4.26专稿 | 浅论我国地理标志管理体制的完善

相关阅读：

本文原载于《中国市场监管研究》2020年第4期

目次：

1 关于地理标志的两套法律制度体系

 1.1 地理标志知识产权保护体系

 1.2 地理标志产品质量监管体系

2 “专用标志”的整合及其存在的问题

 2.1 “专用标志”的整合

 2.2 统一“专用标志”后存在的问题

3 建立统一的地理标志注册管理机构的建议

 3.1 整合制度 

 3.2 整合机构

我国《商标法》中地理标志（ Geographical Indication）[1]是指“标示某商品来源于某地区，该商品的特定质量、信誉或者其他特征，主要由该地区的自然因素或者人文因素所决定的标志”。可见，地理标志首先具有指示商品产地来源的作用，其次具有代表地理因素所决定的产品质量和其他特性的作用。地理标志可以将其所标识的商品和特定的产地联系起来，并彰显出该商品的特定质量和信誉，所以具有重要的商业价值。一方面，需要建立起禁止他人假冒商品原产地名称或产地标识的知识产权制度；另一方面，也需要建立起监控地理标志产品的生产者和销售者切实保障产地真实和商品质量的法律制度。

-1-

关于地理标志的

两套法律制度体系

我国地理标志法律制度随着知识产权制度的不断完善逐步建立起来。目前，我国就地理标志的保护建立了两套功能不同的制度体系，即地理标志知识产权保护体系和地理标志产品质量监管体系。 （一）地理标志知识产权保护体系 我国1985年3月加入的《巴黎公约》中明确要求成员国所保护的“工业产权”应包括“货源标记（indications of source of goods）”或“原产地名称（appellationsof origin）”（第一条），对标有错误货源标记（a false indication of the source of the goods）的商品在进口时予以扣押（第十条）以及保护“集体商标（Collective Marks）”（第七条之二）。1986年11月，原国家工商局商标局在“就县级以上行政区划名称作商标等问题”给安徽省工商局的《复函》中指出：“自1983年6月起，商标局决定不再核准注册用行政区划名称构成的商标”，其主要原因之一就是“与保护原产地名称产生矛盾”[2]，比如，为了保护“龙口粉丝”原产地名称，1988年国家工商局商标局曾建议“不宜由某一企业作为商标注册”[3]，以避免重蹈“金华火腿”注册商标的覆辙。可见，这个行政决定的主要目的在于解决一些地方名优产品从计划经济下的独家经营走向市场竞争后出现的“原产地名称”可能被一个企业注册商标后独家垄断的问题，但尚无制止假冒原产地名称的规定。 1993年颁布和施行的《反不正当竞争法》第五条第（四）项把“伪造产地”明确列为不正当竞争行为之一，虽然这里“产地”的含义不甚明确，但通过适当解释基本可以落实《巴黎公约》中关于保护“货源标记”或“原产地名称”的规定。因此，这个规定可以视为我国建立保护地理标志法律制度迈出的重大一步。2001年，我国加入WTO之前根据TRIPS协议对《商标法》进行修改。该法第十六条明确规定了对地理标志（GI）的保护[4]，不仅把禁止第三人将地理标志作为商标注册的行政规范上升为法律规则，而且在《反不正当竞争法》禁止“伪造产地”规则的基础上，进一步完善和明晰了地理标志保护的规定。需要指出的是，这两个规定所保护的“产地”或地理标志，都不需要事先经过审查、登记或注册，而是事后发生纠纷争议时，由行政或司法机关在个案中判定事实上其是否符合地理标志或原产地名称的条件再决定是否加以保护。这就接近于对一个事实上驰名的未注册商标的保护。 除了《反不正当竞争法》和《商标法》对未注册的原产地名称或地理标志通过“个案”方式进行“事后保护”外，我国还通过注册商标制度对其进行事先“公示保护”。1994年12月，原国家工商局发布《集体商标、证明商标注册和管理办法》，第二条规定允许“用以证明商品或服务的原产地”的商品商标或服务商标注册为“证明商标”。这是我国首次明确以注册商标的形式来保护地理标志，一旦地理标志获准注册为证明商标，对恶意将地理标志注册为商标的行为就可以直接依据禁止与在先注册商标相冲突的规则予以制止，对假冒地理标志商标的行为就可以直接依据注册商标专用权保护的规定予以禁止。2002年9月施行的《商标法实施条例》第六条进一步明确，地理标志可以“作为证明商标或集体商标申请注册”。 我国通过《商标法》以及《反不正当竞争法》建立起了注册地理标志商标的事先公示保护和未注册的地理标志的事后个案保护制度。可以说，我国在立法层面对地理标志知识产权已经实现了全面的保护。 （二）地理标志产品质量监管体系 我国质量监督管理部门借鉴法国的原产地监控命名制度（Appellation d’Origine Contrôlée，AOC），建立了一套监管地理标志产品质量的规则。1999年8月，原国家质监局发布《原产地域产品保护规定》，规定第一条明确其保护“原产地域产品”的目的是在于“保证原产地域产品的质量和特色”，保护方式是推出“原产地域产品专用标志”（见图1），通过审核、登记和规范“专用标志”的使用监督和保证原产地域产品的质量。所谓“获得原产地域产品保护”事实上是获得“在其产品上使用原产地域产品专用标志”的资格，如果获准使用原产地域产品专用标志的生产者未按相应国家标准组织生产，原产地域产品保护办公室会撤销其原产地域产品专用标志使用注册登记，停止其使用原产地域产品专用标志。2005年7月，原国家质检总局公布《地理标志产品保护规定》，新规定除了把“原产地域产品”改称为“地理标志产品”外，在具体的制度设计上并没有太多实质变化（见图2）。

