王轶等 | 数字经济时代我国面临的就业风险及治理机制研究
王轶，北京工商大学经济学院教授、博士生导师。
刘蕾，北京工商大学经济学院博士研究生。
魏巍（通讯作者），北京工商大学经济学院博士研究生，国家发改委市场所助理研究员。
摘 要
就业是最大的民生。以“数字技术”变革为核心的数字经济时代，对劳动力市场产生巨大冲击和潜在的就业风险，主要包括新技术革命引发“机器换人”的就业替代效应、数字经济赋能绿色发展引发的技术性失业风险及新就业形态引发的劳动者权益保障缺失。这对我国稳定就业存量、扩大就业增量、优化就业结构和提升就业质量带来了新的挑战。切实防范和有效化解就业风险主要应对策略基础在“防”，重点在“治”，以“长效机制”为支撑，以重点群体为抓手，对于增进民生福祉、推动全体人民共同富裕具有重大的理论和政策意义。
关键词
数字经济；数字技术；就业风险；风险治理；就业优先政策
近年来，随着人工智能、区块链、云计算、大数据等数字技术的不断发展和应用，网络平台及其承载的数据信息遍布生活的各个领域，形成了数字化的全新经济形态，人类社会逐渐进入了数字经济时代。数字经济是继农业经济、工业经济之后的主要经济形态，深刻改变了人类社会的生产和生活方式。正如马克思在《资本论》中所言：“各种经济时代的区别，不在于生产什么，而在于怎样生产，用什么劳动资料生产”。以“数据”为生产要素、以“网络信息”为载体、以“数字技术”变革为核心的数字经济时代，其迅猛发展将会对劳动力市场产生巨大冲击并将重塑劳动力就业结构。数字技术的推广和应用减少了劳动力支出并大幅提高了劳动生产率，创造了大量与数字化结合或相关的就业机会，但同时也导致了大量工作岗位的丧失，这不仅淘汰了处在数字化改革浪尖上的低技能劳动者，为一些高技能劳动力职业（如律师和法官等）也带来了一定影响。据麦肯锡全球研究院2020年调查数据显示，到2030年，中国多达约2.2亿劳动者的就业可能因为数字技术而受到影响，有3.31亿农民工或将面临22%—40%的工作内容被机器所替代。
一、数字经济打开我国就业新格局
（一）数字技术发展打破旧有就业格局带来新就业机会
数字技术对就业的“创造效应”和“替代效应”同时存在并混合作用，所以可以从宏观和微观层面对劳动力就业产生总量、质量与结构等多维度影响。由于技术进步对我国就业具有滞后性且弹性较大，短期内暂不能得出其对劳动力就业是创造或是抑制的结论，但从发展趋势的规律来看，长期内数字经济作用于原有就业搜寻匹配方式的逻辑底层，从根本上起到人岗匹配模式的颠覆。此外，技术变革催生了“创造性破坏”的过程，这一过程“不断从内部改革经济结构，不断破坏旧结构，不断创造新结构”，促进了信息技术与产业的深度融合，有助于传统产业由劳动密集型向技术密集型迈进，实现更可持续、更包容的绿色经济发展，从而创造可持续的就业机会。
（二）数字经济环境提供就业体制机制初步保障
就业是最大的民生，是宏观经济运行的重要环节，是经济的“晴雨表”、社会的“稳定器”。随着我国社会主要矛盾的转变，保增长、促就业逐渐成为当前经济结构转型和实现经济高质量发展的重中之重。我国坚持把促就业放在经济社会发展的优先位置，中央高度重视、各级协同响应形成了积极的就业政策体系。党的二十大报告强调，“强化就业优先政策，健全就业促进机制，促进高质量充分就业”；党的十九大报告指出，“要坚持就业优先战略和积极就业政策，实现更高质量和更充分就业”。2018年9月，国家发展改革委、科技部和教育部等19部门联合印发《关于发展数字经济稳定并扩大就业的指导意见》指出，“大力发展数字经济促进就业为主线，加快形成适应数字经济发展的就业政策体系，不断拓展就业创业新空间，着力实现更高质量和更充分就业”。2020年2月，在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上，习近平总书记强调要全面深化稳就业举措。2020年7月，国家发改委等13部门联合发布《关于支持新业态新模式健康发展 激活消费市场带动扩大就业的意见》。2021年8月，国务院印发《“十四五”就业促进规划》明确要求“必须深刻认识就业领域主要矛盾的变化，深入分析面临的挑战和风险，要促进平台经济等新产业新业态新商业模式规范健康发展，努力实现更加充分更高质量就业”。同时，从全国31个省市的数字经济相关政策来看，大部分地区均已颁布新的数字经济政策规划，为加强数字经济就业相关战略提供了政策依据。
