何兵：美国警察的军事化及后果
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何兵： 中国政法大学法学院教授
【摘 要】警察的军事化是指作为执法机构的警察，不断仿效军队思维和军队模式的过程，包括大量使用军用武器和装备：闪光弹、狙击枪、冲锋枪、特警组；用情报机构的方式，收集政治活动和政治人物的信息，以及采用更具有攻击性的风格进行执法等。美国警察军事化始于20世纪50-60年代，“911”后，由于突出保障“国家安全”，导致警察基金充沛，权力扩张，“战争思维日炽”。后果：(1)警察滥用枪械和暴力，每年被警察击毙的人数，保持在千人以上。(2)族群对立加剧。黑人被击毙的概率是白人的三倍，大多数是穷人。(3)军事化的警察频繁地被用来应对和平的游行示威，威胁和损害公民权利和媒体报道。美国学者认为，警察军事化是20世纪以来不为公众所警觉，但影响美国最大的侵犯自由的行为。虽然奥巴马总统声言要控制警察军事化倾向，但冰冻三尺，非一日之寒。
【关键词】 美国；警察；军事化
一、美国警察军事化的起源
警察的军事化是指作为执法机构的警察，不断仿效军队思维和军队模式的过程。包括大量使用军用武器和装备：闪光弹；狙击枪；冲锋枪；特警组，用情报机构的方式收集政治活动和政治人物的信息，以及用更具有攻击性的风格进行执法等。
美国警察的军事化源于20世纪50-60年代。当时种族骚乱此伏彼起，人们对“法律和秩序”产生迷思。1965年8月11日至17日，洛杉矶发生严重的种族骚乱，洛杉矶警察借助4000多名国民警卫队，才平息了骚乱，期间导致36人死亡，特警队起了重要作用。专家认为，这一事件为警察军事化打开了大门。
1968年，为了控制城市骚乱，约翰逊总统签署了“公共汽车犯罪控制和街道安全法案”。
法案创设了“执法协助局”，使地方政府可以购买军事化装备，用于平息骚乱。后来，尼克松总统发起的对毒品宣战运动，不仅授权警察可用更加军事化的手段对付毒品犯罪，更授权警察有权没收涉毒财产，从经济上进一步刺激警察军事化。“对毒品宣战”导致警察对普通人群的敌对思维。里根时代的“对贫穷宣战”成了对穷人宣战。克林顿时期，警察的进攻性扩张以及“911”后，布什和奥巴马时代，突出保障“国家安全”。所有这一切，导致警察基金充沛，权力扩张，最终使警察们“战争思维日炽”。
“911”事件之后，爱国者法案等系列立法，进一步模糊了执法机构、谍报机构和军事组织之间的界限。国土安全部的创设、战争化反恐的意像，都加剧了警察队伍的军事化倾向。
1997年北好来坞发生的银行抢劫案，对警察军事化起到重要影响。当时两名劫匪配备了AK-47突击步枪，身着防弹衣，而警察常规配备的武器，无法有效对其攻击。两名劫匪在被打死前，发射了1000多发子弹，直到重装备的特警赶到，才将劫匪击毙。事件发生后7个月，国防部将多余的600枝M-16步枪，送给洛杉矶警察局，枪枝配备给了每一个街头巡逻的警察小队长。随后，洛杉矶警察局授权警察配备0.45英寸的半自动手枪，作为日常携带的装备，而此前，只有洛杉矶的特警才能配备这种武器。
2014年8月，密苏里州福格森镇一名黑人少年被警察枪杀，引发社区骚乱。华盛顿邮报和郝芬顿邮报的两位记者，在报道事件时，遭遇警察暴力执法。事件本身以及两位记者的特殊身份，使得警察军事化倾向，再一次引发全社会思考。这两位白人记者，当时只是坐在麦当劳餐厅，用笔记本工作。警察让他们走开，他们行动稍缓，就遭遇警察逮捕。记者一再请求警察确认他的身份，被警察拒绝。警察甚至故意将记者的头撞向窗户。记者说，如果自己只是福格森镇的一位黑人，而不是大报记者，现在可能还在监狱里。
二、美国警察军事化的表现
(一)装备军事化
2014年6月，美国公民自由联盟发布一份长达96页的专项报告：“战争迫近家门：美国警察极度军事化”。
报告揭示，20世纪90年代，联邦政府开始实施一项名为“1033计划”，授权国防部向地方执法机构转移多余的军事武器，以便开展反毒品战。这些设备是免费的，地方政府仅需支付运费和维护费用。
