职后，由于资望不足，又电邀胡汉民入京。国民党中枢处于变动之中。下野后的汪精卫授意陈公博、顾孟余在上海成立“中国国民党改组同志会”，等待时机。1928年2月上旬，国民党二届四中全会作出继续北伐的决议。随后，蒋介石与冯、阎、李联合。同年4月,国民党四大军事集团联合伐奉,迫使北洋奉系张作霖退回东北，北洋政府的统治在中国宣告结束。

三、国民党蒋介石集团军事强权下的派系与央地纷争

1928年12月29日，北洋奉系首领张学良在奉天宣布东北易帜，接受南京国民政府领导。至此，北洋军阀势力退出了历史舞台，南京国民政府代表中国成为新的合法的中央政府，中国形式上形成了统一的局面。但是，各地方军阀势力只是被纳入南京国民政府体系，他们依旧各怀心思，蠢蠢欲动。国民党一方面坚持“清共”，一方面在执政后无力清除政治权力带来的腐败，遂成为特殊利益阶层；大量吸纳北洋旧官僚进入各级政权系统，使北洋旧军阀的价值观、态度和做法，得以在新政权中延续下来。北伐的结果对国民党可谓“军事胜利，政治失败”，即在军事上国民党打倒了北洋军阀，统一全国；在政治上则腐败的力量开始侵入并逐渐腐蚀了国民党(52)。

国民党实际也不具备真正掌控全国的社会基础和政治军事实力。执掌全国政权之初(1929年)，除海外组织和军队党部之处，国民党的普通党员仅27万余人(53)，蒋介石及其国民党中央仅仅控制长江中下游比较富庶的几个省份，约8%的国土和20%的人口(54)，相比中国幅员辽阔的国土面积和众多的人口，这样的力量显然是不足的。再者，国民党自身未能真正完成统一，更遑论统一全国。蒋介石复职后虽然在党内居于重要地位，宁汉沪也已经合流，但在事实上形成了汪精卫、胡汉民和蒋介石三足鼎立之势。国民党内一直存有“无粤人胡汪即不成党”(55)的说法。为了掌控国民党，蒋介石不得不在“联胡制汪”或“联汪制胡”中做选择。而南京国民政府的建立又是与各地方实力派力量妥协的产物，各地方实力派大都超越了一省的范围，力量更加强大。面对此境，蒋也只能进一步倚恃武力，将军事力量直接转化为政治和社会的组织力量。

