孙晓勇：防范化解金融风险的司法逻辑

孙晓勇

国家法官学院教授、院长

摘要

当前宏观金融风险面临着一些新情况、呈现出一些新特征。通过分析相关司法文书发现，当前的宏观金融风险突出表现在银行业金融风险、地方政府存量债务违约风险、资本市场重点领域风险、金融中介责任风险、涉众型金融风险等方面。金融领域风险正向高度复杂方向演进，呈现出网络化扩散、涉众性、外生性的新趋势，使得保持金融风险整体收敛、总体可控状态的目标受到挑战。近年来，人民法院在全力保障金融债权清偿、加大中小投资者保护力度、依法规范金融企业公司治理等方面采取有效措施，主动作为，及时妥善化解金融领域风险矛盾。下一步，人民法院将持续深入学习贯彻习近平总书记关于金融工作特别是防范化解金融风险工作的重要讲话和重要指示精神，充分发挥审判职能，大力推进司法和行政的制度与政策优化协作，保护合法行为、规范无序行为、制裁违规行为、严惩犯罪行为，全面提升金融审判能力和水平，为防范化解金融风险，推动经济持续健康发展和社会大局长期稳定提供有力司法服务。

关键词

人民法院    司法大数据    防范化解金融风险    政策合成

防止发生系统性金融风险是金融工作的永恒主题。党的十八大以来，习近平总书记多次强调，要把主动防范化解系统性金融风险放在更加重要的位置，科学防范，早识别、早预警、早发现、早处置，着力防范化解重点领域风险，着力完善金融安全防线和风险应急处置机制，守住不发生系统性风险的底线。2022年10月16日，习近平总书记在中国共产党第二十次全国代表大会上所作报告中指出防范金融风险还须解决许多重大问题。10月20日，中央金融系统代表团新闻发言人，中国人民银行副行长，国家外汇管理局局长潘功胜在中国共产党第二十次全国代表大会新闻中心接受采访时表示，金融系统将把防控金融风险放在更加突出的位置，健全和完善金融风险的防范、预警和处置机制，维护好国家的金融稳定和金融安全。本文拟引入人民法院金融司法大数据为新工具，对我国金融市场若干重点领域当前面临的宏观金融风险进行量化分析，梳理讨论人民法院立足审判执行工作在防范化解金融风险领域的职能作用发挥，进而就人民法院如何进一步完善各项职能、持续优化防范化解金融风险的司法路径提出若干建议。人民法院应进一步深入学习贯彻习近平总书记关于金融工作特别是防范化解金融风险的重要讲话和重要指示精神，加快金融监管部门、金融政策、金融市场与司法审判之间形成协同效应，全面提升金融审判能力和水平，为经济持续健康发展和社会大局稳定提供有力司法服务。

一、基于司法大数据的宏观金融风险分析

金融重点领域突出风险得到及时、精准、有序处置的前提之一，是能够对宏观金融风险进行趋势性识别、度量与评估。党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，我们有效处置了影子银行风险、互联网金融风险。但同时也要看到，世纪疫情冲击下，百年变局加速演进，外部环境更趋复杂严峻和不确定，一方面，逆全球化加剧，单边主义、保护主义、民粹主义在一些国家兴起，国际环境日趋复杂，不稳定性、不确定性因素显著增加，对我国宏观经济的冲击可能是系统性的、持续性的，或给金融系统带来巨大不确定性。另一方面，宏观金融风险的新情况、新特征及演化持续深化。部分沿海区域产业链较大规模向外转移，例如传统制造业生产流向越南，高科技电子产品生产流向印度，纺织服装业生产流向孟加拉国，高能耗重工业流向印度尼西亚，冶炼行业流向有矿产资源的国家等，加剧了经济下行风险。产业链向外转移将导致财政收入减少、就业率下降，进而导致有效需求不足，在金融领域则引发企业贷款需求不足、购房者偿还贷款能力下降、房屋市场供过于求等问题，银行的坏账风险也或将显著增加。

和亚当·斯密、阿尔弗雷德·马歇尔相比，今天的经济学家应该对掌握丰富的数据感到庆幸，同时也应注意，现有数据仍然不足以满足创建和检验理论的条件。涉金融案件的司法文书及大数据分析，能够客观反映金融领域矛盾纠纷特点、成因和发展演变轨迹和趋势，可以成为金融监管数据之外又一帮助精准识别定位金融风险的利器，二者形成互补。金融监管数据的优势在于可以准确掌握金融行业相关业务的实际情况，并从中发现和避免潜在风险。涉金融案件的司法大数据优势则在于可以相对准确地评估风险及其规模，预警可能引发系统性风险的重点领域和重点对象，提高风险处置的前瞻性、全局性。通过对2014-2021年全国法院审理的涉金融特定类型案件全样本进行数据统计与分析可见，当前我国宏观金融风险主要存在于以下五个方面。

（一）银行业金融风险

习近平总书记在谈到如何做好2022年下半年经济工作时，尤其强调要“保持金融市场总体稳定，妥善化解一些地方村镇银行风险，严厉打击金融犯罪。要压实安全生产责任”。银行业金融机构对系统性金融风险的边际影响较为直接和显著，这与银行业金融机构资产规模占金融系统绝对比重、银行提供的间接融资仍然是我国经济的主要融资渠道等密不可分。司法大数据分析显示，银行业各类司法纠纷数量呈现逐年加速上升趋势。

1. 金融债权纠纷案件明显快速增加，银行信贷市场整体风险呈上升态势

从2014年到2021年，全国法院受理的银行金融债权纠纷一审案件总体大幅攀升（见图1）。信用卡纠纷案件和金融借款合同纠纷案件总计占比80%以上；此类金融纠纷案件的上诉率较低，仅为4%左右；信用卡纠纷案件缺席判决率为86.56%。前述数据表明，银行金融债权纠纷案件普遍争议不大，成讼原因主要是借款人还款意愿或者能力不强；进入强制执行程序的比率较高。