图1

图2

原产地域产品或地理标志产品保护体系的实质是对原产地域产品或地理标志产品进行质量监管。其主要监管对象是“获准使用专用标志的生产者”。只能禁止“未获准”使用“专用标志”的生产者使用该“专用标志”，并不能禁止假冒原产地名称或地理标志的行为。因此，与法国AOC制度“更接近于产业政策而非知识产权保护制度”[5]类似，我国的地理标志产品保护制度与其说是“地理标志保护制度”，不如说是“地理标志产品”质量监控制度以及“地理标志产品专用标志”的使用监管制度，与上述地理标志知识产权保护制度具有完全不同的功能。 与质量监管部门实施的地理标志产品保护制度类似的，还有原农业部颁布施行的《农产品地理标志管理办法》。该管理办法看似建立起一套独立的“农产品地理标志登记制度”，还颁发《农产品地理标志登记证书》，其所称的“农产品地理标志”虽字面上与我国《商标法》所称的“地理标志”相同，但从该管理办法第十四条的规定看，“农产品地理标志”仅是一个官方标志（见图3、图4）。从该管理办法的实质功能来看，它和上述《地理标志产品保护规定》一样，属于一个地理标志农产品的质量监控体系。地理标志使用人提出申请使用所谓的“农产品地理标志”，本质上并不是享有知识产权保护的地理标志或原产地名称本身，而是“地理标志农产品特有标志”（官方公共标识）；颁发的《农产品地理标志登记证书》，是授予地理标志使用人使用农产品地理标志“公共标识”的资质而已。总之，《农产品地理标志管理办法》模糊了农产品地理标志与官方的地理标志农产品“公共标识”的界限，把地理标志农产品的特有官方标志混同于农产品地理标志本身，无非是想以“农产品地理标志”管理和保护为名，行“地理标志农产品”质量监管之实。

图3

图4

-2-

“专用标志”的整合

及其存在的问题

（一）“专用标志”的整合
通过以上分析可以看出，由于政府机构职责分工差异等原因，我国在地理标志的保护和管理方面长期以来形成了两套不同的制度和机构。在这样的职责分工下，各部门出台的法规和规章难免各自为政，没有形成合力，我国同时出现了三个不同的“地理标志产品专用标志”——原工商部门推出的地理标志产品专用标志（见图5）、原质监部门推出的地理标志产品专用标志以及原农业部门推出的地理标志农产品特有标志（所谓的农产品地理标志）。

图5

2018年3月，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，重新组建国家知识产权局，由国家市场监督管理总局管理。这个改革方案，为结束长期以来我国地理标志工作多头管理的状态提供了一个契机。但截至目前，因为《集体商标、证明商标注册和管理办法》和《地理标志产品保护规定》还是各自独立运行的两套法律制度，在实际执行中，国家知识产权局内部依然由不同的部门分别受理地理标志商标注册申请和地理标志产品保护申请。 值得注意的是，自2018年8月1日起施行的《国家知识产权局职能配置、内设机构和人员编制规定》提到，国家知识产权局内设的知识产权保护司将承担“原产地地理标志”等“官方标志”的相关保护工作[6]。这里所谓的“原产地地理标志” 官方标志，显然并不是《商标法》规定的地理标志本身，而应该是指《地理标志产品保护规定》（2005年）中的“地理标志产品专用标志”和《地理标志产品专用标志管理办法》（2007年）中的“地理标志产品专用标志”。2019年10月16日国家知识产权局发布公告称：根据党中央、国务院《深化党和国家机构改革方案》中关于“统一地理标志认定”的原则，确定了新的“地理标志专用标志”官方标志，原相关“地理标志产品专用标志”同时废止，原标志使用过渡期至2020年12月31日[7]。从这个公告可以看出：第一，无论是《地理标志产品保护规定》中的“地理标志产品专用标志”还是《地理标志产品专用标志管理办法》中的“地理标志产品专用标志”，都将废止。但是，原农业部管理的地理标志农产品特有标志是否一并被废止，并不确定。第二，原来的“地理标志产品专用标志”改名为“地理标志专用标志”。从语义的角度，“地理标志产品专用标志”是指用于地理标志产品上的一个官方标志，字面含义清楚。而“地理标志”本身就是一个标志，“地理标志专用标志”不太好理解。第三，原来的数个专用标志图案统一成了一个标志图案（如图6）。