翁有为 著

《专区与地区政府法制研究》
人民出版社，2007年06月出版

在中央，蒋介石先“联胡制汪”，而蒋胡二人也在争夺最高统治权。蒋挟军权控制中枢，任国民政府主席兼陆海空军总司令；胡掌握政治会议并任立法院院长，控制党权(56)。国民党中央占据长江中下游和东南地区的江苏、安徽、浙江、福建、江西五省等比较富庶的地方。在其他地方，地方实力派仍拥兵自重，冯玉祥占据西北及中原地区，张学良号令东北三省，李宗仁、白崇禧坐拥两广、两湖，阎锡山以山西为中心，辐射绥远、河北等，形成各自的政治军事权力中心，国家权力在事实上呈现出四分五裂之象。为改变现状，加强南京政府的权威和力量，1929年1月5日至25日，在胡汉民的支持下，蒋介石于南京成立国军编遣委员会，举行国军编遣会议，试图整编李宗仁、阎锡山、冯玉祥和张学良的部队(57)。桂系和冯系先后举兵反抗，均告失败。而奉系与晋系虽联名通电“毅然决然拥护中央”(58)，但也没有执行会议决议。1930年，晋系、冯系、桂系等地方实力派联合失势的汪精卫、改组派、西山会议派，先在北平召开扩大会议，另立中央，其后发动了一场规模浩大的中原大战。中原大战以蒋介石打败各地方实力派而告终。通过中原大战，蒋介石进一步加强了南京政府中央的权威和力量，初步实现了由一党专制向个人独裁体制的转变。冯玉祥领导的西北军基本被瓦解，冯玉祥宣布下野；阎锡山领导的晋绥军也受到重创。张学良因帮助蒋介石，在战后得到了华北地盘，收编冯玉祥和阎锡山的一些势力，成为仅次于南京中央的第二大势力。但“九一八事变”后张丧失东三省控制权，东北军入关，失去原有地盘，已不能构成大患。李宗仁的新桂系撤退回广西以后，在陈济棠派粤军的帮助下自保。杨虎城领导的陕军因为协助蒋介石而得到了陕西地盘。一方面，中原大战使蒋介石集团威震各地方实力派，从而保证了南京政府的生存；但是，其中央政府的政令在1931年仍然被限制在华东、华中的几省或其一部分，如浙江、江苏、安徽、河南、江西、湖北及福建等(59)。另一方面，这场战争显示了以蒋介石为首的国民党中央和南京国民政府从本质上来说，还是一个军阀性权力系统。中原大战后，蒋、胡矛盾激化，蒋将胡汉民软禁于南京汤山近8个月，表明胡蒋公开决裂。但因胡在粤、桂地方实力派中有广泛支持，形成宁粤对立的局面。加之“九一八事变”的爆发，蒋备受各方责难，不得不以退为进，宣告第二次下野。下野后的蒋介石为了掌控大局，开始“联汪制胡”。蒋汪联合，蒋出任军事委员会委员长，掌握军权；汪精卫任行政院院长，掌握行政权；林森虽任国民政府主席，但并无实权(60)。

为避免重蹈清末和北洋政府之覆辙，南京国民政府在理论和实践上必然削弱地方的自主性，中央政府的职权要远远大于地方政府。在军事、 外交上，严格限制各省权力，但只是获得了部分成功，某些地方实力派和边远省区仍保留了较多权力；在经济建设、社会管理等方面则相对放松，各省有较大的自主权。省政府体制由独任制改为合议制，其主席先由省政府委员互选产生，后改为中央指定，常设机构为一处四厅，有些职能机构如卫生处、社会处、地政处等部门在不断调整中(61)。与中国清代的省区督抚管理和民初北京政府的都督和督军管理相比较，这套制度更具有常态社会管理和现代社会管理的性质(62)。同时又在省政府体制外设立国民党省党部，以期监督牵制地方；但由于各省省政府主席或由出身军人者担任，甚或省政府主席兼任省党部主任，故省党部牵制监督地方行政的作用有限，“反使党部成为省政府之附属机关”(63)。为继续扩大其统治范围，南京国民政府除“围剿”中国工农红军之外，仍持续打压地方军阀。1935年在追“剿”红军的过程中，南京政府军队进入了民初以来处于半独立状态的西南军阀的势力范围，取得了对湖南、贵州的实际统治权。继而着手改造四川、云南及西北的地方军阀集团。1936年6月到9月，蒋介石平息陈济棠、李宗仁以反蒋为目的的两广事变。在与各地方军阀的博弈中，蒋介石有进有退，但整体看是进大于退，在步步取得进展。然而，在“华北事变”后日寇步步进逼，民族危机急剧上升、全国上下须团结对外的严峻时刻，蒋不顾全国人民要求抗战的呼声，亲赴西安逼迫张学良、杨虎城两部“围剿”转进到陕北的中国工农红军，在张、杨二将军苦谏无效后，12月12日，西安事变爆发，蒋介石在西安临潼被张学良、杨虎城扣押。事变发生后，在中共调解下，蒋介石在答应团结抗日等条件后获释，西安事变和平解决。西安事变促成了第二次国共合作，有利于全民族抗战；但同时，蒋不顾承诺，通过囚禁张杨二将军，瓦解了东北军和陕西的地方势力，使南京政府中央的力量拓展到西北。到1936年底，国民党完成了对绝大多数省区的控制。但所以能如此，与蒋介石转变“攘外必先安内”的误国政策，而实行全面抗战之国策，并获得包括中共在内各党派和各地方势力的谅解而团结一致、共赴国难有重大的联系，非仅蒋之权术韬略所能奏效。