2.  涉金融不良债权纠纷案件数多年维持低位，最近两年爆发式增长，不良资产风险加速显现

从金融不良债权处置情况看，全国法院受理的两类涉金融不良债权纠纷均多年低位维持。2014年至2021年，全国法院共受理金融不良债权转让合同纠纷0.98万件，年均增长20.65%（见图3）；受理金融不良债权追偿纠纷3.65万件，年均增长38.18%（见图4）。全国金融不良债权转让合同纠纷一审收案量2020年、2021年同比均翻倍，金融不良债权追偿纠纷一审收案量在2021年同比增长358%。银行不良债权纠纷数量的上升与监管数据也可相互印证，据银保监会统计，过去五年，银行业累计处置不良贷款11.5万亿元，超过之前12年处置的总和。实际上银行资产质量与经济周期波动紧密相关，且存在不同地域、不同银行之间的显著结构性差异。当前银行坏账风险的凸显，其原因在于部分银行业机构进行无序信贷扩张，信贷释放带动经济发展的边际效用快速下降，市场资金呈现脱实向虚特征，扩张的资金因多处于金融领域而无法被实体经济吸收形成空转，或由此导致风险的上升。此外，部分银行业金融机构发展和防控风险的内生动力不足，主体责任没有压实，公司治理水平不高，也助长了此类风险的加速显现。

3.  银行因金融犯罪遭受损失规模不断扩大

其一，以2021年为例，该年全国法院共审结涉及银行的票据纠纷一审案件1585件，其中涉及票据欺诈的案件中，银行被判决承担票据责任的大部分案件无法追索到位。其二，因银行工作人员涉及非法吸收公众存款或者集资诈骗导致银行被判决承担民事责任的一审案件大量增加。例如，据媒体报道，河南部分村镇银行的实际控制人吕某涉嫌侵占银行数百亿元资金，造成大量储户无法提现。其三，信用卡诈骗罪中最重要的犯罪类型是“恶意透支型”信用卡诈骗，占比超过总量的80%。从犯罪金额角度观察，约1/2案件集中在1-5万元之间。“恶意透支型”信用卡诈骗罪高发，一定程度上暴露了部分信用卡发卡行在发卡流程中存在较为明显的漏洞与授信审核不严问题。从强制执行情况看，此类案件执行到位率非常低。

（二）地方政府债务风险

2015年底财政部出台《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》（财预〔2015〕225号），此后发行专项债券成为缓释地方政府债务的主要方法。一方面，银行作为地方政府债务置换的重要利益攸关方，利润、资产及客户结构都直接受到冲击。另一方面，虽然债务置换一定程度上能够实现以时间换空间，但在刚性支出的压力下，地方政府债务违约风险并未真正解决。正如习近平总书记指出，“对地方债务管理松弛，有的地方变相违规举债，债务负担持续增加”。

从司法大数据可见，2021年以来，以地方政府和（或）地方政府平台公司为被告的借款、担保、投资建设合作等合同纠纷大量增加，案均标的额也较高。要求国有企业的经营活动满足某个特定的“国民经济”要求或其他特殊需求是个普遍规律，然而此类经营活动或引发持续偿债不能的风险，例如，根据涉地方政府或平台公司案件的调解工作情况（此类案件中多数法院会首先尝试调解），相当比例的地方政府和平台公司难以用现金清偿债务，只能尽力促成债权人参与国有土地使用权招拍挂并用土地出让金偿还债务，实际上就是“以地偿债”。2021年下半年以来，少数房地产企业由于长期“高杠杆、高负债、高周转”的经营模式风险暴露，并对市场产生了较强的溢出效应，“以地偿债”将难以为继，加之各地平台公司普遍处于还本付息高峰期，融资违约风险逐渐暴露。

（三）资本市场重点领域风险

近年来证券市场违规融资、过度融资，资金脱实向虚，逾期难以清偿现象频发，凸显资本市场重点领域风险。

1.  上市公司加杠杆遭遇困境

近五年来，全国法院受理上市公司破产重整案件46件，近三年呈现突破式增长。深入分析上述案件中上市公司陷入破产境地的主要原因，除部分上市公司由于产业政策调整和产能落后被市场淘汰，有相当比例是由于上市公司过度融资进而盲目扩张造成。这些上市公司往往是什么热门干什么，罔顾自身能力一窝蜂往“风口”涌动，最终带来巨大风险并反过来吞噬主业。例如，紫光集团因投资大量与主业无关的项目，特别是投资金融机构股权而导致巨额债务爆雷，最终不得不走上破产重整之路。海航集团短贷长投，在海外大手笔并购，迅速将业务领域扩展至航空之外的酒店、房地产、科技金融等领域，最终造成资金链断裂。“短债长投”“以小博大”的非理性扩张商业模式，将本应由股东承担的风险转嫁至债权人身上，一旦后续融资不畅，必然引发流动性风险。部分上市公司通过增发等方式募集资金后并未用于所披露的募集用途，违规挪用资金现象普遍，甚至有上市公司将募集资金用于购买高风险产品，助推资金空转，催生金融泡沫，风险一旦发生将直接损害上市公司和股东利益。

2.  上市公司股权质押风险凸显

据中登公司数据，截至2022年11月，上市公司重要股东股权质押已达平仓线的有5714笔，占比25.03%；另有1350笔已达预警线未达平仓线，占比5.91%。另据媒体统计，截至到2022年3月8日收盘，共有239家A股上市公司控股股东累计质押自家公司股权数量占其持股比例超过80%，共计质押793.96亿股，质押市值高达4587.21亿元。上市公司股票高质押的状况反映出我国股票市场潜在的巨大风险，一旦市场出现剧烈波动，容易引发质押品的集中抛售，在很大程度上加剧股票市场的重大风险。

3.  信用债违约频发暴露风险

从2014年以来债券市场发生的兑付风险事件来看，违约风险已经从民营企业扩大到国有企业，从私募债蔓延至公募债。近三年，全国法院受理的债券违约纠纷案件呈现出较快增长态势。根据Wind统计，2017年共计违约债券34只，违约金额312.49亿元；2018年共计违约债券125只，违约金额1209.61亿元；2019年共计违约债券184只，违约金额1494.04亿元；2020年共计违约债券155只，违约金额1757.72亿元；2021年共计违约债券148只，违约金额1595.93亿元。部分违约债券的投资者选择向法院起诉，据估算，仅2022年上半年全国在审的因债券违约、债券虚假陈述引起的民事纠纷案件就涉及100余只债券，涉案金额巨大,债券投资者包括大量基金、银行、保险公司等金融机构。其中部分债券违约源于信用主体实质丧失偿还能力而非短期流动性问题，这就意味着企业经营已经陷入危困状态，面临发行主体评级下调，资金链条断裂，难以清偿贷款、货款等到期债务系列问题。大量企业处于破产边缘，就会同时增加金融风险和产业链、供应链风险。

