被监察者的权利及其保障研究
被监察者的权利及其保障研究
杨 红
（甘肃政法学院法学院教授；法学博士）
2016年11月7日，中共中央办公厅印发了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》（以下简称《方案》），2016年12月25日，十二届全国人大常委会第二十五次会议表决通过了《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》（以下简称《决定》），随着《决定》的通过，试点地区检察机关反贪等部门的转隶已经开始，这也标志着我国监察体制改革走上了轨道。根据《决定》，监察委员会对公职人员依法履行监督、调查、处置职权，为了保障职权的行使，可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施。面对国家层面通过设立位高权重的国家机关监督公职人员这一举措，从法学的视角分析监察主体及其行为的属性，梳理现行立法对于被监察者权利保障的规定，进而完善我国被监察者权利保障制度，不仅体现了《公务员法》规定的“监督约束、激励保障并重原则”，也彰显着监察体制改革的法治理念。
一、监察主体及其行为的属性分析
根据《方案》的规定，监察委员会集中了中国共产党的纪律检查委员会、行政监察机关、预防腐败局、人民检察院（查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能）的监督职能，从整合的机关性质来看，包括党的机关、行政机关和司法机关。监察委员会构成主体的多元性决定了其行为属性认定的复杂性。虽然《宪法》层面上的国家机构和国家机关实质指向相同，但是，为了体现监察委员会与其他国家机关的共性，也为了避免认识分歧，监察委员会的性质采用“国家监察机关”的表述更为妥当。根据《决定》，试点地区监察委员会的职权包括监督、调查、处置三个方面，监察委员会行使职权的行为统称为监察行为，具体包括：党内监察行为、行政行为、特殊调查行为及处置行为等。
二、监察权整合对被监察者权利行使的影响
在全国上下致力于监察委员会建设的进程中，切忌重权力配置，轻权利保障。就现行立法框架而言，被监察者权利的行使在以下方面会受到影响：一是监督、调查、处置过程中被监察者的程序权利尚待明确。综观三地区的措施，在被监察者程序权利的规定方面仍存在不足，特别是在被监察者人身自由受到限制的情况下，其权利的行使如何保障，没有明晰的规定，这样难免产生“只转权力，不转权利”的表象；二是监察委员会处理申诉案件的权限缺乏规定。在我国行政诉讼尚未开通公务员权利救济渠道的背景下，行政监察机关受理申诉案件，对于保障公务员合法权益具有重要意义。但是，从《方案》规定的职权来看，并未涉及受理申诉案件的职责；三是被监察者请求国家赔偿存在法律障碍。监察委员会所采取的措施涉及被监察者的人身权和财产权，监察委员会行使职权的行为违法或有法律规定的情形，造成被监察者权益受损的，应当由国家承担赔偿责任。但是，现行《国家赔偿法》规定的赔偿义务机关并不包括监察委员会。
三、被监察者权利保障制度的完善思路
北京、山西、浙江三地试点在机构整合、制度构建方面都取得了有目共睹的成绩，为保障试点工作的顺利开展奠定了坚实的基础。但是，在确保监察权有效运转的同时，从被监察者视角审视监察体制改革试点情况，通过完善权利体系，达到保障监察权安全高效地行使，实乃当务之急。一方面，应确立监察与保障并重的原则。国家监察委员会作为国家监察机关，代表国家行使对公职人员的监督权力，明确的职权范围和有力的措施保障是国家监察委员会权威和效力的基础。与此同时，被监察者权利的保障不可或缺，从试点运行来看，主要表现在以下几个方面：彰显职能分离原则、理顺衔接机制、明晰被监察者的程序权利等；另一方面，畅通被监察者救济权行使的渠道。监察委员会作为一个执法监督机关，被监察者对其行使职权的行为有争议，应当享有救济权。具体包括：创建公职人员对内部处理决定的行政复议特别程序、保障被监察者的行政诉讼权利、明确国家监察机关的赔偿责任等。
四、余论
国家监察体制改革乃事关全局的重大政治改革，牵一发而动全身。在肯定试点工作成绩的同时，国家监察体制改革中对以下几个方面的问题应予以关注：一是完善监督制度，增强权力专断的风险意识。为了避免监察委员会成为“超级机构”，完善包括权力机关的监督、司法监督、社会监督、党内监督、自我监督在内的监督体系是非常必要的；二是营造开放的权力运作空间，吸引社会组织和公民的参与。国家监察体制改革在强调顶层设计者主观能动性的同时，也不能忽视公民、社会对权力改革的参与，进而体现改革的民主性；三是合理解决权力的整合与衔接，保障法治体系内部的和谐有序。监察委员会建设旨在增强反腐力量，完善反腐败制度，但是，行政监察机关的职能不仅限于廉政监督，在整合的基础上，还应保障相关机关原有的职能正常行使。
以上内容均是《行政法学研究》2017年第6期文章的精华部分，在此感谢各位作者对本杂志的支持。点击“阅读原文”，可获取杂志订阅方式。
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