（三）数字经济发展加固加速更高就业目标实现
数字经济正在重塑世界经济版图，技术的有偏性进步已对传统产业与就业岗位带来巨大冲击，数字技术应用下的数实融合催生了大量新的产业与就业模式，促使我国劳动力就业形势变得纷繁复杂。数字经济以“经济规模+资本深化”的深化效应与“创业活跃度+就业薪酬”的广化效应两种机制对就业总量增长起促进作用，推动企业再生产过程中不断增加就业岗位，并且衍生出来的新业态、新模式以弥补传统经济领域的就业萎缩。同时，数字技术促进经济不断增长，从而推动劳动力资源在一、二、三产业中的重新配置，产业结构优化使得就业结构不断调整，并且第三产业对就业的吸纳作用持续增强，为我国实现更高水平就业目标提供新的现实基础与空间环境。
扩就业总量与提就业质量是保障生活水平提升的源泉，是社会融合的渠道，是人民美好生活的重要组成部分。因此，探讨数字经济背景下就业面临的变化形势及主要风险、切实防范和治理就业风险，是“十四五”期间我国实现“更加充分更高质量就业”目标的关键；是实现社会经济高质量发展的基础；是保障社会公平与稳定的重要抓手；是保护民生权益与增进民生福祉的需要；是促进全体人民共同富裕的根本。
二、数字经济时代我国就业的新趋势和面临的新形势
（一）创造更多新就业形态和机会
一方面，数字经济的发展创造了新的就业岗位。产业数字化带来的就业岗位增加，成为新增就业机会的主要来源。中国信通院《中国数字化之路》数据显示，2018年我国数字经济领域就业岗位1.91亿个，占全年就业总人数的24.6%，同比增长11.5%。从数字经济就业结构来看，2020年我国数字产业化领域招聘岗位占总招聘数32.6%，产业数字化招聘占比仍然高于数字产业化占比。数字经济将成为新型就业岗位的“孵化器”和“蓄水池”，“平台型就业”“生态圈就业”不断发展，“斜杠青年”新势力不断壮大。到2025年，数字经济带动的就业人数将达到3.79亿。另一方面，新技术的应用使得数字经济时代下生产效率提高。机器人的使用使年劳动生产率提高了大约0.36%，同时，也提高了全要素生产率，降低了产出品价格。在刺激社会需求的同时不断提高劳动者收入，产品市场的需求增加致使企业劳动力需求随之上升。
（二）就业总量稳定而就业结构矛盾突出
据国家统计局发布的《2021年国民经济和社会发展统计公报》显示，全国城镇调查失业率均值在5.1%左右，比上年均值下降0.5%，其中外出农民工增长1.3%，本地农民工增长4.1%，农民工就业水平恢复至疫情前，印证了我国稳就业组合拳的效力。然而，我国就业结构绝大部分由中低技能劳动力构成，人口老龄化趋势进一步降低了就业结构的数量和质量。加之数字技术催生了就业的新业态和新模式，创造了大量知识和技术密集型工作岗位，出现了劳动力短缺、就业人员职业技能与岗位需求不匹配现象，导致劳动力供给结构与就业需求结构不一致。随着我国数字化转型程度不断加深，就业结构性矛盾不仅体现在制造业等传统行业中，在人工智能等新兴行业中就业分化现象更为严重。数字经济发展推动就业结构向着高技能化和高技术化的方向调整，更能促进高知识水平的劳动力就业。就业的替代效应主要体现在中等技能水平的就业岗位，数字技术进步促使就业结构产生“中部坍塌”的劳动“极化”趋势。
（三）重点群体的就业压力凸显