（四）金融中介责任风险

近年来，因欺诈发行和违规经营带来的金融中介责任风险逐年大幅上升，涉诉纠纷随之增加。司法裁判以其法律性、终局性、权威性在社会生活中发挥着教育、评价、指引、示范等功能，有力推动了金融中介法律责任体系的完善。

1. 证券公司因欺诈发行承担巨额连带赔偿责任案件的数量及增速居高不下

2014年至2021年，全国法院共受理证券纠纷12.17万件，收案量年均增长40.96%。自2014年起，全国一审证券纠纷收案量逐年快速上升，8年间增长17倍有余，其中增长最为显著的年份是2015年与2018年，同比增长分别为154%与101%；二审收案量增长近4倍，二审收案增长最为显著的年份为2019年，同比增长185%（见图5）。长期以来占比最高的证券纠纷类型为证券欺诈责任纠纷，历年一审收案占比均超过总量的90%，2021年占比超过95%，欺诈类型主要体现为证券市场虚假陈述。在大部分证券欺诈民事赔偿案件中，证券公司都被判决承担全部或者部分连带赔偿责任。此外，债券欺诈发行问题也开始在诉讼中显现，如五洋建设债券虚假陈述案中，承销商就被法院判决与发行人一起承担高额赔偿责任。由此可以看出，人民法院明确并强调了“看门人”中介机构未尽责履职的法律后果，并对其违法违规行为课以惩罚，为维护投资者尤其是中小投资者权益、维护资本市场“三公”奠定了法治基石。

2.  信托公司因信托产品欺诈发行、信托资金使用违规、使用人违约等承担巨额赔偿责任的案件数量快速增长

由于资金使用方到期不能兑付本息，在投资者上访、企业商誉损失等压力下，一些较大的信托公司选择自己兑付本息，一些规模较小的信托公司则在进入诉讼程序后被判决承担赔偿责任，均遭受了巨额损失。通过司法文书发现，出现上述情况的根本原因是信托业产生了“异化”，主要体现为一些信托公司以信托为名，为没有资格面向社会集资的项目吸纳资金。据报道，相关监督部门正在对信托行业进行较大范围的入场摸底调查，涉及包含前五大公司在内的20余家信托公司，调查采取抽查方式，审查范围较为全面。

（五）涉众型金融风险

近年来，因“资金池”监管难题造成的涉众型金融风险事件频发。究其原因，市场对低成本资金的需求以及金融投资者对高收益的追求从未止步。从“烂尾楼”“蚁力神”到“P2P”等披着各种马甲的非法集资等涉众型风险事件，每隔一个时期就要发生一起甚至多起。据中国司法大数据研究院提供数据，2017年至2021年，全国法院审结与商品房预售有关的按揭贷款合同纠纷案件达到3.6万件，年均上升10%左右；因“P2P”产生了大量由公安机关立案的刑事案件，还有一部分案件被转入司法程序，矛盾纠纷总量较大；2017年至2022年8月，全国法院审结非法集资一审刑事案件6.02万件10.87万人。这些案件背后均涉及巨额资金和大量受害群众，严重危及金融安全和社会稳定。造成这些问题的根源是长期以来一直没有得到解决的监管难题，即对合法或者非法聚集社会资金的企业“资金池”的监管。

以房贷资金监管为例，截至2022年11月，北京金融法院共受理240余件涉及银保监会及其派出机构的金融行政案件，其中涉及房贷资金监管的案件占涉银保监机构案件总数的55%。该数据显示，在住房预售资金监管体系中，尽管资金监督中银行仅仅是其中一环，其权限和责任也受制于合同条款、行业规则以及地方政府提供的基础条件，但仍有超过半数受害者将问题的症结归因于监管问题。从北京金融法院近两年审结的案件分析，银行违规提前发放房贷、监管专款专用不到位以及购房者知情权缺乏保障、监管力度不足和力量不协同等都是人民群众反映较为突出的问题。

在加大“资金池”监管力度方面，2018年4月，中国人民银行、银保监会、证监会、外汇管理局共同发布了备受关注的《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》（以下简称“资管新规”）。资管新规实施后，基于对银行理财资金池的清理，以及对信托、证券资管、基金子公司相关通道、多层嵌套业务的压降，整个大资管行业的整体规模实现阶段性下降。这种强监管理念及其立竿见影的效果对于解决其他“资金池”问题具有重要借鉴意义。

综上，以上主要风险的显现，一定程度体现出当前我国金融风险正向高度复杂方向演进，呈现出网络化扩散、涉众型、外生性的新趋势，也意味着“保持金融风险整体收敛、总体可控状态”的目标受到一定挑战：

一是金融风险在金融业内的网络化扩散。随着资产管理等各种金融创新竞争加剧，金融机构之间的分业经营壁垒逐渐被打破，银行业、信托业、证券业、保险业等金融全行业跨市场、产品和机构关联，极容易形成金融风险引发的多米诺骨牌效应。全国法院审理的资产管理类案件中，普遍存在单个案件涉及多家跨行业金融机构的情况。有的企业实现产融结合后盲目扩张，不按照市场化贷款利率低成本获取金融机构资金，而是追求“高息获客”；有的企业违法占用金融机构资金，盲目并购其他企业，给实体企业和金融机构都带来巨大风险。

二是涉众型金融风险可能影响社会稳定，引发共振风险和次生影响。金融通常为面向不特定社会公众提供的一种服务，金融领域内风险发生时，通常受害者众多，群体性上访事件频发，既冲击社会稳定，也会反过来掣肘风险化解。群体性上访事件即使最终被解决，也需要消耗大量不必要的经济社会成本。

三是金融市场风险正从内生风险向外生风险转变。当前新经济动能匮乏叠加疫情冲击影响，房地产去库存和债务风险化解进入深水区；一些地方国有投资平台盲目扩张，资金链脆弱；部分地方政府存量债务规模过大，财政收入紧张叠加债务约束，直接或间接利用银行贷款弥补财政缺口。加之个别区域地方金融生态环境恶化，前述产业风险、企业风险、财政风险等外生因素均可能演化形成金融市场风险。

