美国行政裁量可审查性原则的变迁
美国行政裁量可审查性原则的变迁
蔡培如
（北京大学法学院博士研究生）
一、问题的提出
司法审查是抑制行政裁量滥用的关键环节。行政裁量的司法审查面临两个基础问题：裁量是否可以审查，以及在可审查前提下，以何种强度进行审查。可审查性问题划定司法权的边界，维持立法、行政和司法权力之间的平衡；审查强度问题强调司法权的克制，维持行政有为与可责之间的平衡。在行政审判过程中，可审查性问题涉及审查标准的有无，而审查强度问题涉及多个审查标准的选择。我国学界对于审查强度和标准的研究较为成熟，而针对可审查性的研究尚待加强。对此，美国的经验教训可供借鉴——十九世纪以来，裁量的可审查性问题在美国的司法实践中不断演进，伴随着的理论争议也从未停止。
二、推定可审查原则的确立
（一）推定不可审查原则的出现
美国建国之初，最高法院推定行政裁量不受司法审查。这一观点肇始于“马伯里诉麦迪逊案”，并在“马丁诉莫特案”中得到强化。最高法院提出，“裁量是否被滥用并不存在答案，因为没有不可滥用的权力。对于权力滥用，应当由宪法自身进行矫正。”换言之，如果选民认为行政机关滥用裁量权，应当诉诸立法机关，通过修法与选举加以制约。本案确立了长达七十五年的行政裁量“推定不可审查”原则。
（二）推定不可审查原则的打破
1902年，“美国磁疗学校诉麦卡努尔蒂案”打破了推定不可审查原则。法院认为，“所有行政行为的正当性均来自于法律，一旦行政官员违反法律侵害个人时，法院一般有权给予司法救济。”该案虽然将行政裁量推定不可审查的原则撕开了一道口子，但是这道口子很窄，仅限于有“明显的法律错误”（clear mistake of law）的情形。此后数年，口子有所扩大，但是直到1946年APA通过之前，原则本身并未翻转，行政裁量的可审查情形仍然只是例外。
（三）推定可审查原则的确立
1. APA的先声——“斯塔克案”
“斯塔克案”中，最高法院认为：国会对司法审查的沉默不应被诠释为拒绝受侵害人在联邦法院寻求救济；且决定立法授权界限并作出裁决是国会赋予法院的司法功能。伯纳德·施瓦茨教授指出：该案表明，当立法沉默不言时，“立法机关的意图是，对行政行为的合法性的监督问题不作法律规定，而由法院用它自己的方式对受害人予以救济。”
2. APA的巩固——“雅培实验室案”与“奥弗顿公园案”
（1）雅培实验室诉加德纳案
本案法院认为，仅当国会存在“阻止”司法审查的意图时，行政裁量才不可审查。即仅当‘清楚和令人信服的证据’（clear and convincing evidence）表明立法有相反的意图时，法院才可限制司法审查。” “雅培实验室案”仅提出了“推定可审查”原则，至于何时、依何标准才可推翻“可审查性推定”，仍有待后续判例予以明确。
（2）保护奥弗顿公园市民协会诉沃尔普案
根据瑟古德·马歇尔大法官在判决中撰写的多数意见，可归纳出行政行为排除司法审查的判断路径：每一行政行为都推定为具有可审查性，但有两类行政行为可排除司法审查。第一类是国会立法排除司法审查的行为；第二类是依法交由行政机关自由裁量的行为。第一类的判断标准是存在清楚和令人信服的证据证明国会意图；第二类的判断标准是“无法可依”。仅在此条件下，行政裁量不具有可审查性。
“雅培实验室案”奠定了行政裁量“推定可审查”原则，“奥弗顿公园案”进一步提出不可审查的范畴非常狭窄。由此，在APA颁布后的早期，行政裁量司法审查框架基本搭建完毕。
三、推定可审查原则的强化与撕裂
（一）推定可审查原则的强化
在邓禄普诉贝克斯基案中，最高法院以“强推定”形容推定可审查原则，而且，公诉裁量权传统上不可审查，那么，与其近似的民事起诉裁量权为什么要受审查？联邦法院没有解决这个疑问，径自提出“强推定”的观点，近乎粗暴地扩张权力，
（二）“钱尼案”——推定可审查原则的撕裂
本案争议焦点在于：食品及药品管理局的不执法决定是否具有可审查性？联邦最高法院认为，对于拒绝执法，法院“应推定不存在司法审查”。这是因为：第一，不执行决定通常需要权衡一系列复杂因素，而这通常属于行政机关专业知识。第二，与积极行为不同，不采取措施的行政机关通常不会干预个人自由和财产，因而不会侵害司法通常所需保护的领域。而且，积极行为提供了法院审查的焦点，而不作为却没有这样的审查焦点。第三，不执法决定与检察官的不起诉决定类似。
钱尼案宣称，拒绝执法的决定不受审查；而邓禄普案却判决，拒绝起诉的决定应受审查。二者如何协调？法院指出，“邓禄普案”所适用的立法明确规定了劳动部长“应当”提起诉讼的情形，为起诉权的行使提供了明确的指引，并无裁量空间。至此，联邦法院将奥弗顿公园案、邓洛普案以及钱尼案在可审查性框架中重新建构起来——通过解析钱尼案的特点，将“奥弗顿公园案”中确立的推定可审查原则的适用范围缩小；并抽析“邓洛普案”，使得钱尼案与此先例相一致，终将“钱尼案”嵌入可审查性原则的架构中。
四、代小结：隐含在变迁后的互动理念
深入到美国的社会历史背景中，可以对裁量可审查性原则的发展态势有更深刻的理解。十九世纪前半叶，新政使人们对专业技能的尊重达到顶峰。尔后，新政的结束、对“公共利益”的质疑催生了新的行政民主合法性理论，对程序保障的需求也带动了司法审查的苏醒，这时推定可审查原则慢慢增强，并伴随着APA的颁布获得巩固和强化。但自1980年后，经济效率又重回美国社会的发展目标之中，伴随而来的是专家知识的归回，因而推定可审查原则又慢慢回落。从此可以窥探出，美国裁量可审查性原则的变迁深受美国社会改革的影响。
分析行政裁量可审查性的变迁历史及其背后的机理，可发现裁量是否可受司法审查，从来非一家之言：第一，无论是前期一统的推定不可审查原则抑或后期的推定不可审查原则，均为推定原则，可以根据个案情况予以推翻。在没有受案范围条款刚性约束的情况下，可审查原则为司法与行政之间的互动留出了空间。第二，发展后期，推定可审查原则的例外情况是“无法可依”，而局部的推定不可审查原则的例外是“有法可依”，此处的“法”均指向国会立法。国会立法非指单一的诉讼法，而是各个行政裁量的授权法，这又折射出司法与立法之间的互动关系。第三，裁量可审查性的发展历程，隐含着司法审查对社会需求的回应，这又是司法和社会总趋势之间互动的结果。因而，裁量的可审查性问题并不具有单一的答案，其乃司法、行政、立法乃至社会需求互动之后所达到的一种不稳定平衡。
以上内容均是《行政法学研究》2018年第1期文章的精华部分，在此感谢各位作者对本杂志的支持。点击“阅读原文”，可获取杂志订阅方式。
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