图6

（二）统一“专用标志”后存在的问题 统一“专用标志”仅仅是地理标志工作走向统一管理的第一步，对于有效解决地理标志知识产权保护和地理标志产品质量监管“两张皮”乃至多头管理的老问题，还有很多深层的问题需要思考。 1.专用标志的作用不清、功能异化。2019年11月15日，国家知识产权局公布《地理标志专用标志使用管理办法（征求意见稿）》[8]。从该“征求意见稿”对“地理标志专用标志”的定义来看，这是“用以表明使用该专用标志的产品的地理标志已经国家知识产权局注册批准”的官方标志。显然，与原国家工商总局《地理标志产品专用标志管理办法》中对“地理标志产品专用标志”的定义基本相同，“地理标志专用标志”是对一个地理标志获准注册这个事实的宣示或证明，并不是一个具有质量监控功能的标志。然而，如果仅仅是为了表明一个地理标志已经获准注册这个事实，“地理标志专用标志”最多相当于一个注册商标标志“®”的功能，除此之外没有实际存在的价值。也许在征求意见过程中，有人对“地理标志专用标志”的定义提出了意见。2020年4月3日国家知识产权局发布的《地理标志专用标志使用管理办法（试行）》[9]修改了原来的定义。根据该管理办法第二条的规定，“地理标志专用标志，是指适用在按照相关标准、管理规范或者使用管理规则组织生产的地理标志产品上的官方标志。”但是，这个定义仅解释了这个“专用标志”的性质（官方标志）和使用范围（用于地理标志产品上），却没有对其功能和作用做出进一步明确的规定。如果说在地理标志产品上标注“专用标志”的目的不仅是为了“表明地理标志已经注册批准”，那么，“地理标志专用标志”是否还有其他的意义和价值呢？ 首先，“地理标志专用标志”存在着异化为地理标志产品“荣誉标志”的可能。地理标志产品客观上就是一个具有品质声誉的地方名优产品。因此，地理标志在法律性质上接近于一个驰名商标或者知名的商品名称。于是，在“地理标志产品”光环所蕴藏的利益驱动下，“地理标志专用标志”有可能异化为我国政府机关背书的商品荣誉符号，成为商品广告宣传的一种手段。尤其是我国一些地方政府把当地获准地理标志产品认定和地理标志商标注册数量作为绩效考核的指标之一。在这样的政策氛围下，在各种经济利益驱动下，如何避免我国地理标志专用标志被异化的可能，值得思考与研究。 其次，“地理标志专用标志”也许具有对地理标志产品的质量和特性进行监控的功能。与《地理标志产品保护规定》第二十三条的规定[10]类似，《地理标志专用标志使用管理办法（试行）》第九条规定：“地理标志专用标志合法使用人未按相应标准、管理规范或相关使用管理规则组织生产的，或者在2年内未在地理标志保护产品上使用专用标志的，知识产权管理部门停止其地理标志专用标志使用资格”。这样一来，地理标志专用标志的使用资格与其所生产的地理标志产品是否符合该有的质量和特性等相互关联起来了，地理标志专用标志也就具有了质量监控的意义。正因为这是一个代表官方质量监控的标志，对地理标志专用标志的使用提出强制性要求，也就具有了一定合理性。 2.专用标志使用管理难以实现监控地理标志产品生产的目的。机构改革后，国家知识产权局（知识产权保护司）已经替代原国家质检总局执行《地理标志产品保护规定》。按照该规定第二十二条规定，各地质检机构对地理标志产品的产地范围、原材料、生产技术工艺、质量特色、质量等级、产品生产环境、生产设备、产品的标准符合性等方面进行日常监督管理。但是，国家知识产权局如何获取对地理标志产品的监管信息，及时发现地理标志产品的生产者未按相应标准和管理规范组织生产的情况，并对违反规定的生产者采取惩罚措施，是亟待解决的问题。 国家知识产权局在《地理标志专用标志使用管理办法（试行）》中规定“地理标志专用标志合法使用人未按相应标准、管理规范或相关使用管理规则组织生产的，知识产权管理部门停止其地理标志专用标志使用资格”。从内容上看，知识产权局准备承担起监管地理标志产品生产的责任。但是，该管理办法把原来《地理标志产品保护规定》中涉及地理标志保护产品的标准制定（第十八条）、地理标志保护产品的质量检验（第十九条）以及对地理标志产品的产地范围、质量特色等方面进行日常监督管理（第二十二条）的内容删除了，只是笼统要求“地方知识产权管理部门负责地理标志专用标志使用的日常监管”。地方知识产权管理部门并非质检部门，能否承担起地理标志产品的质量监控责任，笔者在此不作赘述。正如前面所述，即便国家知识产权局把“地理标志产品专用标志”统一为单一的“地理标志专用标志”，但如何将这个“专用标志”的使用管理落到实处，特别是如何监控地理标志产品的质量和特性，依然有待时间和实践的检验。 综上所述，机构改革后，虽然国家知识产权局（知识产权保护司）试图整合我国地理标志管理工作，通过发布新的“地理标志专用标志”并颁布《地理标志专用标志管理办法（试行）》，从形式上对包括按照《地理标志产品保护规定》的地理标志产品和按照《商标法》注册的地理标志商标所核定使用的产品都进行了统一的管理，但是，如何通过对地理标志专用标志的使用管理，真正实现监控地理标志产品生产以保持地理标志产品的质量和特性的目标，还需要在机构和制度层面进行完善。