1937年7月7日，日军在北平附近挑起卢沟桥事变，中日战争全面爆发。抗日战争对南京国民政府的影响是多方面的。一方面，日寇占领东北、控制华北，致使南京国民政府所辖疆域面积大为缩小，并降低了它的政治权威、削弱了支撑力量；另一方面，因这场民族战争需要蒋所率领的军队进行抵抗，又使蒋介石获得了抗战各阶级、党派的拥戴，蒋由此真正确立起其在国民党的领导权。抗战开始后，蒋介石和南京国民政府调整其组织。1938年国民党临时全国代表大会上，蒋正式当选为国民党总裁，蒋在法理上作为国民党第二代合法党魁的地位被确定，“俾此革命集团有稳固之重心”(64)。而另一方面，则是由于1936年胡汉民的去世和汪精卫随后投敌叛国，国民党内能与蒋介石抗衡的人物淡出历史舞台。1939年1月，国民党五届五中全会决定组织国防最高委员会，隶属于中央执行委员会。国防最高委员会可以指挥国民党中央、国民政府五院以及军事委员会各机构，党政军三方面都受它的统一指挥。这个战时组织由蒋介石来领导(65)。1943年9月，因国民政府主席林森逝世，蒋介石被推选为国民政府主席兼军事委员会委员长和行政院长，由于还是国民党总裁，实现了党政军一人独裁(66)。另外，为“集思广益”，先后又成立了国民参政会和省、市、县临时参议会，但均仅为咨询机关，而无实际权力⑤。在全面抗战初期，在日寇大举进攻面前，蒋介石国民政府尚能维护大体，团结西北军、东北军、桂系、川军、滇军和晋绥军抗战，与中共建立了较为密切的合作关系。但到抗战中后期，蒋介石积极反共、消极抗日，利用地方实力派军队在敌后打消耗战，而蒋的嫡系军队与日寇长期处于休战状态。1944年，日寇为打通大陆交通线而发动豫湘桂战役，蒋嫡系国民党正规军无力抵抗，造成豫湘桂战场的大溃败。豫湘桂战场的溃败，是对蒋介石国民党政府腐朽无能的无情暴露，对此人们不能不思考和追问：这样的政府、政党和军队，如何能胜任领导国家和人民进行战后重建的重大使命？

确然，战后蒋介石国民党政府不打算进行亟需的国家建设，而是要和在抗日战争中从敌后发展壮大起来的中国共产党及其领导的军队、根据地和人民争天下，要消灭这一代表中国未来发展方向、为国谋忠、为民谋利的新型革命政党、军队和政权。而此时的中国共产党已经形成了成熟的革命理论和在这一理论指导下积累了丰富的革命实践经验，以及通过实践淬炼的中国共产党人的坚强意志和坚强力量，形成了经历血与火战争考验的无坚不摧的人民军队，建立了以人民和民族利益为中心的人民政权，而其所依则是已经从幼年走向成熟的中国共产党这个当之无愧的中国革命和未来建设的国家中心力量。这个中心力量，已经经历了长期革命斗争和战争的考验，具有应付各种挑战的能力，从而取得了中国广多数人民的信赖和支持。因而，当貌似强大的蒋介石国民党势力凭借美援美械向中共发动战争的时候，毛泽东以他战略家的胆略轻蔑地表示“一切反动派都是纸老虎”(67)，当然毛泽东知道在战术上还要把它当做真老虎。说它是纸老虎，揭示的是其虚弱本质，几百万大军短短三年内被消灭得所剩无几，最重要的原因除失去民心外，与其统治集团内部的离心离德和中央与地方关系的疏离亦有重要关系，如蒋介石在三大战役失败后，桂系李宗仁逼宫，蒋介石被迫第三次下野。蒋李矛盾，使国民党统治形成了深刻危机；又如各地方实力派军人在战场上武装反正起义，则瓦解了蒋介石国民党军队的斗志，如在平津战役中，傅作义接受中国人民解放军改编；在湖南战役中，程潜、陈明仁宣布起义；在西南战役中，四川军人的起义，等等。可以说，当国民党政权及其军队这个纸老虎被中国共产党领导的人民军队打倒、国民党在大陆丧失统治权之时，毛泽东宣布“中国人民从此站起来了”之时，中国近代国家中心力量缺失、中央与地方关系长期倒置扭曲的历史即宣告终结，中国人民在中国共产党的领导下进入国家现代化建设与民族复兴的历史新阶段。

