【徐伟昀专栏】以社区为基本依托确实是痛点，那堵点在哪里？（上）

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【作者简介】：

徐伟昀  台北市人。

台北大学 老年社会学硕士。

【现任】：

中国生命关怀协会 理事

        弘孝康养产业工作委员会  副主任委员

【主要经历】：

1987年 台湾财团法人广恩老人养护中心 创始人 (台湾第一家民办养老机构)

1991年 台湾财团法人国泰老人长期照顾中心 副董事长

2000年 台湾省咨议会 研究员

2002年 台湾五股老年公寓 首席执行官

2002年 台湾广福居家服务有限公司 总经理

2007年 上海吉祥投资控股集团 养生酒店事业 总经理

2012年 湖北同济堂投资控股公司 养老产业管理 总经理

2014年 海航优联健康集团Unicare 医养项目负责人

2017年 广州越秀地产 老龄地产运营 高级谘询顾问

以社区为基本依托确实是痛点，那堵点在哪里？（上）

徐伟昀 2019/6/15

一、前 言

国务院总理李克强5月29日主持召开国务院常务会议，部署进一步促进社区养老和家政服务业加快发展的措施，决定对养老、托幼、家政等社区家庭服务业加大税费优惠政策支持。会议指出，按照《政府工作报告》部署，以社区为基本依托，加快发展养老、托幼、家政等服务业，是改善民生、应对人口老龄化、支撑实施全面二孩政策的重要举措，有利于较大力度增加就业、扩大服务消费促内需、推动社会合理分工和经济转型升级。

养老行业人士表示：“国家终于对这一最符合国人养老习惯的社会化养老模式动手了，因为此次国务院常务会议出台的几项措施，直指社区养老服务的痛点，不得不令人振奋和期待。” 然而在国际上“社区发展”（或称社区营造）的动力是当地居民自下而上的自主活力和积极能动，這与我国“社区建设”是由行政力量自上而下的推动结果，在立足点有本质上的差异。

作者曾经指出：许多养老概念均取自于国外“资本主义、社会分配”视角下的福利体系，所用的词汇都是经过翻译而来的外来语，如果不仔细分辨清楚，很容易造成观念上的混乱和作法上的失误，甚至影响到养老产业的规划和发展。因此，作者必须追问：以社区为基本依托确实是痛点，那么，在未来推动社区服务体系的堵点和难点在哪里？按照往常惯例，本文将由国外社会保障体系的“外来语”开始说起。

二、社区的起源

Community这个单字，最早出现在德国社会学家斐迪南‧滕尼斯（1887）《Gemeinschaft und Gesellschaft》（共同体与社会）的书中，滕尼斯使用Gemeinschaf（共同体）的德文概念，是指：通过血缘、邻里和朋友关系建立起来的人群组合，也就是聚居在一定范围内的人们所组成社会生活的共同群体。后来，这个德文单字翻译为英文时被译作community，词源于拉丁语，意思是共同的和亲密的伙伴关系。

滕尼斯使用Gemeinschaft的原意，是指工业革命前，人类社会的某种生活方式，即是一种具有共同价值观的，由同质人口所组成的、关系密切的、习俗相同的、并富有人情味的社会生活共同体，并没有地理要素蕴含其内。

20世纪初期，美国芝加哥社会学派使用这一“外来语”时，将其定义为以一定地域界限为基础的社会生活共同体（这是文化传播的奇妙之处，如同超市的手推车，到处采撷本地文化所需元素），并由于芝加哥学派所开展的大量城市经验研究而奠定了“社区”这一概念在西方社会学界的地位。自此开始，“社区”作为地域性社会生活共同体而成为社会学研究在“家庭”之外的另一个社会基础单元。

20世纪30年代，费孝通、吴文藻等人在翻译滕尼斯著作时，首次创造了“社区”这一汉语词汇。其时，吴文藻首倡社区研究，并奠定了理论和方法论的基础，试图以社区研究为突破口，开创中国社会学的本土化道路。另一位社会学家吴景超也提出，应把社区作为社会学的研究对象。在这种学科发展的指导思想下，中国早期的社会学界开展了大量的实际社区研究，从而奠定了社区研究的重要地位。

三、联合国的社区发展

联合国自1951年开始在全球范围推广地区发展──社区发展（community building或community development，国内翻译为社区建设），原意指“通过地方社会──社区的自身力量，促进社区协调与整合，从而为地区找到一条有效的发展道路”。随著时间推进，社区发展的概念逐渐细化为：“居住在一定地理范围内的人们为保护生活环境，提高生活质量，持续以集体行动来处理共同面对的社区生活议题，在解决问题的同时，创造共同的生活福祉。在此过程中，居民与社区环境、居民相互之间建立起了紧密的社会和心理联系”。