-3-

建立统一的地理标志

注册管理机构的建议

我国现行的地理标志管理体制存在着数个地理标志注册认定机构各自审批、地理标志的注册认定和地理标志产品的生产监控无法统一（尤其是就申请注册商标的地理标志产品而言）、地理标志专用标志的使用管理难以和地理标志产品生产监控有效结合等问题，笔者以为，应加大改革力度，建立统一高效的地理标志管理体制，建议先考虑在国家知识产权局范围内建立起统一的地理标志注册和地理标志产品监管机构。

（一）整合制度

建议把国家知识产权局商标局的地理标志商标注册制度和国家知识产权局（知识产权保护司）的地理标志产品保护制度合二为一，统一按照《商标法》的规定，以申请注册集体商标或证明商标的方式注册和认定地理标志，形成更为统一高效的地理标志管理体制。

（二）整合机构

整合国家知识产权局内部机构，建立一个专门的地理标志局或地理标志保护司，统一负责地理标志商标的注册（依据现行《商标法》）[11]、地理标志产品的生产监管和地理标志专用标志的使用管理（整合《地理标志产品保护规定》和《地理标志专用标志管理办法（试行）》后，制定新规定）。

---

[1]因为地理标志的含义与其他相关术语之间存在差异，但又有重叠，为了行文的简便，本文在阐述有关法律规则时不对地理标志（ Geographical Indication）、货源标记（indications of source of goods）和原产地名称（appellations of origin）等进行严格的区分。[2]国家工商行政管理局商标局：《就县级以上行政区划名称作商标等问题的复函》，1986年11月6日，参见https://law.lawtime.cn/d571122576216.html[3]国家工商行政管理局商标局：《关于“龙口”名称的意见》，1988年5月9日，参见http://china.findlaw.cn/chanquan/zccqfg/qtzccqf/42579.html[4]即“商标中有商品的地理标志，而该商品并非来源于该标志所标示的地区，误导公众的，不予注册并禁止使用。”[5]董炳和：《地理标志知识产权制度研究》，中国政法大学出版社，2005年版，第61页。[6]国务院官网：国家知识产权局职能配置、内设机构和人员编制规定，2018年9月11日，http://www.gov.cn/zhengce/2018-09/11/content_5320979.htm。[7]国家知识产权局：《关于发布地理标志专用标志的公告》（第三三二号），2019年10月16日。http://www.sipo.gov.cn/docs/20191017141215738568.pdf。[8]国家知识产权局：关于就《地理标志专用标志使用管理办法（征求意见稿）》公开征求意见的通知，2019年11月15日，http://www.sipo.gov.cn/gztz/1143749.htm[9]国家知识产权局：关于发布《地理标志专用标志使用管理办法（试行）》的公告（第354号），2020年4月7日，载于“地理标志网”：http://www.cpgi.org.cn/?c=i&a=detail&cataid=1&id=2025。[10]《地理标志产品保护规定》第二十三条规定：获准使用地理标志产品专用标志资格的生产者，未按相应标准和管理规范组织生产的，或者在2年内未在受保护的地理标志产品上使用专用标志的，国家质检总局将注销其地理标志产品专用标志使用注册登记，停止其使用地理标志产品专用标志并对外公告。http://www.cnipa.gov.cn/ztzl/dlbzzl/dlbzzcfg/1141010.htm。[11]因为目前申请集体商标和证明商标注册的绝大多数都是地理标志，也可以考虑把所有集体商标和证明商标核准注册的职责划入这个机构。

---

附：张伟君教授的2019年世界知识产权日专稿

排版/张校铨

---