结语

通过对近代中国权力中枢更替的探讨，可知国家中心力量在这一重塑过程中的复杂面相，亦可由此归纳如下几点认识：

第一，近代中国权力之更替，起因于晚清外国列强对中国侵略和掠夺所造成的内部财政压力所激发的农民暴动，进而引发了原有统治秩序的松动与地方绅权的扩张及督抚权力的扩大，由此生发了朝廷与省区督抚关系的紧张与相互疏离。不过，这种松动与疏离尚在传统体制框架内。后因甲午战争及庚子国变，清廷痛定思痛，决意实行新政改革。但新政在中央缺乏成熟周密的改革方案和对该方案进行指导与调整的灵魂人物，而由地方督抚和士绅牵动，愈到后来愈显仓促，甚至在预备立宪中严重迷信洋教条，非德即日，仓促实施的地方自治与仓促设置的咨议局，在皇权—地方督抚权力格局外，加上了地方绅权。当皇权向督抚集权时，督抚则联合咨议局予以抵制。如果这种改革稳步推进，理顺关系，改革有可能在原有秩序基础上向新秩序过渡。但问题是，在列强压力、国内革命压力、地方督抚和地方咨议局联合压力诸因素交织中，原有松动的权力秩序在向新秩序转型中，朝廷蓄意拖延，而咨议局权力不仅与督抚权力结合向朝廷施压，咨议局势力还与革命势力相呼应且向之转化，原有的权力结构发生了倾斜以至裂变，而各省新军势力也加入了这一倾斜乃至裂变的过程，清廷权力对此倾斜与裂变已无能为力，大厦必倾。清廷统治在新政进程中因政治裂变而出局，两千年根深蒂固之帝制被淘汰，民国新制走上前台。在此历史转变过程中，国家中心力量衰微和省区地方势力崛起是互动正反之两面两因。而新的历史链条又由此而起。

第二，民国新立，其基础却为清末之续，新国立于旧邦之土壤，仍不脱前朝之窠臼。前之督抚，民国成立后改为都督，清末朝廷即向督抚将军权、财权、人事权收回中央，而新立民国都督在革命过程中竟然合法拥有了军权和行政权，民国中央在清廷基础上反倒退一步，不仅与古制不合，与世界其他地方行政制度亦不合，因此必须进行省制改革。省制改革的核心与焦点是削弱省权。从道理上说很明白，必须将军权、外交权、司法权等属于国家的权力收归中央，并按通例在省级实行军民分治，但一旦触及实质性问题，则改革无法进行。各省都督们掌握的军权难以触动，这成为民初政治斗争的焦点之一，其他问题的装饰往往掩盖了这一矛盾焦点。从袁世凯当总统到黎元洪当总统，从皖系当政到直系当政，军民分治、废督裁兵和废省存道都是当政者开出的治世药方，但从省都督到省督军到督理以至督办的改革，均没有解决任何问题，国家权力地方化、地方权力军事化与碎片化的问题反而愈发严重，国家愈来愈陷于纷乱与分裂之中。中国已陷于无政府、无中心状态。中国问题何解？只有重塑国家中心，来解决这种混沌纷乱状态。此时，新成立的中共与南方的国民党联合，力欲形成中国革命的中心力量，以改造中国。