数字经济作为经济发展的新动能，促进传统产业数字化转型升级，势必导致就业岗位缩减和结构性变化，短期内表现为就业规模的破坏效应。因此，低技能、难以适应新技术和规模庞大的重点群体就业形势严峻。一是高校毕业生就业群体规模和增量均创历史新高，这一规模将在“十四五”期间持续扩大。高校毕业生已成为城镇新增就业主力军，结构性就业矛盾更加突出。二是农民工群体总量有增无减，规模性失业风险不容忽视。截至2022年底，作为城镇就业主力军的全国农民工总量达29562万人，农民工就业机会和就业稳定性面临威胁。三是育龄女性的就业和生育经常遭遇“此消彼长”的境地。性别歧视成为女性就业难以绕开的绊脚石，加之国家出台的“三孩”政策加剧了育龄女性的就业歧视现象。四是残疾人群体庞大而就业人数锐减，支持性就业不足。截至2020年末，中国残联统计的数据显示中国残疾人总数达8500万人，其中就业人数约862万人。五是退役军人就业安置工作成为全社会的共同责任。截至2017年，我国退役军人达5700万有余，且每年以几十万速度递增，退役军人的就业安置工作亟待优化。
（四）灵活就业群体规模不断攀升
第一，平台经济拉动就业显著。以滴滴顺风车和美团外卖等为标志线上平台经济的迅速崛起，催生了一大批新就业形态，为劳动力市场带来了深刻变革。一是从事个人微商和电商职业的灵活用工群体占比32.7%。据《微信就业影响力报告》显示，微信公众平台、小程序及微信支付等产品带来了技术开发、数字内容、产品运营、经营管理等灵活就业岗位机会，自2014年以来，微信每年带动新增就业机会超200万个，到2018年总就业机会达2235万个。二是从事稿件撰写、视频编译、翻译等工作的群体占比28.5%。据艾瑞咨询报告显示，截至2021年，中国互联网网民规模已达到9.89亿人，其中网络视频用户9.27亿，这为劳动者创造了大量就业机会。三是从事滴滴代驾、快递或外卖等灵活就业群体占比15.4%。据中研产业研究院《2020—2025年中国餐饮外卖行业深度发展研究与“十四五”企业投资战略规划报告》显示，2021年中国快递业务从业人数已突破1000万人，餐饮外卖员总数已突破700万人，而滴滴平台的网约车为 3000多万人提供灵活就业机会。在未来有关灵活用工行业规范政策出台的基础之上，会有更多劳动者参与到灵活就业中来，充分发挥劳动者的市场价值。
第二，零工就业规模显著扩大。数字技术变革和产业结构调整激发了我国灵活用工市场的快速发展。从“人才为企业所有”转变为“人才为企业所用”，灵活就业群体“无老板、无轮班、无约束”的工作模式，成为更多劳动者的就业选择。据《中国灵活用工发展报告（2022）》显示，2021年灵活用工市场规模达8944亿元，有61%企业采取了灵活用工形式，部分企业中灵活用工比例高达57%，且75%的灵活用工集中在基础性、一般性技能和低协作的岗位，但也有部分企业集中在专业性岗位和技能型岗位。零工就业模式的出现，提升了劳动者与工作的匹配度，降低了摩擦性失业，扩大了劳动力市场的就业规模，成为劳动者就业的蓄水池。
第三，绿色就业规模不断扩大。绿色就业指在经济部门和经济活动中创造的、可以减轻环境影响并最终实现环境、经济和社会可持续发展的体面工作，无论是传统行业，或新兴绿色部门，如可再生能源和能源利用效率较高的行业。目前，中国可再生能源领域的雇员已达450万人，这一规模接近煤炭生产领域的雇员。预计到2030年，低碳领域直接和间接就业总人数有望达到6300万人。据《2020年可再生能源和就业年度回顾》显示，中国在光伏、风能、水电三个方面的就业数量均排名全球第一，占全球就业总量的38%。中国“2030年实现碳达峰、2060年实现碳中和”的低碳发展计划将提供更多的绿色就业机会。
三、数字经济时代我国就业面临的矛盾和主要风险