二、人民法院防范化解金融风险的现实职能

习近平总书记强调，确保经济金融大局稳定，意义十分重大。要坚持底线思维，增强系统观念，遵循市场化法治化原则，统筹做好重大金融风险防范化解工作。要夯实金融稳定的基础，处理好稳增长和防风险的关系，巩固经济恢复向好势头，以经济高质量发展化解系统性金融风险，防止在处置其他领域风险过程中引发次生金融风险。实体经济和金融经济拥有各自的供需机制。近年来，全国法院在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，深入贯彻落实习近平法治思想和习近平经济思想，立足民事、行政和刑事审判职能，结合金融经济的供需机制及发展现状，综合运用金融司法案件、审判职能延伸、金融司法数据等司法工具，针对金融债权清偿、中小投资者保护、金融企业公司治理等重点领域助力防范化解金融风险，为金融法治环境的提升和社会综合治理的优化提供了有力的司法服务保障。

（一）稳妥处置大型实体企业债务风险，严惩金融犯罪，维护国家金融安全

1.  发挥破产审判职能，积极稳妥处理企业债务风险

全国法院完善企业破产启动与审理程序，以市场化法治化方式有序推进大型企业重整，服务深化供给侧结构性改革。2021年全国法院审结破产案件1.3万件，涉及债权2.3万亿元，在促进企业优胜劣汰和要素资源高效配置方面发挥了重要作用。人民法院充分发挥破产审判“积极拯救”和“及时出清”功能，同时坚决防止借破产之名逃废债。对符合产业政策、有市场前景的困难企业，人民法院积极运用重整方式帮助企业提升产业层次、改善公司治理、实现重生发展。重庆钢铁、东北特钢、青岛造船等一大批企业通过重整实现扭亏为盈和产业提质升级。政府相关部门与法院建立协调机制，共同推动解决破产程序中的启动费用、税收处置、信用修复、企业注销等问题，助力营商环境持续优化。在世界银行营商环境测评中，我国办理破产的评价名次从2013年的第82位提升到2020年的第51位，此外我国执行合同的评价名次也升至全球第5位，为10个指标中排名最靠前、且唯一连续5年保持世界前10名的指标。人民法院积极配合有关部门做好北大方正、海航集团、“明天系”案件债务处置工作，努力确保金融债权通过破产重整获得明显高于破产清算状态下的清偿比例，有效促进金融风险的防范化解。

2.  严惩金融犯罪，维护金融安全

刑事司法是防范化解金融风险最严厉的手段，作为行政监管之后的处置方式，司法与监管共同构筑了金融市场的风险防线。2019年6月，最高人民法院与最高人民检察院联合出台《关于办理操纵证券、期货市场刑事案件适用法律若干问题的解释》与《关于办理利用未公开信息交易刑事案件适用法律若干问题的解释》，依法从严打击证券违法活动。2022年最高人民法院修订《关于审理非法集资刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，为依法惩治P2P、虚拟币交易、养老领域等非法集资犯罪提供审理依据；为配合反洗钱工作开展，于2021年修改《关于审理掩饰、隐瞒犯罪所得、犯罪所得收益刑事案件适用法律若干问题的解释》。2017年至2022年8月，全国法院审结破坏金融管理秩序罪、金融诈骗罪一审刑事案件11.71万件，18.63万名被告人被判处刑罚，有力打击和震慑了金融犯罪行为，维护了金融监管秩序和金融资产安全。妥善审理康美药业财务造假案，依法追究有关人员操纵证券市场刑事责任，体现了对资本市场造假行为“零容忍”“惩首恶”。

（二）全力保障金融债权清偿，维护金融市场稳定加强

对金融债权的保护是保障国民经济稳定健康发展和社会安定的必然需要。全国法院长期以来将依法保障金融债权清偿，防范化解金融风险作为重要职能，有力保障了以银行业为主的金融资产安全。同时，在提高司法效率等方面深入推进司法改革，进一步提升司法能力水平。

1.  探索建立标准化批量金融案件快速处理绿色通道

对于信用卡还款违约等主要争议点集中明确、可采用标准化审理程序的纠纷案件，一些地方人民法院借助互联网、人工智能等技术开辟快审通道，将银行信用卡信息数据库导入人民法院司法数据库，自动识别和提取原被告身份信息、合同内容等，自动进行排期开庭，自动计算本息并草拟裁判文书送法官审定，最后自动订卷归档，极大地提高了审判效率，提升了银行清收此类小额金融债权的效益率。

2.  对金融不良债权清收给予特殊政策支持

最高人民法院通过出台座谈会纪要等措施，从诉讼时效、债权转让合同效力等方面，对金融不良债权清收给予政策支持。全国法院在涉及金融不良债权纠纷案件的审理和执行中严格适用相关政策，有力保障了不良债权清收的规范有序进行。

3.  积极参与区域性专项清收行动

如陕西榆林地区部分商业银行分支机构曾经因民间借贷乱象导致不良贷款率一度达到12.5%，榆林地区两级法院在当地党委领导下，采取成立专门合议庭提高审判效率、加大执行力度等方式，帮助当地商业银行将不良贷款率降低至4%以下。

（三）依法规范金融企业公司治理、引导新金融市场有序成长，提高金融治理体系和治理能力的现代化水平

金融企业的公司治理需要与业务模式特质相匹配，主要处理信息不对称、以及在复杂治理主体结构内部如何规范多重利益相关者的交叉关系。金融脱媒和消除信息不对称是金融企业需要努力探索的重要新方向，决定了金融企业要借助互联网技术的数据结构和云技术的计算能力以解决信息不对称问题。新金融企业很多呈现为平台性质企业或科技企业，常采用有限合伙等非典型架构，实现投票权配置权等向管理团队的倾斜，形成“同股不同权”的利益分配结构，这种复杂结构与法律关系给司法实践带来新挑战。

1.  健全金融企业经营的法律环境

健全金融企业经营法律环境的关键在于，以法治体系取代多重利益相关者的无序介入，将违法转让、代持金融机构股权的行为依法认定无效，有力维护金融市场准入制度。此外，应依法支持地方法人银行改革，真正推动金融企业实现政企分离，让金融企业回归企业的本质，让商业银行回归商业本色。

