从经济增长驱动到法治指标驱动——中国地方法治动力机制研究
从经济增长驱动到法治指标驱动
——中国地方法治动力机制研究
李 霞
（中国社会科学院法学研究所副研究员）
受“国家整体主义法治观”的影响，地方法治在此前很长一段时间被视作国家法治的附庸而在学术视野中处于边缘地位。近年来，随着各地密集提出法治建设目标并在立法、执法、司法等领域不断创新，地方法治的独特功能和地位渐受关注，地方法治成为炙手可热的学术话题。在地方法治的动力这一问题上，主流观点从促进经济增长和地区间经济竞争的角度来透视中国地方法治建设的进程，有着较强的解释力，但似乎未能全面捕捉中国地方法治二十多年来的脉动。事实上，近年来中国地方法治建设的动力机制正悄然发生变化，法治指标考核逐渐成为重要推动力。本文旨在超越一般意义上的法治与经济发展原理，对中国地方法治动力机制的变迁过程进行描述和分析，进而尝试从规范的角度对未来中国地方法治建设的动力机制提出若干设想。
改革开放初期，通过地方试错来逐步突破当时的体制以谋求经济发展，是地方法治的一个重要特点。这一时期，敢于突破、敢于试错、敢闯敢干，是地方官员政绩增长的重要依托。在一定程度上，这是转型期对“形而上”法治的实用式折衷，客观上造成了与法治本身价值之间的紧张关系。对法治偏重实用主义、工具主义理解，持续至改革开放后很长一段时间，通过制度创新和实施来“为经济增长保驾护航”一度成为推进地方法治的重要动因。由于国家层面的法律体系尚未完备，地方进行法律实验和制度创新的空间较大，各地具备制度竞争的良好时机和条件。在特定背景下，地方法治将促进经济增长作为地方法治建设的目标，先行一步，为国家法治发展积累了经验。然而实证观察表明，尽管从长远来看法治环境的改善能在一定程度上促进经济发展，但这一效果的显现并非立竿见影。甚至于，在特定条件下地方法治对促进地方经济发展会产生反作用。
随着依法治国方略的深入贯彻实施，中国的地方法治的各项制度实践也逐渐规范化，地方法治出现了一些新的动向。与此同时，随着法律体系不断完善和法律实施机制的健全，地方法治实验创新的制度空间被不断压缩。早期通过地方实验进行制度创新进而促进经济发展的传统地方法治模式难以为继，新的驱动机制正逐渐取代传统的以经济增长为导向的驱动机制。
2007年，“科学发展观”提出，单一注重经济发展引发的各种问题也亟需通过法治手段加以化解。地方法治建设逐渐不再提以“为经济建设保驾护航”为目的，而是更加注重社会民生、公平正义等价值取向。尤其是伴随着2007年后各地经济增速明显放缓，地方治理逐步从以经济为中心转向社会全面发展，地方官员开始寻求新的政绩增长点。相应的，对地方官员的政绩考核也发生了变化，开始以社会整体治理水平作为决定官员晋升与否的重要指标，将法治建设成效纳入各级官员的政绩考核指标体系。实证分析亦表明，地方经济发展的绩效与官员晋升之间不复存在统计学意义上的正相关性。从实践来看，在经济中心论逐渐式微的情况下，（广义的）社会治理逐渐取代单纯的经济GDP成为“晋升锦标赛”中地方官员竞争的重要指标；受此激励，地方在经济GDP之外，开始寻求新的“法治GDP增长点”。与此前由经济挂帅的政绩所驱动的法治相区别，当前的地方法治可以概括为“法治指标驱动型”。
相较于“经济增长驱动型”地方法治，“法治指标驱动型”地方法治超越了法律工具主义的法治观，将法治本身作为目的而非促进经济发展的手段，是国家治理现代化转型升级的重要内容。在目前政治和法律体制下，有必要进一步发挥“法治指标驱动型”地方法治的优势和作用，确保地方法治良性运作。与“法治指标驱动型”法治相匹配，各地开始探索地方法治建设的评估机制。为弥补体制内自我评价的缺陷，第三方法治评估机制被引入并渐受重视。然而，“经济增长驱动型”地方法治和作为其“升级版”的“法治指标驱动型”地方法治，有着同样的缺陷：它们过多依赖于党委和政府体制内部的推动，缺乏“体制外”的动力作为支撑，缺乏可持续性。之所以如此，根由在于中国特殊的宪法体制和治理模式。
因此，要使地方法治得以持续顺利推进，必须在既有动力机制之外寻求推动法治发展的新动力，以强大的市民社会和成熟的社会法治观念作为依托，充分调动社会主体的积极性，培育以开放、参与、合作与回应为特色的“开放协作型”动力机制。首先，应全面引入立法、执法、司法各个领域的信息公开机制，提升公权行为的透明度。其次，在各种信息公开机制健全的前提下，逐步引入公民有序参与地方法治的机制。再次，应充分发挥各类社会组织在促进地方法治过程中的作用。此外，从制度经济学的视角看，经济发展仍然是地方法治的助力之一。在地方法治的推进过程中，对权利和权利、权利和权力、权力和权力之间边界的厘定应作为其核心任务。权力和权利边界明确、产权界定清晰，有助于降低交易成本，有助于充分调动社会各界来共同推进法治。
必须留意的是，本文对地方法治建设不同阶段动力机制的概括，乃聚焦于特定阶段的突出特点，而无意于否认其他动力机制客观仍在发生作用。事实上，在“法治指标型”动力机制占据主动时，经济增长的动力机制仍在作用；而在“开放协作型”动力机制中，亦将容纳存在于政府内部的动力机制，只是意在强调新动力机制的开放、参与、合作与回应性。
以上内容均是《行政法学研究》2017年第6期文章的精华部分，在此感谢各位作者对本杂志的支持。点击“阅读原文”，可获取杂志订阅方式。
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