伴随着全球经济增长下行压力不断增大、经济增速放缓、产业加速升级等因素，就业岗位创造能力不足和维持难度加大，就业结构性失衡更加凸显，局部行业将面临规模性失业风险，在就业人口整体受教育水平偏低和年龄构成偏大的国情下，我国从制造业大国快速迈向工业智能化国家的进程中，将面临低技能劳动力被替代造成的结构性失业风险。同时，数字化增加的就业有别于正规就业，存在工作关系的法律认定、工作安全隐患、性别收入差距等问题，劳动者面临社会保障缺乏和双向制约机制缺失，这些均加剧了数字经济时代我国劳动力就业面临的风险。
（一）新技术革命引发“机器换人”的就业替代效应
数字经济时代，以人工智能为代表的新一代数字科技革命使我国劳动力供给侧结构性改革承受了巨大压力，特别是失业结构中的技能技术性失业难以控制，给我国社会发展带来了新的冲击和挑战。事实上，自人工智能技术出现后，机器学习算法不再是对人类体力的简单替代，并且可实现对人类智力的某些替代。因此，技术发展的最大受益者是智力和实物资本提供者，潜在受损者将是从事低技能工作的人群。人工智能应用对制造企业用工总量、结构、需求以及员工收入等都会产生影响，会使更多的劳动者面临结构性失业风险。
人工智能会主要从如下三方面影响就业结构。一是就业集中化。总体来看，全球就业集中在服务业中和关键行业中。就产业就业而言，据国际劳工组织的统计数据显示2000—2018年间，全球服务业就业份额增长16%，工业就业份额持平，而农业的就业份额下降18%。就行业就业而言，据《2019年数字经济报告》显示，全球数字平台总市值的2/3集中在“超级平台”，少数企业掌握领先技术并拥有绝对优势，人工智能技术只会进一步加剧这种集中。二是就业两极化。人工智能技术很可能正在加剧就业极化现象，包括技能结构极化和工资收入极化两个方面。我国劳动力市场上的农民工群体“就业两极化”倾向已经显现，农民工工资的快速增长将会导致大量低技能青年过早进入劳动力市场，而这些农民工的工作岗位更易被新生产方式和新技术所替代。三是就业模式转变。劳动力与智能机器的深度融合协作，将重塑智能时代的就业模式，这种新生就业模式将会导致更高水平的就业风险。
（二）数字经济赋能绿色发展引发的技术性失业
“十四五”时期，我国经济发展已踏上数字经济列车并驶入高质量发展快车道，为绿色发展提供“创造性破坏”的新契机。数字技术赋能产业结构转型升级，是在生态有限承载力的约束条件下实现经济绿色高质量发展的有力途径。然而，根据弗里曼和佩雷斯提出的“技术—经济范式”理论，新产业的就业创造效应不足以弥补产业结构性调整带来的就业挤出效应，导致失业现象。由于劳动者短期内难以突破技能屏障，其流动和岗位匹配的过程可能造成摩擦性失业，加之一大批高污染、高耗能、高废水的“三高企业”关停并转，产业结构无法快速调整难以实现低碳、高增长以及高就业三者之间的统筹兼顾，导致非绿色就业岗位的就业群体面临结构性失业风险。“绿色复苏”计划给我国就业带来的挑战主要体现在以下几方面。
第一，我国正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，实现“双碳”目标还有很长的路要走。欧美国家是发达国家且经济增速属于中低型，而我国仍然是发展中国家且经济增速属于中高型，发达国家是全球率先实现碳达峰的国家。据《2020世界能源统计》公报显示，欧盟于2006年达到碳排放高峰，直至2019年下降了22.4%；美国于2007年达到碳排放高峰，直至2019年下降了15.6%；而我国到2019年碳排放仍处在上升阶段，比2006年提高了47.2%。第二，我国绿色技术创新还处在起步阶段，低碳技术创新水平较低。尽管非化石能源技术创新近年来取得了重大突破，但节能技术创新水平与世界先进水平相比还有一定差距，如基础研究和核心技术仍存在明显短板，非化石能源的原材料供应风险日益凸显。第三，产业结构优化升级和低碳转型是实现绿色复苏的关键途径之一，但我国多地区产业体系的绿色现代化进程较慢。以传统服务业为主、且工业偏重于资源密集型产业的欠发达地区，交通等基础设施和公共服务体系尚不健全，资金和科技支撑力度有限，导致这些地区很难吸引到好项目或靠自身力量推动产业结构升级。即便是经济发达地区，也存在土地等要素制约以及淘汰落后产能等困难，同时还面临着世界发达国家的再工业化和核心高新技术封锁等带来的产业结构高端化挑战。因此，在我国的企业在产业绿色升级和淘汰落后产能的过程中，势必将导致大量的非绿色就业劳动力技术性失业和规模性失业风险。