西方的社区研究，主要经历了人文区位学、社区综合研究和以精英论、多元论为核心的社区权力研究等三个阶段，随后，怀特的《街角社会》（1943），甘斯的《城市里的村庄》（1962）以及利博的《泰利的街角》（1967）等研究指出，城市居民仍有邻里关系，仍存在有地方社区感，仍然利用邻里关系来进行社会交往和获得各种社会支持。

随着社会网络理论的发展和影响的扩大，许多研究者强调研究人们之间的联系，将社区从地域的限制中解脱出来，但这种处理方法并未从根本上抹煞社区以地域性作为社会生活共同体的研究范围。

目前关于“社区发展”的论述大致包括以下几个方向：植根于本地居民的广泛参与，调动了当地居民“自下而上”的自主活力与积极能动，是市民社会的重要依托。社区发展的组织形态多种多样，有行业协会、非营利组织、法人公司、一般公益社团等。社区发展的活动内容主要有：社区居民参与规划设计生活环境，包括：历史文化街区的保护、地区经济及商店街的复兴和繁荣、道路和河堤的整治、居住环境的绿化与美化、地区社会活力的增进、民众生活需求的满足，以及加深社区居民的交流等。

四、我国“社区建设”单位制和街居制的难点

自1978年的十一届三中全会以来，我国城乡社会转型进入了建设有中国特色社会主义现代化国家的快速发展阶段，体制转轨与结构转型的交互变革影响到了社会有机体的各个领域、各个层面，城市变革是整个社会转型的集中表现，并对基层社区提出了多重要求。为此，民政部在1986年首次提出在城市开展社区服务的要求，于1991年提出社区建设这一更加宽泛的概念来推动和概括社区工作，并在若干城市内开始进行试点。2000年，中共中央办公厅和国务院办公厅转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》，标志着全国范围内社区建设的进一步扩展和深化。

我国城市的街道往往由几条马路和数十个里弄、胡同、居民住宅区组成,它们是行政空间的划分,但又不乏自然形成的特性和历史文化传承,因而具有行政区一一社区的复合性质。社区建设是在街道办事处、居民委员会的两个层面展开,因此我国城市社区建设中的社区概念主要是指街居两级辖区共同体。

另一方面，在计划经济时代，城市管理体制主要由单位制和街居制两大体系构成（以户籍制为前提）,其中单位制占主导地位,管理着单位人的生老病死一切事务，但随着计划经济的消逝，市场经济的建立,以及单位制的消融,街居制由以往的边缘地位一跃成为新型城市管理的主导体制。从实质上来看, 我国的社区建设是在寻求对单位制的替代，以社区作为城市基层社会管理的平台。

根据官方的表述，我国的城市社区建设是指在党和政府的主导下，依靠社区力量，利用社区资源，强化社区功能，解决社区问题，提高社区成员的生活质量，促进社区经济、政治、文化、环境协调、健康发展的过程。但究其本质，社区建设一直有两个重要的目标，一是利用社区固有民间资源解决民间问题，发展民众自治能力；二是在社会基层建立一种新的社会管理和政治动员机制。

中国的社区固然有地域性社会生活共同体的特色，但社区建设却是行政力量自上而下的推动结果，与国际上“以当地居民自下而上的自主活力与积极能动”的“社区发展”在立足点上有本质性的差异，因此，一些社区组织的设立和运作机制的形成正处于摸索和建构阶段。

社区发展（社区营造）所强调的是社区居民之间的合作关系，从“市民参与”到“以市民为主体”的机制变迁，所强调的是由下而上的发展模式：由居民自己提出需要，规划出社区应有的设施、经济和社会活动模式以及如何发展本土文化、社会关系、经济、人文素养等，最终目的是社会环境的保护和培育，促进居民与环境的和谐关系以及社区的可持续发展。

虽然国内出现了几个不同的社区建设模式，有强调自治的，也有强调服务的，但其中行政主导和城市管理的基本特征是共同的。近年来，政府逐渐认识到以前那种行政包办社会，“大政府、小社会”的格局是不宜继续强化下去的，政府只是一个有限政府,市场有其不为，政府也有其不能，因此构建“小政府、大社会”的格局，强调依靠社会自身的力量来进行城市居民的自我管理、自我教育和自我服务，是今后一个目标方向（肖星，2007）。

【附记】1951年联合国经济社会理事会通过了390D号议案，计划建立社区福利中心，推动全球经济、社会发展，其后又将“社区福利中心计划”改为“社区发展计划”。

1954年，联合国改组社区组织与发展小组，建立联合国社会事务局社区发展组，在世界许多国家和地区积极推动社区发展运动。例如，印度政府较早地接纳了联合国的社区发展计划，在全国数十万个村庄推广社区发展运动。目前社区发展已在许多国家实施，并已由乡村扩展到城市。

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