2.  对合法的金融创新给予大力支持

鼓励支持金融市场守正创新，坚持把创新是否有利于支持实体经济发展、是否有利于防范金融风险、是否有利于保护消费者合法权益，作为评价金融创新的重要标准，支持数字金融、普惠金融、绿色金融发展中的交易新形态，尊重当事人之间的合同约定，合理平衡多方交易当事人之间的利益安排。

3.  强化新金融案件专业化审判长效机制建设

推进诉讼服务体系建设，合理配置审判资源，联合金融监管部门，建立完善联动机制。就已有部分地区新金融案件的审判实践观察，新金融案件审理中往往涉及的是疑难复杂法律问题，各地法院多通过专业法官会议集中研讨，形成审理重点要点、进行法律适用解读，确保金融案件统一裁判尺度。

（四）加大对证券市场中小投资者保护力度，促进资本市场健康发展

1.  完善证券市场中小投资者保护制度机制

近年来，人民法院以司法为民为宗旨，大力提升证券案件审理质效，保护投资者合法权益，维护公开、公平、公正的证券市场秩序，有力促进了我国资本市场的健康发展。最高人民法院发布实施《关于审理证券市场虚假陈述侵权民事赔偿案件的若干规定》《关于证券纠纷代表人诉讼若干问题的规定》《全国法院审理债券纠纷案件座谈会纪要》《关于审理证券行政处罚案件证据若干问题的座谈会纪要》等司法解释与会议纪要，统一法律适用标准，建立证券纠纷示范判决、证券纠纷代表人诉讼等制度机制，便利中小投资者诉讼。最高人民法院与证监会联合印发《关于全面推进证券期货纠纷多元化解机制建设的意见》，与中国人民银行、银保监会联合印发《关于全面推进金融纠纷多元化解机制建设的意见》，在诉前、诉中、执行等不同阶段持续协同用力，推动实现诉调无缝对接，确保诉讼资源集约化使用。

2.  健全对信托、证券（含债券）等领域违法行为人的民事追责制度

最高人民法院于2020年7月发布《全国法院审理债券纠纷案件座谈会纪要》，目前正在起草《全国法院金融审判工作会议纪要》等司法文件，将进一步统一资本市场法律适用标准。在证券侵权、信托违约、债券违约等纠纷案件中，对于产品发行者和中介机构故意进行财务造假、隐瞒投资风险或者没有尽到中介机构审慎义务的，依法追究其连带赔偿等民事责任，保护投资者合法权益。如在首例证券集体诉讼康美药业案中，通过畅通中小投资者维权渠道，人民法院对经由审计单位协助的康美药业财务造假行为予以司法确认，支持5.2万名投资者获赔24.59亿元。

（五）大力支持金融监管单位依法行政，推进规范执法

近年来金融监管部门根据我国金融防范化解风险的宏观要求，收紧监管口径，从严审慎监管，对行政违法行为依法予以严惩，相应的，行政处罚案件总量达历史新高，金融行政纠纷数量也随之攀升。2014年以来，金融行政诉讼案件一审收案量呈现持续增长趋势，仅2015年有所下降。其中，2016年涨幅最大，达133％；2020年一审收案量达到历史最高值，超过2014年一审收案量的2倍多。以北京金融法院为例，截至2022年11月，该院成立约20个月，已经受理涉及一行两会一局等国家金融管理部门的行政案件650件，通过依法审判有力支持相关单位进一步提升监管执法水平、完善监管政策体系。人民法院在行政审判中对金融监管单位行政行为进行审查时，实质上也构成对市场主体相关行为性质与效力的间接判定，从而影响此后对同类型市场行为的认定。从这个角度来看，人民法院发挥司法审判职能，持续推进监管执法规范化，也可助力防范化解金融市场风险。

（六）深入推进完善金融法治机制，筑牢金融风险防范屏障

习近平总书记指出，要继续按照稳定大局、统筹协调、分类施策、精准拆弹的基本方针，抓好风险处置工作。要依法合规，加强金融法治建设，探索建立定期修法制度。近年来，人民法院积极推动参与金融领域法律与司法解释制定工作。2020年最高人民法院出台《关于适用〈中华人民共和国民法典〉有关担保制度的解释》，旨在有效提高担保交易效率、保障担保权人利益、便利担保融资。最高人民法院不断完善破产法律制度框架：出台《关于适用〈中华人民共和国企业破产法〉若干问题的规定（三）》《关于推进破产案件依法高效审理的意见》等司法解释和文件；2021年2月同国家发改委等13个部门联合印发《关于推动和保障管理人在破产程序中依法履职 进一步优化营商环境的意见》，推动在全国各省市区成立了123家破产管理人协会；2021年5月出台《关于开展认可和协助香港特别行政区破产程序试点工作的意见》，完善市场主体救治和退出机制；建立破产识别审查机制，健全府院联动、利益平衡、执破协调等机制。

近年来，人民法院大力推动个人破产制度试点与入法。2016-2021年，全国法院共设立14家破产法庭与超100家破产审判庭，集中管辖破产类案件。2021年3月1日起，《深圳经济特区个人破产条例》（以下简称《条例》）在深圳实施，旨在保护“诚实而不幸”的债务人。人民法院通过书面审查、法官面谈、听证调查等方式，仔细核查当事人申报的债务财产信息和婚姻家庭关系，对申请人是否具备《条例》规定的破产原因开展审查论证，防范不正当债务安排、利用程序逃废债等行为。企图通过破产“赖账”的行为既不被制度所允许，也无法通过程序检验，不能获得个人破产制度救济。目前，企业破产法修订草案已初步完成，全国人大常委会将于年内审议，个人破产相关内容能否入法值得期待。

三、人民法院防范化解金融风险的路径展望

金融风险产生于以金融手段取代基于社会关系的传统化险安排（“养儿防老”、宗族互助等）的过程中，由此衍生出金融危机不可避免。从这个角度来看，金融工具让人类更好地化解自然风险，却制造出金融危机这种人造风险。金融稳定的基础是金融风险的有效管控及处置。因此，防范化解金融风险是保障金融稳定的直接切入点之一。近年来，人民法院在防范化解金融风险方面已然发挥了积极的作用，但在实际工作中仍有亟待完善的空间。人民法院应发挥司法审判的职能优势，不断加强金融审判专业化建设，为中国式现代化提供更有力的司法服务。