（三）新就业形态引发的劳动者权益保障缺失
随着零工经济、众包经济、平台经济及共享经济等新经济模式的迅速发展，越来越多的人拒绝受雇于人，以独立承包商、特许经营人和微商为生的人数大幅增加，产生了大量不同于传统非正规就业模式和标准雇佣模式的新就业形态。新就业形态与传统的灵活就业概念相分离，在我国表现为创业者、自由职业者、多重职业者等多种就业模式，发挥了就业蓄水池和就业稳定器的作用，已成为扩大就业、缓解就业压力、稳定民生的重要渠道。然而，新就业形态改变了传统雇佣模式下的劳动关系，劳动者参与经济活动摆脱了时空限制，工作的灵活性和自主性增加，报酬或收益的获取方式发生极大改变。新业态劳资双方彼此权责问题的难界定性、雇佣关系的模糊化以及劳动者法律地位的难确定性，导致现行劳动法律法规难以规制此类劳动关系，使新业态从业人员被置于法律和制度的保护之外，劳动者权益缺失问题凸显。
新就业形态随着劳资关系的变化，出现了以下关于劳动者权益保障的“短板”。一是关于劳动者缴纳的社会保险种类不足或缺失。以城镇职工参保为缴费标准的要求提高了企业的用工成本，导致用工单位缴纳部分社会保险工伤保险、失业保险和生育保险或者干脆不缴纳。据我国社会保险法规定，灵活就业人员只能自行申报参加基本医疗保险和养老保险，但不能参加工伤、失业和生育保险，导致灵活用工群体社会保障的缺失。二是法律保障的缺失。新就业形态的劳动者有别于传统的“企业+雇员”模式，签订的从属劳动合同与现行劳动法规不匹配，或者未签订劳动合同，导致该就业群体难以纳入现行的劳动法律法规保障范围，往往自行承担了相关的伤害和劳动纠纷带来的损失。三是公共就业服务体系不健全。基本公共就业服务均等化是人民享有平等权益的重要载体，兼顾不同类型就业群体的多样化需要，能够构建更加包容、精准和有效的公共就业服务体系。然而，现行公共就业服务体系对从事新就业形态的劳动者服务内容还存在不足，如灵活就业服务窗口和社保政策的普及服务不到位等。
四、数字经济时代我国就业风险的防范与治理
数字经济时代我国就业风险的发生是多因素综合作用的结果，应对策略基础在“防”，重点在“治”，以“长效机制”为支撑，以“重点群体”为抓手。主要内容包括：（1）事前防范，即我国就业风险如何实现提前防范；（2）事中处置，即我国发生了就业风险，如何应急处置；（3）事后治理，即我国就业风险如何实现长效防治；（4）重点抓手，即在事前、事中和事后如何通过抓住重点群体的就业风险，来实现我国就业风险的多维协同治理。
（一）强化“就业优先”的综合施策机制
就业优先战略是我国实现“更加充分更高质量就业”的根本保证。“十四五”时期实施就业优先战略对于破解就业总量压力和结构性矛盾难题、增强劳动力市场的应急处置能力、保障劳动者的就业权益等有重大的现实意义。因此，就业优先的综合施策机制可以为化解就业风险提供政策支持和制度保障。
第一，借力“双循环”促就业。“十四五”时期，我国经济的高质量发展面临国内和国际诸多困难和挑战。为此，中央提出以国内大循环为主体，国内国际双循环相互促进的新发展格局，助推了就业优先政策制度框架中的劳动力市场需求侧改革。一方面，以国内大循环为主体的核心在于充分利用我国完备的工业体系，激发了劳动力市场的需求潜能。然而，与改革开放初期粗放式增长不同，未来的工业链条扩张体现为去产能基础上，各种数字经济不断涌现情境下的效益增加与就业增进。因此，需数字经济赋能绿色产业发展，鼓励高水平人力资本进入绿色产业工人行列。另一方面，用好国内国际两个劳动力市场和两种人力资源。新发展格局的核心目标在于有机统筹两个市场和两种资源，国内国际劳动力市场是“两个市场”的重要组成部分，国内国际两类人才资源是“两种资源”的最核心资源。借助国内数字经济发展新优势，吸引优质劳动力流向国内，为人才流动创造良好条件，实现人才资源库的“蓄水”。