报告揭示，人口仅680万的亚里桑那州，通过联邦政府获得了32套防弹服、704套夜视装备、1034枝军用枪械——其中712枝来福枪、42套破门设备、830套监视和侦察设备、13409套个人保护装备、120辆公用载重车、64辆武装汽车、4套GPS设备、17架直升机，以及21211件其它军用设备。而2008年的数据显示，该州只有576个执法机构、14554名警察。1997-2014年，8000个地方执法机构从国防部获得价值51亿美元的军事装备。
(二)大量使用特警队
20世纪70年代，每年全国只有约300次的特警突击行动。1980年增至大约3000次。2005年增至40000次。2015年全国使用特警队约50000万次。不仅5万人口以上的城市，90%拥有特警队，人口2.5万至5万的城市，90%以上也有特警队，是80年代中期的4倍以上水平。
虽然在高度危险的情形下，有必要使用特警队，但大部分特警队被用于日常毒品案件处理中，以及向私人住宅送达法律文书中，经常招致悲剧性后果。记者布洛克调查发现，至少50名无辜的人，在特警队突袭中死亡。特警队被用于侦查诸如“无照经营理发店”、“向未成年人出售酒精饮料”等。特警队的这种行径，遭到军人们的批评。在福格森案件中，军人们说：特警队不是在试图控制群众，而是在威胁群众。一位军人说：我们即使穿越阿富汗一些极其危险的区域，也没有像他们这样装备。
2013年，洛普调查的数据表明，58%的美国人认为，警察军事化走得太远了。盐湖城警察局长说：“我们不是军队，更不应该像占领军一样。”
(三)用对敌思维在国内执法
美国自由联盟的研究发现，美国警察在培训过程中，存在着明显的军事化思维和对敌思维，鼓励警察用对敌思维和对敌装备进行日常执法。而最高法院在一系列涉及宪法第四修正案——涉及公民家庭隐私保护——的案例中，纵容了警察的此种行为。特警队在诸如查处毒品案件时，经常如临大敌。头戴钢盔，手持枪械，破门或破窗而入，施放闪光弹，使人目炫和耳聋。然后用枪指着当事人，让其趴下。此种情形，时常引发意外的恐慌和反抗。
美国自由联盟报告表明，出动特警队，79%涉及的是对家庭进行搜查，在这些搜查案件中，60%涉及毒品案件。而这些是国内普通犯罪的调查，与反恐或国家安全无关。
警察使用特警察队的一个理由是：出警场面可能出现枪枝。而事实上，在警察认为可能有枪枝的场合，真正出现枪枝的，只占有35%，而美国几乎一半的家庭拥有枪枝。假如“现场可能有枪枝”成为出动特警队的理由，则几乎所有的场合，特警察队都有出动的理由。
2008年1月，俄亥俄州的威尔逊女士，她男朋友被警察怀疑涉及毒品交易。特警队从前门突入她的家门，她被打死了，怀中抱着的14个月大的婴儿也受伤。而肇事警察事后被无罪开释。警察辩解说，突击过程中，他的同事在院子里开枪打死了两条狗，他误认为，枪声是从死者的卧室发出来的，所以才盲目射击。
2011年1月，马萨诸塞州的斯坦伯先生身着睡衣，在家里看棒球赛，特警队从前门突入，并扔下闪光弹。斯坦伯时年68岁，一个12岁孩子的祖父。他按警察的要求躺在地上，手举在头顶。虽然如此，仍被警察打死。而他并不是被告，警察是在寻找他女朋友的涉嫌贩毒的儿子。而疑犯在突袭之前，就在其它地方被捕了。虽然疑犯并不住在这个房子里，且已经被捕，特警队仍然决定开展这次突击。当事警察辩称说，他在试图跨过斯坦伯身体时，身体失去平衡，枪枝走火了。检方以警察没有杀人故意，拒绝追究警察的刑事责任。警察在短暂停职后，又回到了原来的工作岗位。斯坦伯这一家子最后只是得到民事赔偿。
三、警察军事化的后果
(一)警察滥用枪械和暴力
《华盛顿邮报》分析了2015年的警察击毙案的一些细节：死者年龄从16岁到83岁不等，其中8人年龄不到18周岁。分析表明，引发枪击事件，一半以上起因于家庭或社会琐事，受害者寻求警察帮助，最后演变成击毙。许多人因为逃跑而被击毙。这些逃跑者，20%身上并无凶器。但在警察看来，逃跑就是挑衅。警察把这种枪击，戏称为付“逃跑税(foot tax)”。
2015年的数据研究表明，97%警察没有被追究任何责任。美国警察每年击毙多少人？FBI自己没有独立调查统计，而是任由17000多个执法机构自报。这些报告，多数不靠谱。几家民间机构的研究表明，每年被警察击毙的人数，一直保持在千人以上。即使按照FBI的数据，2011年，警察合法击毙人数为404人。作为比较，同年澳大利亚警察击毙6人，英国2人，德国6人。虽然警察滥用枪械的问题引发公众抗议和社会关注，但最新数据表明，2015年，美国警察仍然击毙超过1186人。
