【徐伟昀专栏】以社区为基本依托确实是痛点，那堵点在哪里？（下）

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【作者简介】：

徐伟昀  台北市人。

台北大学 老年社会学硕士。

【现任】：

中国生命关怀协会 理事

        弘孝康养产业工作委员会  副主任委员

【主要经历】：

1987年 台湾财团法人广恩老人养护中心 创始人 (台湾第一家民办养老机构)

1991年 台湾财团法人国泰老人长期照顾中心 副董事长

2000年 台湾省咨议会 研究员

2002年 台湾五股老年公寓 首席执行官

2002年 台湾广福居家服务有限公司 总经理

2007年 上海吉祥投资控股集团 养生酒店事业 总经理

2012年 湖北同济堂投资控股公司 养老产业管理 总经理

2014年 海航优联健康集团Unicare 医养项目负责人

2017年 广州越秀地产 老龄地产运营 高级谘询顾问

以社区为基本依托确实是痛点，那堵点在哪？（下）

徐伟昀 2019/6/15

五、上海“小政府、大社会”的改革创新，打通了堵点

上海的“两级政府、三级管理”模式，就是在市、区两级政府的基础上，形成市、区、街道办事处三级纵向管理体制。通过扩大街道办事处管理权限，充分发挥其管理功能，使街道在社区管理中真正负起领导的职责，同时克服“全能政府、万能政府”的传统观念，引进“小政府、大社会”、“小机构、大服务”的行政理念，使政府行政行为、社会自主行为和市场主动行为相结合，最终形成一种高效、有序的社区行政管理体制。对此，国家尚无明确具体规定，是一种探索性的管理经验。

在计划经济体制下，以条为主的管理体制日益加强，建设管理的权力几乎集中在市级管理部门，区县很少拥有实际的事权、人权、财权。面临住房、交通和环境三大突出矛盾。市民生活里遇到的民生经济、日常生活等问题，区县看得见、管不着，而市里“远水救不了近火”，导致问题迟迟得不到解决。这样的工作效率制约了城市发展，于是，上海率先推动建设管理体制的改革创新。

1984年，上海批转《关于调整城市建设若干问题的市、区分工的意见》，1985年又批转《关于市政建设管理体制改革的若干意见》，市建委和相关管理局下放了住宅规划、房产、市政、环卫、园林管理等部分事权。1988年后，又下放了规划、土地、环保和城市综合开发等部分事权，而且明确了市和区县两级政府在建设管理方面的职责分工，形成城市分级管理构架的雏形。

　　1992年，邓小平同志发表南方谈话后，改革步伐进一步加快，市建委再次下放权限，形成建设领域“两级政府两级管理”的架构。比如，在规划管理方面，区县负责地区和路段的详细规划编制等。固定资产投资管理方面，区县负责3000万元以下项目和利用外资项目的审批。土地管理方面，区县审批办理辖区内一定量土地划拨、征用、使用和县域范围集体土地征用、国有土地划拨。

　　随着城市管理任务越来越重，一部分管理职能又从市、区县政府分出来。1996年，上海进一步下放规划、市政设施管理事权，筹建街道综合执法队伍，促进建立了中心城区“市、区”两级政府，“市、区、街道”三级管理；郊区“市、区、乡（镇）”及“三级政府、三级管理”模式。

另一方面，上海采用“一个统领，一组配套” 的养老服务顶层设计，“一个统领”是指一部“牵头法”，构建并完善符合大城市特点的、系统性的养老法律，实现养老工作的顶层构架。“一组配套”指的是一组具体的“实施法”。在统一的框架体系下，出台完善系列的配套政策，明确政府、家庭、社会、个人在养老方面的权利义务。让包括老年人在内的社会各类群体，根据法律法规政策寻找到适合需求的养老方式。这可以最大限度降低社会成本，减少社会摩擦，凝聚社会共识。

六、走向可持续社区（Sustainable Communities）的发展方向

社区的本意是“共同体”，指的是一组“共同的和亲密的伙伴关系”，经过芝加哥社会学派的文化采撷后，衍伸为：“以一定地域界限为基础的社会生活共同体”。国际上发展的“社区发展”，致力于构建一种自下而上、多主体合作的社区治理的实践体系,以实现社区整体可持续发展。这与我国将“社区建设”定义为：“在党和政府的主导下，依靠社区力量，利用社区资源，强化社区功能，解决社区问题，提高社区成员的生活质量，促进社区经济、政治、文化、环境协调、健康发展的过程”的由上而下的社会管理和政治动员机制，有本质上的差异。