第二，设计就业新举措，丰富就业优先政策工具箱。新技术的广泛应用推动了新业态和新商业模式的迅速崛起，激发了市场吸纳就业的潜力。一是新就业形态具有就业观念新、就业领域新、技术手段新和组织方式新等特点，提前做好适应新就业形态的准备变得尤为重要。因此，加强新就业形态发展的顶层设计，在垄断领域定标准、设门槛是主要措施，积极参与新经济领域国际规则和标准制定，在进行政策设计时要考虑长期垄断对就业和创业的挤出效应。二是在更高水平开放型经济新体制中，打造具有国际竞争力的新经济产业集群，建立并推动数据资源产权的开发利用。三是针对不同职业群体创设新的劳动关系分类和法律主体，用好就业保障工具箱，解决新就业形态下的劳动关系和劳动保障问题。
第三，加强宏观政策与就业政策的联动。从经济周期来看，经济波动和劳动力市场波动的联动性是政策协同性的客观基础。就业优先政策不是孤立的，会受到货币政策、财政政策、产业政策等影响，这就需要加强和创新制度框架的设计，促进不同政策之间的协同性、耦合性与联动性。一是稳健的货币政策与就业政策的配合。以服务实体经济为导向的货币政策能够更好适应经济高质量发展的需要，而货币政策最直接的受益者是企业，优质企业除了能够创造更多经济价值，还有助于劳动力市场良性发展，激发用工需求和实现就业质量提升。二是积极的财政政策与就业政策的协调。出台财政政策刺激经济是各国应对经济萧条的通行做法。提高政府负债或减税是增加公共支出和促就业的手段，政府支出的增加将会刺激劳动供给，而财政政策需要与刺激需求政策、就业政策协调以规避政策矛盾。三是产业政策与就业政策的协同。就业是经济高质量发展长期关注的重要指标，而产业结构与就业结构具有趋同性，因此，在进行制度框架设计时需考虑产业政策导向，就业政策与之有效协同才能促进经济绿色复苏和发展。
（二）健全就业风险的防范机制
数字经济时代我国面临经济增长的不确定性、“三新”经济的高速发展、外部环境的瞬息万变、突发公共卫生事件以及自然灾害的冲击，在不同风险源耦合下，部分地区、行业和群体将面临不同程度的就业风险。加强对就业风险的监测和预警有利于保持就业局势的稳定。
第一，健全就业风险的动态监测及预警机制。随着新经济和新业态的发展，弹性就业、灵活就业及非标准就业等不断涌现，探索新就业形态的统计监测及预警机制是我国化解就业风险的前提。一是优化就业风险预警指标体系。应健全就业需求调查制度，准确掌握劳动力市场就业信息，实时调整和完善就业统计监测指标。二是完善就业风险动态监测系统。对就业风险进行实时评估和预测，加强就业风险预警系统建设，建立“政府+高校+企业”的就业联合实验室，增强风险预警预判能力。三是建立就业风险分级警报机制。根据就业风险分地区、分行业、分群体的实时动态监测，合理设置警戒线，及时发布失业预警，将就业风险的动态监测系统建成就业领域的“风向标”。
第二，深化劳动力市场供给侧和需求侧改革。数字经济时代我国就业领域的结构性矛盾突出在劳动力供给与需求不匹配，表现在劳动力供给的质量不高和劳动力市场需求的扩容不够。一方面，强化劳动力市场供给侧改革。高技能劳动者规模进一步扩大，是有效解决技能人才短缺和提高就业质量的重要方向。积极培育与当前数字经济体系相适应的劳动力资源，通过提技能、提培训、提教育质量，来缓解结构性就业矛盾。另一方面，要加强劳动力市场需求侧的管理。稳就业的关键是稳企业，为缓解因技术变革和国有企业改革带来的失业问题，应积极发挥民营经济吸纳就业的主渠道作用，健全民营经济发展的制度环境，加大对民营企业的政策扶持力度，完善支持民营企业的政策体系，保障民营企业平等地获取生产要素和政策支持，进一步降低各类营商成本。