2016年，截止9月15日，在线数据表明，警察已打死821人。一方面警察滥用枪械，另一方面民间尤其是有色族裔，对警察的报复趋于激烈。2014年，警察因公被杀的人数为126人，比2013年增加了24%。其中死于枪击的50人，比2013年增加56%。历史上美国警察被枪杀人数最多的是1973年，156名，其后逐年下降。20世纪70年代，平均每年127名警察被枪杀，21世纪初，降到每年57人。近两年出现反弹。2016年，达拉斯的一位退伍军人，因为对警察开枪打死黑人不满，开枪打死了5名警察。事件震惊朝野，奥巴马总统亲自出席警察的葬礼，并发表讲话，希望民间和警察放弃对立。
(二)族群对立加剧
研究表明，被警察枪杀的，将近一半是白人，一半是少数族裔。但结合人口数据，黑人被击毙的概率，是白人的3倍。在没有携带凶器的受害者中，2/3是黑人或少数族裔。这些被击毙者，大多数是穷人，往往因轻微罪错被拘捕过。其中有的甚至是精神病人。据前述人权组织的报告，出动特警队场合中，39%针对的是黑人，11%针对的拉丁裔，20%是针对白人，其余的，族裔不明。针对有色人种出动特警队的，68%涉及毒品搜查。而针对白种人的行动中，只有38%涉及毒品搜查。在宾夕法尼亚的阿伦镇，黑人受到特警队侵扰的概率是白人的24倍。在西佛吉尼亚的亨廷顿，黑人受到特警队侵扰的概率是白人的37倍。很明显，针对毒品的战争，主要是针对黑人的战争，是不公平的战争。
(三)公民权利受损
依据美国宪法第4条，没有搜查令，警察不得进入私人住宅进行搜查。历史上如果警察获得搜查令，也必须事先敲门，告知警察莅临家门并等待房主回应。当房主应门之后，警察应当出示搜查令，然后才能进入家门搜查。
虽然这一规定仍然生效，但只要警察合理怀疑，现场情势对警察有人身威胁，或者认为如果事先告知，证据可能被毁灭，甚至警察事先相信存在上述可能，他们就可以获得“无须敲门”的搜查令，允许他们强行直接闯入家门。其结果是，在大量的涉素案件中，警察有很大的裁量余地，声称证据可能灭失，从而直接破门而入。
虽然搜查令通常限定警察只能搜查特定地方和特定物品，但当特警队出动时，他们事实上很少受这些限制。
此外，军事化武装的平暴警察，频繁地被用来应对和平的示威，威胁和损害公民的示威权。平暴警察是用来应对大规模骚乱的特别队伍，他们高度武装，开着装甲车，头戴钢盔，虎视眈眈地凝视着一些其实是和平的游行示威者，使示威的公民受到威胁。
路易斯安那州首府巴吞鲁日的阿尔逊·斯特林，被警察开枪打死，引发社区大规模抗议。虽然抗议是和平的，没有打砸枪，没有暴力，但警察声称有人向他们扔石块和杂物(没有录像支持)，逮捕了200多人。
行动过程中，警察极具暴力和攻击性，引发社会广泛物议。其中还有三名记者被捕。记者们称，他们没有做任何违法的事，只是在报道案件。警察抓捕他们的目的，就是不让他们拍照和报道。许多警察用枪指向和平的示威者，甚至将枪枝直接指向记者。警察头戴防毒面罩、乘着装甲、手持枪枝的照片，在互联网上热传。高度军事化的警察，让示威者们感到高度紧张和威胁。不难看出，高度军事化的警察，不仅损害公民的示威权，而且损害了媒体的报道权。
小结
美国学者认为，警察军事化是20世纪以来不为公众所警觉、但影响美国最大的侵犯自由的行为。虽然奥巴马总统已经声言，要控制警察军事化倾向，但冰冻三尺，非一日之寒。以美国的政治架构，很难在短期内取得有效成果。
对于我国而言，官媒概括性地反对西方的文化，但很少在具体制度上检点美国的得失，导致美国优良的制度不能被借鉴，而不良制度却不断地渗透。而在互联网媒体上，美国警察一向以正面形象得到传播。实务中，中国警察对美国警察的军事化装备及敢于用枪，羡慕不已。与此同时，地方的特警已频繁地出现在普通民事执法场合，诸如房屋折迁等。全然不知，美国警察军事化及暴力化正在使美国变成警察国家。美国警察的军事化，对于犯罪预防和控制，并无实效，目前美国的监狱仍然监禁着全世界最多的犯人，人数达230万之巨，国民监禁率是中国的5倍左右。为此，未雨绸缪地研究美国警察的军事化倾向及其后果，可谓恰当其时。
本文首发于《行政法学研究》2017年第4期，为方便阅读故删除注释，点击“阅读原文”，可查看杂志订阅方式。
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