（一）守住不发生系统性金融风险底线，坚定司法服务防范化解金融风险工作的根本遵循

加快金融监管部门、金融政策、金融市场与司法审判之间工作配合，形成协同效应。习近平总书记强调指出：深化金融体制改革，建设现代中央银行制度，加强和完善现代金融监管，强化金融稳定保障体系，依法将各类金融活动全部纳入监管，守住不发生系统性风险底线。习近平总书记关于金融工作的重要论述内涵丰富、思想深邃、高瞻远瞩，具有极强的体系性，为推动新时代中国金融高质量发展提供了根本遵循。进一步发挥人民法院在防范化解金融风险中的职能作用，首先必须把这个根本遵循学深悟透，深刻领会新时代中国特色金融的宗旨、特点和发展规律，用以武装头脑、指导实践、推动工作，找准贯彻落实的工作方向和着力点，守正笃实、久久为功。

为此，必须着重把握好以下几个方面：要始终坚持党对金融风险防控工作的领导，紧紧依靠党中央的坚强领导和各级党委、政府的支持，增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力，深刻把握金融工作规律，深化对金融工作政治性和人民性的认识，坚定不移走中国特色金融发展之路。

要始终胸怀国之大者，找准大局、服务大局。习近平总书记指出，实体经济是大国的根基，经济不能脱实向虚。金融既要服务实体经济，防止脱实向虚，妥善化解金融风险，又要服务保障金融改革。司法是维护社会公平正义的最后一道防线，要始终坚持以人民为中心，以司法的导向作用服务深化金融供给侧结构性改革，把更多金融资源配置到重点领域和薄弱环节，向金融消费者倾斜，向弱势群体倾斜，对各类金融机构一视同仁，促进普惠金融和绿色金融、科创金融等融合发展，形成成本可负担、商业可持续的长效机制。要始终坚持市场化方向，司法既要保障“使市场在资源配置中起决定性作用”，原则上让市场说了算，又要助力“更好地发挥政府作用” ，推动“看不见的手”和“看得见的手”都要用好。要坚持公平正义，既要秉持穿透式审判思维，又要尊重金融规律，准确把握穿透的边界，兼顾形式正义和实质正义。要发挥司法的能动性，既要通过金融审判及时发现监管漏洞，以小见大，又要严守司法谦抑，防止过度能动与司法越界。要发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。可以说，稳预期最需要稳的是法治预期，不能任性用权。要坚持在法治轨道上完善金融权力监督机制，实现惩治金融领域腐败和处置金融风险同步推进、严肃追责和追赃挽损同步推进、建立制度和强化制度执行同步推进，不断推进金融审判体系和审判能力现代化。

（二）发挥司法优势，强化服务全域全体系的制度供给与政策合成

进入高质量发展阶段，发挥司法优势更依赖于制度供给和政策合成。习近平总书记高度重视制度集成的重要性，提出“要把深化改革攻坚同促进制度集成结合起来，聚焦基础性和具有重大牵引作用的改革举措，加强制度创新充分联动和衔接配套，提升改革综合效能。要把推进改革同防范化解重大风险结合起来，深入研判改革形势和任务，科学谋划推动落实改革的时机、方式、节奏，推动改革行稳致远”。

推进服务行政和司法的制度、政策合成及健全监管体系，多举措并举引导和规范金融市场健康发展。习近平总书记指出，“抓好制度建设这条主线，既要在原有制度基础上继续添砖加瓦，又要在现有制度框架内搞好精装修，打通制度堵点、抓好制度执行，推动解决实际问题。”在制度和政策的制定和实施中，往往会面临多个环节配合、多个目标协同的难题，所以“合成”精装修十分关键。“条条”之间要“合成”，不能为了整治某一个领域，不考虑相关其他领域的后续影响。“条条”与“块块”也要“合成”，既要发挥集中统一领导的制度优势，也要调动地方的积极主动性。从发挥人民法院在防范化解金融风险中的职能作用的角度分析，必须注重以下几个方面的制度和政策合成。

1.  建立大数据协同利用的合成制度

在确保数据安全的前提下，做好人民法院与金融机构之间数据的相关制度对接。人民法院要深入贯彻习近平总书记关于“要健全风险监测预警和早期干预机制，加强金融基础设施的统筹监管和互联互通，推进金融业综合统计和监管信息共享”的要求，金融机构可以利用司法数据进行市场主体信用评估，及时发现交易对象涉诉风险，可考虑建立“黑名单”制度。金融监管部门可以利用司法数据进行金融风险预警、评估，尽早发现和处置金融风险。刑事侦查部门可以利用司法大数据发现违法犯罪线索，如一些地方法院积极探索通过民间借贷纠纷案件相关数据查找套路贷犯罪的线索，并提供给公安机关，形成了良好的协同效应。人民法院可以发挥司法建议的作用，及时将在案件审理中发现的金融企业经营管理漏洞和有关部门监管漏洞通报相关企业和部门。

其他部门的相关数据也可以为人民法院所用，比如科学合理利用公安机关的身份信息比对系统、人员定位查找系统等，以及工商行政管理机关的商事主体管理系统等，帮助人民法院快速查验当事人身份、解决送达难和执行难等问题。为防范金融风险、维护金融稳定，《金融稳定法》的草案征求意见稿中也提出：中国人民银行推动建设国家金融基础数据库，并依法向国家金融稳定发展统筹协调机制成员单位共享数据资料。

2.  形成金融监管和审判工作的协同配合

加强监管协作和联合执法。习近平总书记在主持召开中央全面深化改革委员会第二十六次会议时强调，要依法依规将平台企业支付和其他金融活动全部纳入监管，以服务实体经济为本，坚持金融业务持牌经营，健全支付领域规则制度和风险防控体系，强化事前事中事后全链条全领域监管。要强化金融控股公司监管和平台企业参控股金融机构监管，强化互联网存贷款、保险、证券、基金等业务监管。要保护金融消费者合法权益，强化平台企业反垄断、反不正当竞争监管，加强平台企业沉淀数据监管，规制大数据杀熟和算法歧视。要压实各有关部门监管责任，健全中央和地方协同监管格局，强化功能监管、穿透式监管、持续监管，加强监管协作和联合执法，保持线上线下监管一致性，依法坚决查处非法金融活动。