第三，完善就业中介服务体系。一是提高公共就业服务能力和就业服务质量。增加人力资源中介部门和人力资源产业园的服务内容和扩展辐射群体，提升配套设施的现代化水平和使用效率。二是完善新劳动关系下的法律法规服务。随着新就业形态下岗位数量的不断增多，应依据新岗位需要对原有职业标准进行修订，防止从业者从业技能不够、职业素养不足引发的劳动力市场恶性竞争以及消费者利益受损问题。三是提升劳动者劳动维权效力服务。借助劳动合同相关法律法规，修订专门针对平台用工、弹性用工的合同形式，包括电子合同、任务合同等，保障劳动者执业安全。四是建立社会保障缴纳服务体系。以法律形式明确新就业形态下劳动者社会保障缴纳主体，特别是针对多个岗位、多家单位、多个地区提供劳动服务的社会保险费用缴纳原则，最大限度地为劳动者提供多样化的社会保障福利。
（三）完善就业风险的应对处置机制
数字经济时代新业态的不断发展，更要不断完善就业风险的应对处置机制，以使就业风险发生后的损失最小化。这要求国家坚持底线思维，加大对失业人员的兜底保障，发挥创业引致的就业倍增效应，更好地发挥企业作为就业主战场的作用。
第一，坚持底线思维，加强就业保障体系建设。一是随着新业态就业群体的增加，应扩大失业保险和工伤保险的覆盖范围。二是加大就业困难群体的托底安置工作，解决好零就业家庭等困难群体的就业问题。三是抓住诸如实现脱贫的农村家庭和进城务工人员等重点人群，从扩大劳动参与率、保障劳动收入的稳定性以及促进基本公共服务均等化等方面入手，进一步补齐就业保障体系短板，保障其基本生活需要。
第二，减税降费，保护中小微企业发展。通过减税降费、免息小额信贷等手段，破除中小微企业发展障碍，扶持新兴中小微企业发展，创造更多的就业岗位。一是深化金融市场体制改革，落实金融支持实体经济发展政策，扩大直接融资比重，加强对中小微企业的金融服务，改善其融资难问题。二是以不牺牲参保人的长短期利益为前提，重点研究降低企业社保缴费比例的具体办法，降低企业负担。三是调整企业发展战略与转变用工方式相结合，数字经济催生了大量市场主体，实现企业的就业稳定是政府落实“稳就业”的重点。四是面对新技术革命、外部环境的不确定性，企业应探索和开发多种用工形式，突破传统的雇佣关系，更好地应对并适应快速变化的市场。
第三，提高劳动者就业能力，引导和支持劳动者返乡创业，发挥创业带动就业的倍增效应。一是提高人力资本水平和改善劳动技能。一方面，促进教育改革，建立终身学习的教育体系，从根本上提高劳动者应对技术变革的能力。另一方面，加大职业培训力度，提高职业教育质量。面临技术进步带来的替代效应，需要进一步健全职业教育体制，实现劳动者从“高理论、低实践”向“高素质、高技能”的转变。二是引导和支持劳动者返乡创业，推动劳动者多渠道就业和创业。返乡创业群体运用外出工作或积累的人力资本、社会资本以及资金，在家乡创办企业并带动农民就近就业。因此，需要从政策、资金、程序和营商环境等各个方面提供支持，为创业者提供创业沃土和“绿色通道”，提高劳动者创业的积极性。
（四）建立就业风险防治的长效机制
就业政策能否发挥作用、达到“稳就业、扩就业”的政策效果，政策选择与实施过程是关键。稳就业作为“六稳”之首，标志着我国开启了“积极就业政策3.0”时代，需构建经济发展与“稳就业、扩就业”的良性互动机制，并完善社会保障制度和健全新就业形态下的法律法规体系。因此，建立事后就业风险防治的长效机制，是实现宏观经济政策目标的关键。
