论关联行政行为违法性继承的司法审查规则
论关联行政行为违法性继承的司法审查规则
夏新华1，谢广利2
（湖南师范大学法学院 1.教授；2.硕士研究生）
行政行为的违法性继承尚未达成共识，更无成文的法律规范，司法实践中却存在行政行为违法性继承的困境。正因我国还未构建起行政行为违法性继承的法律制度，多年来我国法院常出现同案不同判的结果。2004年最高人民法院公布的 “沈希贤案”，是行政行为违法性继承的经典案例，该案在我国行政法理与法律规范缺位的情况下确认了行政行为的违法性继承。2006年最高人民法院公布的“夏善荣案”，该案与上述“沈希贤案”判决存在截然不同的观点，二审法院以对关联行政行为没有审查的职责和权限，否认行政行为的违法性继承。
根据行政行为的分类，分别有环节行政行为、程序行政行为、多阶段行政行为、连续行政行为等行政行为，行政行为的违法性继承即存在于前后相继的行政行为之中。将在前的行政行为定义为关联行政行为，使之与被诉的行政行为相区别，即关联行政行为由其他行政机关在被诉行政行为之前作出的，与被诉行政行为有主观或客观上的关联性，为实现与被诉行政行为相同的法律效果为目的行政行为。
司法实务中对关联行政行为违法性继承认识不一，作出的判决也不尽相同。一方面，对于否定关联行政行为违法性继承的情况，相关法院多以行政行为具有公定力与确定力、关联行政行为作为证据审查其“三性”、不属于审查范围另行起诉等理由加以否定。另一方面，相关法院从保护行政相对人合法权益优先、形式性审查，采取低于对被诉行政行为的合法性审查标准、不符合作为证据“三性”的要求等角度来加以肯定，认定关联行政行为的违法性可以继承。
基于行政行为效果外化，无论是环节行政行为、连续行政行为还是程序行政行为抑或其他行政行为，行政相对人只诉对自己权益产生直接影响的行政行为，但被诉的行政行为没有明显违法，而是关联行政行为存在违法。若法院否认关联行政行为的违法性继承，则被诉的行政行为依法有效，但基于违法的关联行政行为而作出的被诉行政行为对行政相对人产生了实质的损害。在行政相对人看来，关联行政行为违法，则以关联行政行为为依据作出的行政行为必然违法，法院理应认定被诉行政行为违法而加以撤销，但法院却拒绝对关联行政行为作出审查，认为不属于本案审理范围而驳回起诉，这是对违法行政行为的忽视，会降低法院的服判息讼率及司法的公信力，即使告知另行起诉，徒增行政相对人的诉累。
上述对于关联行政行为违法性继承的不同认识背后其实质在于行政法学理论中的三组价值的冲突。其一是实质正义与法的安定性之价值冲突，法的安定性要求行政秩序和法治秩序的相对稳定，而行政秩序与法治秩序的相对稳定又建立在行政行为效力的相对稳定之上，在审查被诉的具体行政行为时，轻易审查关联行政行为的效力并对其加以否定，这必将影响行政秩序与法治秩序的稳定。若关联行政行为存在违法，被诉行政行为侵犯行政相对人的合法权益，如果对此不加以突破，则实质正义就会受损，法律的权威性因而会受折损，从实质正义的角度则应当对关联行政行为的合法性进行审查，故法的安定性与实质正义的矛盾随之产生。其次是行政行为公定力与违法性继承之冲突，行政行为一经作出即具有公定力与确定力，非由法定机关、非经法定程序撤销不容否定，但从法院监督行政机关依法行政、保护公民合法权益免遭行政权侵犯的角度出发，法院应当有权对关联行为进行合法性审查的功能，只是法院不能直接撤销违法的关联行政行为，如发现关联行政行为违法，可以将其违法性继承到被诉的具体行政行为中，藉此确认后续行政行为违法并加以撤销。其三是关联行政行为违法性继承与可争讼性之间的冲突，如果关联行政行为是不属于行政诉讼的受案范围，抑或对于关联行政行为的审查如果超过诉讼时效，这都将影响关联行政行为的可争讼性。那么既然关联行政行为不属于行政诉讼受案范围或者超过诉讼时效，则其根本不具有争讼性，法院没有必要对其进行审查并将其违法性加以继承。笔者认为无论关联行政行为是否具有可争讼性，关联行政行为的违法性继承都应当存在，这不仅是因为关联行政行为与后续行政行为的逻辑联系，行政相对人基于行政行为的效果外化而起诉的后续行政行为，如果不对关联行政行为进行审查，则无法对行政机关的行政行为起到必要的监督和限制，更无益于对行政相对人合法权益的进行有效保障。
总而言之，按照法治政府的要求，关联行政行为的违法性继承应当在理论界与实务界达成应共识，但达成的共识应当是关联行政行为违法性的有限继承。对关联行政行为的司法审查进路可以按照以下思路进行：首先，关联行政行为无效，进而否定其作为后续行政行为合法性的前提，后续行政行为就缺乏合法性基础，如此后续行政行为的合法性审查则顺理成章；其次，关联行政行为无单独法律效果，在对后续行政行为进行审查时以对关联行政行为的合法性审查要件为基础，不直接对关联行政行为的合法性做整体评价；复次，关联行政行为与后续行政行为合法性审查对象相同，但是行政相对人直接起诉后续行政行为，并要求审查二者之间相同对象的，法院可不考量关联行政行为公定力对审查的约束，应当直接对其进行审查；最后，成文法律规范对特殊性事项的行政行为直接规定了存在违法性继承，法院进行审查时径行依据法律规定进行审查。
以上内容均是《行政法学研究》2017年第6期文章的精华部分，在此感谢各位作者对本杂志的支持。点击“阅读原文”，可获取杂志订阅方式。
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