推动适当提高金融犯罪的起刑点，发挥金融监管部门行政执法对规范金融秩序的基础性作用，将刑事审判职能聚焦于打击惩处严重违法犯罪行为，使监管与司法两者形成金字塔型的衔接配合关系，提高对金融违法行为的惩处效率，同时防止金融监管部门为避免徇私舞弊不移交刑事案件罪嫌疑而扩大移送范围，造成司法资源浪费。最高人民法院应积极推动《关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律若干问题的解释（二）》出台，强化职务犯罪惩治力度，斩断资本与权力之间的勾连纽带；抓紧推进起草《关于依法妥善审理非法经营刑事案件的指导意见》，加强对金融资本易扩张行业、领域相关犯罪案件审判工作的指导。

人民法院应配合立法机关推进公司法修订与《上市公司监督管理条例》等法律法规制定，着力加大司法裁判对公司治理的良性引导，发挥“康美药业案”等典型案例在推进公司治理中的积极作用，提升市场主体透明度，完善公司治理规则，推动解决监管难点堵点。同时结合新出台的《期货和衍生品法》、新修订的《反垄断法》等法律及时出台配套司法解释，打击操纵期货市场或者衍生品市场、内幕交易、编造传播虚假信息等违法交易行为，治理资本无序扩张，切实发挥司法对市场的引导功能。

3.  有效发挥智慧法院在数字经济、数字金融中的重要作用

回应数字经济、数字金融发展对司法的需求，明确裁判标准，强化规则指引，深入落实人民法院在线诉讼、在线调解、在线运行“三大规则”及《关于加强区块链司法应用的意见》，探索建立中国特色互联网司法规则体系，构建数字时代司法新模式，以更高水平的数字正义服务数字经济高质量发展。坚持“四个面向”，依法促进数字人民币等金融工具更好服务实体经济和民生领域，在有效激发居民消费潜力、畅通宏观政策传导渠道、促进普惠金融发展等方面发挥积极作用。应加强数字法治问题研究，深化人民法院与研究机构、高等院校交流合作，共同研究解决数字技术、数字金融、数字经济发展带来的新情况新问题，发挥司法裁判创建行为规则的作用，引领、促进数字法治发展。

4.  科学定位刑事诉讼和民事诉讼在金融刑民交叉案件处理中的功能

对涉众型刑民交叉案件，由于人数规模大、地域范围广、标的数额高、严重影响社会稳定，对于受害人就同一事实提起的以犯罪嫌疑人或者刑事被告人为被告的民事诉讼，人民法院如果裁定不予受理，应当及时将有关材料移送侦查机关、检察机关或者正在审理该刑事案件的人民法院，避免因为民事诉讼在发现最终责任主体、查找资金等方面手段有限而延误风险处置时机；建议同时通过加大刑事追赃退赔力度，尽最大可能解决受害人的民事权利保护问题。一旦发现不属于刑事案件，也应当及时建议检察机关撤回起诉，或者作出不认为是犯罪的无罪判决，确保当事人可以寻求民事诉讼救济。对于非涉众型刑民交叉案件，要严格执行相关立案追诉司法解释所确定的刑事侦查立案、撤案标准，既要准确打击犯罪，又要避免刑事侦查、刑事诉讼过度介入民事纠纷，防止对营商环境建设产生负面影响。

5.  建立解决“资金池”监管难题的跨部门协同机制

强化跨部门之间的目标协同。在现代社会，人们对最终目的有分歧以致发生冲突，是不可避免的。但是很显然，我们有很多最紧迫的困难并非产生于这一原因，而是因为我们的目标彼此不协调。一方面要建立针对非法“资金池”的甄别预警机制。由公安机关或者中国人民银行主导，金融监管等部门配合，运用金融、司法、通信等大数据及时甄别社会资金规模化聚集现象并进行预警、核查，及时发现“资金池”。比如P2P平台的本质是信息中介平台，本不允许建立资金池，但在过去几年大量经营者通过控制海量账户骗取出借人资金，形成“资金池”；虽然平台多以合法投资作为外包装试图掩盖其违法行为，但规模化的资金流动不可掩饰且易于追踪，而大数据工具在甄别社会资金规模化聚集方面可发挥无可替代的作用。另一方面，针对商品房预售资金等合法的“资金池”，一是要赋予购房者等资金方应有的知情权、监督权，比如购房者可通过政府网站，查询预售许可项目对应的预售资金监管账户入账、支取、余额等。二是要多部门协同控制付款进度。银保监会、住建部门应及时明确“主体结构封顶”等相关工程进度标准，购房者根据工程进度分期支付款项。购房者的定金、首付款打入监管账户后才能办理购房合同网签。三是要明确各相关主体的民事、行政和刑事责任。发放贷款的银行违规提前放贷、付款的，应当对购房者损失承担赔偿责任，并视情节课以罚款、停业整顿或者吊销经营许可证等行政责任。房地产开发企业挪用专款专用资金的，除应当交回资金外，还应当承担相应行政责任，造成严重后果的应当承担相应刑事责任。

6.  强化运用法治思维化解金融风险的府院联动机制

强化地方政府和相关部门在府院联动机制中的责任心和主动性。按照习近平总书记的明确要求，应强化地方政府属地风险处置责任，形成有风险没有及时发现就是失职、发现风险没有及时提示和处置就是渎职的严肃监管氛围，切实提高地方政府和相关部门在府院联动机制中的责任心和主动性。如在破产法修订中，应建立针对危困大型企业风险处置的党委领导、政府主导、法院配合的府院联动法律制度，进一步明确办理相关行政事务的政府职责，将税收优惠等相关配套政策制度化，依靠政府支持一揽子解决职工安置、社会维稳、税收优惠、信息共享、解除保全、信用修复等问题。

7.  防范化解金融风险与促进经济社会发展的政策合成

在强调防范化解金融风险的同时，应更加注重制度合成，避免风险管控与管理创新、促进发展之间形成新的矛盾。

完善个人破产制度。抓住破产法修订的契机，建立容忍创业失败、分散创业风险的法律机制，从而鼓励创新创业、激发市场活力。个人破产制度的试点完善要体现“四有”：“有容”，即容忍市场主体的失误和跌倒；“有别”，即将恶意的经济犯罪和经营风险区别开来；“有度”，就是市场主体失败后依然要承担相应后果；“有序”，则是让市场主体可以在出清之后从头来过。