目前我国的社区建设虽然有着一系列目标和诉求,但其出发点和原动力是要以社区制替代单位制成为新的城市管理的载体,其目的在重新在城市基层社区中获得广泛的政治动员和社会整合力量。

社区发展作为一种制度变迁的创新型社区治理机制,不但促进了跨领域的联合体出现，推动了以人为本的社区合作、治理体系的形成和发展，并且能够帮助实现国家、社会和市场间的良性互动。其发生不仅有赖于制度环境从上而下的推进,本身自下而上的能动力量也将作为社会力量成长的标识。我们必须同时考虑社区建设和社区发展的两种模式在社区内行政组织、政府力量和正式的制度安排对社区的正面或负面影响，做一系列性公共政策分析，集结共识、评估选取出最佳公共政策的具体方案。

未来在推动可持续社区发展的实践上，必须抓准四个核心：

（一）将城乡社区统筹推进作为可持续社区发展的总布局。我国正处在城镇化快速推进阶段，一方面，城市社区发展迅速，另一方面，农村社区方兴未艾，二者都遇到了瓶颈和困难，急需创新思路和方法。建议加强公共政策分析，在城乡社区开展具有中国特色可持续社区发展的组织和活动，推动城乡社区共同繁荣进步。

（二）将非营利组织（NPO）作为重要抓手。非营利性组织将居民组织起来，以集体行动方式与政府组织互动，为社区居民谋取合理利益，并可以满足居民多样化的专业服务需求。考虑到我国的现实，目前的当务之急是加快非营利组织与社区的深度融合。

（三）将社区居民主导及参与作为可持续社区发展的重点。社区居民能否主导及参与社区生活，不仅是衡量社区治理水平的重要标尺，也是决定社区活力的关键要素。社区发展通过让居民主导本身的生活环境发展，实现社会的再组织化的丰富性和能动，更有利于提升社区居民的信任、参与、互惠等社会资本（Social Capital），再投入可持续的社区发展。

（四）在可持续社区发展的效果评价，分为“硬件”和“软件”。“硬件”评价如社区基础设施、卫生、治安、绿化状况等，形成一套简便可行的评价指标。把社会资本的测量作为对社区发展“软件”的评价，主要立足于基层的动员效率与社会的自发组织上,使实际工作部门对社区发展的成效，作一全面了解和深刻把握。

六、附 录

【附录一】联合国 社区发展目的

（一）提倡互助合作精神，鼓励社区居民自力更生解决社区的问题；

（二）培养社区居民的民主意识，在社区发展过程中促进居民积极参与本社区的公共事务；

（三）加强社区整合，促进社区变迁，加速社会进步的进程。

【附录二】联合国 社区发展目标

【直接目标】

（一）协助社区认识其成员的共同需要；

（二）协助社区运用各种援助；

（三）协助社区开发和利用社区的资源；

（四）协助社区改善物质、文化生活条件。

【终极目标】

（一）经济发展。提高社区的经济发展水平和经济收入水平。

（二）社会发展。建立良好的社区内部人际关系和合理的社区结构。

（三）政治发展。即发展社区居民的民间团体和组织，培养居民的民主意识和自治、互助能力。

（四）文化发展。提倡有利于社会进步的伦理、道德，发展科学、教育、文化事业。

【附录三】联合国 社区发展原则（1955年）

（一）社区各种活动必须符合社区基本需要，并以居民的愿望为根据制订首要的工作方案；

（二）社区各个方面的活动可局部地改进社区，全面的社区发展则需建立多目标的行动计划和各方面的协调行动；

（三）推行社区发展之初，改变居民的态度与改善物质环境同等重要；

（四）社区发展要促使居民积极参与社区事务，提高地方行政的效能；

（五）选拔、鼓励和训练地方领导人才，是社区发展中的主要工作；

（六）社区发展工作特别要重视妇女和青年的参与，扩大参与基础，求得社区的长期发展；

（七）社区自助计划的有效发展，有赖于政府积极的、广泛的协助；

（八）实施全国性的社区发展计划，须有完整的政策，建立专门行政机构，选拔与训练工作人员，运用地方和国家资源，并进行研究、实验和评估；

（九）在社区发展计划中应注意充分运用地方、全国和国际民间组织的资源；

（十）地方的社会经济进步，须与国家全面的进步相互配合。

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