第三，中国共产党在与南方革命党国民党实现第一次国共合作后，先统一两广，后以两广为革命根据地举行北伐，利用中共发动的工农运动的援助，国民革命军得以以少胜多，打败了北洋军阀。但在北伐中掌握军权的蒋介石却陷入军阀思维窠臼，利用军权控制政权与党权，建立南京政权后，在致力于反共、清共的同时，与其他各派势力展开了长期的纷争乃至大规模的战争，在国民党政治体系内上演了北洋军阀纷争的历史活剧。在国民党中央，不仅蒋与西山会议派争，还与胡争，与汪争，与桂系争，国民党实际上亦无中心。蒋到抗战危难时期虽然不得不团结各派各党，但一旦抗战形势有所转变，即开始清除异己和“异党”。这种行为，自然无法形成各派各阶层所拥护的真实的中心。抗战胜利后，蒋不切实际地过高估计其力量，力图消灭中国共产党及其领导的军队和政权，以建立“盖世功业”，其与袁世凯帝制自为一样，事与愿违，结果是众叛亲离，退守台湾孤岛。国民党在大陆失败的历史表明，国民党派系林立，南京政府中央与地方实力派处于长期疏离、对立与半对立状态，既难以形成中央层面的合力，亦难以形成中央与地方层面的合力，不足以应付重大关节的严峻挑战，到生死关头必然失败。

第四，中共何以能在历史的更替中后来居上，跳出近代其他三种政权兴而复败的周期律？其原因固然众多，其中非常值得注意的是，一是在中共全党、全军和根据地政治体系全体人民中，形成了以党的中央为中心的制度、信念与传统，任何对抗中央的言行都是被绝对禁止的，这就杜绝了中共党内在中央无序争夺权力的任何活动，保证了中央领导集体交接的制度化、权威化。二是形成了省级权力结构接受与服从中央权力结构垂直领导、监督与指挥的机制、信念与传统。清末以来尤其是民初以来，省都督、督军以下犯上者司空见惯，屡禁不止，以至中央与省区关系倒置，地方遥控中央。国家纲纪不立则国必乱，于是民初军阀纷争现象不断，这种状况到南京国民政府时期亦然。而中共省制与中央关系在新的历史起点上得以理顺，是近代中国政治发展中的一大历史转折，此点以往学界关注甚少。此种转折意义巨大。为何只有中共能做到而其他政权均无法、无力做到呢？具体言之，其一，中共自成立时，就是由一个先进理论武装的政党，有着极其崇高的政治信仰，这是从清末的统治者到北洋的统治者和国民党人所无法比拟的，是他们无法企及的。其二，中共有严明的铁的纪律和公正的制度，能够获得人民的理解与认同，这又是与以前政权纲纪松弛完全不同的。其三，中共是一个由中国的先进分子所组成的崭新革命政党，他们是为了人民和祖国的利益而奋斗的，并无自己的私利私心，可以说是为国谋忠、为民谋利的政党。此前的统治者都只是为了维护自己个人或集团的私利，自然无法固结民众一起奋斗，遇到大的风险必然失败。其四，中共实行了正确的政策，并勇于纠正错误、改正错误，根据实践要求调整政策到新的正确轨道。这又是与其他统治者文过饰非、固执不改完全不同。其五，最为重要的是，中国共产党在长期的革命实践中，根据以上信仰、纪律、为民、正确的政策等特征和优势，取得了人民的信仰和拥护，形成了中国革命与国家前进的中心力量。正是在这个中心力量的领导下，中共领导的革命根据地和人民事业从小到大，从弱到强，从挫折走向不断胜利。这些认识，只有从历史比较中才能发现和认知，值得我们认真梳理和总结。

本文系国家社科基金重大项目“近代中国省制变革与社会变迁研究”(项目编号：20ZD&232)之阶段性研究成果。

排版：靳品侠

审核：傅   强

说明：为方便阅读，原文略有删节，参考文献省略。

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