充分发挥企业破产重整的合成功能。企业破产重整最大的优势是将市场化手段与法治化保障充分结合起来，使经济效益与社会公平得以兼顾。比如，在近期热炒的所谓“强制断供”事件中，部分地区长期形成的管理失序是真正的问题所在。“烂尾楼”损害的是未收房者的利益；物业公司为开发商提供关联担保损害的是业主利益。对此，不但需要建构全方位立体化无漏洞的监管合成，更需要形成最终权利人对监管者的监督，让监管有为有力。具体而言，可以通过破产重整等司法程序，组织和引入银行、购房者、开发商和投资者等各方资源，促使存量资源让利止损、增量资源投资获益，从而实现对项目的挽救，避免烂尾楼带来的个体损失和社会损失进一步扩大。坚决贯彻《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号）的要求，清理规范地方融资平台公司，剥离其政府融资职能，对失去清偿能力的要依法实施破产重整或清算，坚决防止风险累积形成系统性风险。同时，要坚持市场化方向，改革地方政府、城投企业的融资模式，通过市场更有效地配置各项资源，减少低效、无效甚至负效应投资。

建立科学合理的金融中介机构和外部监督者民事责任分担机制。对在股票和债券欺诈发行中中介机构、上市公司独立董事的民事责任的制度设计，首先，要区分不同情况，比如债券发行与股票发行不同，投资者对发行人偿债能力的关心程度要远大于其经营业绩等信息，由此，对债券发行人经营业绩造假未尽提醒义务的中介机构，其责任应当小于股票发行中的中介机构责任。其次，要宽严适度，不能一味片面强调严刑峻法，避免出现负责任、信誉好的中介机构轻易不敢提供专业服务、而不负责任甚至赚取佣金后注销登记一走了之的中介机构大行其道的现象，形成所谓的“劣币驱逐良币”。

严厉追究金融企业大股东、实际控制人违法责任，加强中小股东合法权益保护。既要严格防止大股东滥用权利，又要保护好中小股东的投资积极性。前期风险处置实践表明，部分中小金融机构公司治理失效、经营模式粗放，以及大股东和实际控制人滥用控制权、违法违规占用金融机构资金等，都是导致金融风险发生的重要原因。对此，必须压实大股东、实际控制人的主体责任，加强对主要股东、实际控制人的准入和监管要求，严格对其民事和刑事责任追究。明确对大股东、实际控制人可以依法实施股权减记、原股东权益吸损等措施，对无担保债权可依法实施减记等措施，切实压实主体责任；在已经穷尽市场化手段、甚至严格落实追赃挽损后仍难以化解风险，且已经或将要危及区域金融稳定的情况下，方可考虑依法动用其他公共资源工具。对不参与经营的中小股东，则要注重保护其合法权益，支持其发挥在金融机构公司治理中的监督与制约平衡作用。

（三）加强金融审判专业化建设，提升金融审判水平

1.  持续加强金融法院建设

深化金融法院体制机制建设进程。建议在已经设立三家金融法院的基础上，及时在江浙、深圳等地设立金融法院，为提高金融审判的专业化程度、服务区域金融发展提供制度和设施基础。已经设立的审判机构庭或金融法院，要尽早实行三审合一，形成民事、行政、刑事审判的标准高度统一、程序顺畅衔接。

2.  尽快提高金融审判力量的专业化水平

持续提升金融审判专业化的质效。金融审判力量专业性不能匹配审判工作要求的问题十分突出，真正能够对金融法律制度进行深入研究和精准适用的法官数量不够，能够对金融理论、实践和金融法律制度融会贯通的法官缺口更大。金融审判人才培养是一个系统工程，要加强对金融审判法官的系统培训，使其准确把握国家政策走向和具体要求，熟悉经济金融运行的基本原理和实践，系统掌握金融法律知识体系，从而提高审判实践与党和国家大局有机衔接的工作水平，提高服务金融发展审判能力。比如，在金融机构与资金使用人的股债结合交易纠纷案件中，不仅要考虑相关法律和司法解释的规定，还要从金融的视角，充分考虑当事人订立合同时的信息不对称性，特别关注对底层资产风险的了解和认识因素，以实现当事人之间利益的合理平衡。

3.  持续加大最高人民法院对金融审判工作指导力度

强化最高人民法院的裁判在终局性、权威性和指引性的强基导向。切实发挥最高人民法院在统一法律适用方面的核心和主导作用，适时发布有关司法解释、会议纪要、指导性案例和其他典型案例，加快金融审判纪要的制定工作，确保金融案件审理裁判规则统一，服务推进金融业态健康发展，维护金融秩序稳定，防范化解金融风险。

    结语   

2020年11月，习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上指出，在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化。党的二十大报告再次对完善现代化金融治理体系提出了方向与要求：深化金融体制改革，建设现代中央银行制度，加强和完善现代金融监管，强化金融稳定保障体系，依法将各类金融活动全部纳入监管，守住不发生系统性风险底线。健全资本市场功能，提高直接融资比重。金融治理是国家治理的重要组成部分，金融作为经济的血脉，其治理体系与治理能力现代化已成为确保经济社会持续发展的必要基础，防范和化解系统性风险，避免全局性金融危机，是金融治理的首要任务。疫情反复冲击下，金融领域风险形势复杂严峻，新老问题交织叠加。作为具有终局性的裁判机构和常态化风险处置机制重要组成部分，司法在推动金融治理体系完善、防范化解金融风险中的作用不可或缺。金融司法工作具有很强的政治性、人民性、专业性，我们要深刻领悟“两个确立”的决定性意义，自觉践行“两个维护”，以党的领导为根本遵循，充分利用司法大数据这一现代科学工具方法，发挥专业审判与专门审判机构优势，预判问题、加强协同、提出解决方案，为防范化解金融风险提供更加坚强有力的司法服务和保障。

（感谢最高人民法院民二庭、刑一庭、刑二庭、第四巡回法庭、信息中心、司法大数据研究院以及北京金融法院有关同志提供的资料数据和修改建议。）

文章来源：《法律适用》2022年第12期

声明：本文转载自“法律适用”微信公众号，在此致谢！

编辑：潘园园

排版：王紫暄

审核：刘　畅

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