第一，构建经济高质量发展与“稳就业、扩就业”的良性互动机制。一是构建有利于扩大就业的数字化产业框架，实施有利于促进就业的产业政策。借助数字技术加速产业结构调整升级，支持传统服务行业改造升级和统筹各类型产业协调发展，扩大产业吸纳就业的能力和就业机会。二是释放数字新动能，增加新就业形态。引导和支持更多劳动者参与到新业态的就业创业活动中，扩大灵活就业和新就业形态空间，给劳动者创造更充分的流动机会。三是支持多经济形态发展。引导地摊经济、零工经济和低碳经济的发展，鼓励劳动者创办投资小、见效快、风险小的实体企业。
第二，完善新就业形态下的社会保障制度，夯实“稳就业、扩就业”的长效机制。社会保障制度是防治就业风险的有力长效机制，然而数字技术变革和平台经济的出现模糊了传统的雇佣关系，使得识别就业的社会保障主体身份产生困难，这对社会保障制度本身是巨大的挑战。因此，需要根据新经济、新业态、新就业形势，进一步完善就业领域的社会保障制度，将各类灵活就业人员尤其是网约工等高人身伤害风险的职业纳入工伤保障体系。此外，应加快完善城乡和地区间的社会保障制度衔接，为灵活就业者制定合理的缴费分摊制度，切实保护劳动者的社会保障权益。
第三，健全新就业形态下的法律法规体系，解决劳动力市场失灵新问题。修订完善劳动法律体系，顺应数字技术革命发展趋势，充分保障各行各业的劳动者权益。一是出台特殊行业劳动标准。引导和督促企业严格服从国家工时制度和管理规定，制定适应平台经济运营模式的工资标准，依法保障劳动者就业权益。二是发挥政府、工会和企业组织的三方机制。利用工会与政府联席会议等裁定体制，实施劳动关系预警机制和劳动争议调停处理机制，对劳动关系进行动态监测和研判，解决集体劳动争议、新业态劳动者合法权益等问题。三是逐步建立起职业伤害和工资权益结算等方面的保障制度。新就业形态中从业者的分层分化比较严重，寻找权益和群体的最大公约数，从不同行业的底层群体保障开始，强化对新就业形态的支持和规范。
（五）形成重点群体的就业托底保护层
防范和治理我国面临的就业风险，应着眼于重点群体就业的相关保障体系，突出做好农民工、高校毕业生、退伍军人以及女性群体等就业工作。具体而言：一是合理引导农村富余劳动力进城务工，强化农业转移人口的人力资源开发工作，健全农业转移人口市民化和权益保障机制。二是健全高校毕业生就业服务机制。优化大学生就业服务中心指导体系，引导高校毕业生到中西部、东北、艰苦边远地区和城乡基层就业，增强精准就业指导、就业实习和创业服务，提高高校毕业生就业能力。三是探索更为灵活和多元化的就业政策，促进退伍军人就业和创业工作，积极做好退役军人的就业安置工作。四是城镇青年既包括升学失败的学生也包括失业和转岗的青年职工，这部分群体的就业一方面要增强其自身的职业发展能力，另一方面也要开发多元化的就业岗位和形式。五是针对新就业群体的就业现状和就业困境展开分析，研究重点群体在择业和工作过程中面临的困难及与用人单位的劳资关系问题，如何通过支持政策和体制机制来帮助就业困难群体解决就业难的问题，并使劳动者权益得到切实保障。六是要充分关注女性群体就业问题。就业歧视是女性群体在劳动力市场上所面临的障碍，尤其是当前三孩政策出台以后，女性在劳动力市场上被歧视的潜在风险有所上升。因此，要探寻如何促进生育政策和就业政策的互融互通。良好的就业政策、完善的女性权益保障制度，不仅可以对个人和家庭生育决策起到托举和促进作用，而且开放包容、公正平等的劳动力市场氛围也有利于提高女性的劳动力供给。
本文系国家社会科学基金重大项目“实现更加充分、更高质量就业研究”（项目编号：22ZDA094）；北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心项目“新发展阶段防范化解高校毕业生就业风险研究”（项目编号：22LLYJC057）之阶段性研究成果。
责编：袁朋伟
排版：靳品侠
终审：傅 强
说明：为方便阅读，原文注释、参考文献省略。
2023-08-31
2023-08-17
2023-08-16
2023-08-03
2023-08-02
2023-07-27