谷志军 | 问责乱象的生成机理及精准治理

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问责乱象的生成机理及精准治理

谷志军，管理学博士，深圳大学廉政研究院副院长、党内法规研究中心研究员

原载《深圳大学学报（人文社会科学版）》

2021年第2期

摘

要

作为党和国家监督体系的重要内容，问责工作在取得丰富成果的同时也暴露出新问题。这些问题可以用“问责乱象”来概括，突出表现为问责形式化、问责简单化、问责随意化和问责选择化。从学理层面分析，问责权责不相匹配、问责主体缺乏约束、问责对象难以界定、问责边界把握不准、问责过程不够规范是造成问责乱象的原因所在。防范和化解问责乱象需要坚持精准思维，实施精准问责。精准治理和技术治理从目的和手段层面丰富了精准问责的理论基础。基于精准治理和技术治理的理念，实现精准问责需要技术和制度两个层面的协同配合，技术层面的路径立足于运用技术手段，通过将问责核心要素留痕化以驱动问责的精准化实现；制度层面的路径立足于技术层面反映的问题，通过完善问责制度机制设计以增强问责的精准化保障。深入剖析问责乱象的生成机理并提出治理策略，对于激励广大干部新时代新担当新作为具有重要意义。

关键词

问责乱象；精准问责；精准治理；技术治理；精准思维；责任政府

随着问责理论的发展和问责制度的完善，我国问责工作取得不少经验成果，但是也暴露出一些新问题。对此，中央纪委国家监委将其表述为：“既有问责不严的问题，也有问责泛化、简单粗暴的问题；既有问责程序不够规范的问题，也有问责尺度把握不一的问题；既有以简单问责下级代替自己整改落实，以追究直接责任代替追究领导责任的问题，也有形式主义、官僚主义等问题。”[1]这些问题可以用“问责乱象”来概括，问责乱象的存在不仅影响了问责工作的实际效果，也背离了问责制度机制设计的初衷。深入剖析问责乱象的生成机理并提出治理策略，是当前激励广大干部新时代新担当新作为亟需解决的重要现实问题。

一、问责乱象及其表现形式

所谓问责乱象，就是在问责过程中发生的一系列混乱现象的总称。现象是一个哲学概念，与本质相对应，特指事物表现出来的能被人感觉到的一切情况。从这个意义上讲，问责行为所表现出来的与问责目的不相一致的现象，就被称之为问责乱象。近年来，问责实践中乱象频发，引起了学术界的关注，有学者将其概括为“问责异化”或“问责滥用”。就问责异化而言，突出表现是“问责机械化、简单化、随意化、精准度差、使用不均衡、操作不规范、质量不高和问责乏力”[2]（P2）；就问责滥用而言，具体体现在权责不对等、过责不对称、绩责不匹配和程序不完备[3]。这些研究概括了问责乱象的诸多方面，在此基础上，本文重点关注问责乱象的具体形式及其生成机理问题。结合对问责异化和问责滥用的认识，现实中的问责乱象可以归纳为“四化”现象。

（一）问责形式化

      问责形式化是指问责主体为了完成既定的任务指标而泛化问责，从而造成为了应付而问责的形式化现象。概括而言，问责形式化的表现有：一是从目的层面讲，把问责纳入干部考核，作为上级考核下级的重要指标，简单以问责数量来衡量从严治党和依法治国的效果；二是从操作层面讲，把问责当成一种管理工具，工作推动中的棘手问题都拿问责来处理，小题大做或是上纲上线地扩大责任，让不少干部莫名其妙“躺枪”；三是从结果层面讲，以问责检验管党治党的效果，不愿较真碰硬而靠形式主义体现“积极有为”，忽视了问责的质量和效果。这些问责形式化的做法，客观上导致了问责泛化和扩大化。

      在实践中，问责形式化的典型如“凑数式问责”。在目标责任制考核背景下，下级都要想尽办法完成上级所制定的年度考核任务，否则就会被定为落后典型甚至有可能被“一票否决”，为了完成年度问责指标，少数地方或部门就搞起了凑数式问责。近年来，媒体报道出来的凑数式问责现象屡见不鲜。有基层纪检干部接受采访时就表示，他一年被要求办若干个案子，如果实在查不出“大问题”，就只好到处翻腾“小线索”[4]。比如，有的公职人员可以进行批评教育的轻微违纪行为，但还是给予党纪处分以示警示；有的普通党员被发现非工作日打牌，也借机追加一个小处分；有的行政部门因个别干部工作问题被群众上访，结果所在部门人员也一并被问责通报；有的审批事项出了问题，追责时把没有审批权的雇员也推出来一起凑数。可以看出，凑数式问责大多都具有借题发挥、求全责备的特征，要么为了拼凑政绩而敷衍塞责、要么为了息事宁人而欺负弱势，实际上这都是官僚主义和形式主义在作祟。

（二）问责简单化

      问责简单化是指问责主体没有综合考虑目的动机、责任性质、行为后果等因素，从而造成简单粗暴问责的简单化现象。概括而言，问责简单化的表现有：一是从目的层面讲，忽视问责的严肃性和政治性，出于不敢担当、不愿作为的心态，只管问责不管方法，只管问责不计效果；二是从操作层面讲，忽略问责性质及过程的复杂性，出了问题就匆匆问责，停留于“头痛医头，脚痛医脚”，没有考虑影响问责的多重因素；三是从结果层面讲，不顾问责背后的深层次原因，习惯于“大事化小、小事化了”，容易出现问责“一刀切”“一风吹”。这些问责简单化的做法，客观上导致了问责绝对化和机械化。

      在实践中，问责简单化的典型如“一刀切式问责”。相关问责规定要求不仅要“实事求是、坚持原则”，也要“区分情形、分类处理”。但是，有的地方和部门却简单靠问责推动工作，不分问题的性质、情节等，“一有错就问责，一问责就动纪”，极大打击了干部想干事、敢干事、愿干事的积极性。谈起“一刀切”问题，最形象的表述就是简单粗暴，在实际工作中问责简单粗暴情况时有发生。比如，有的地方把本属于管理制度、机制、程序上的问题等，不分是非曲直都拿问责来处理，以问责来弥补其领导能力和方式的不足；有的部门对待问责一味求快、求速，责任调查机关没有调查和审理清楚就给予处分了事；有的部门为了完成上级交付的各种问责指标，不管责任主体是谁、责任内容是什么，都由班子成员轮流“分担”；有的问责行为手段单一、方法简单，存在不论是非曲直、不分轻重缓急的问题。在现实层面，“一刀切式问责”难免会“打偏打重”甚至“误打错打”，看似声势猛烈实际上是不担当不作为，这反映出一种简单的行政化思维。

（三）问责随意化

      问责随意化就是问责主体任凭自己的意愿随心所欲地展开问责，从而造成因意气用事而问责的随意化现象。概括而言，问责随意化的表现有：一是从目的层面讲，问责是为了应付上级领导的交办和上级单位的督办，而不是为了解决实际问题或者推动工作开展，因此带有很强的情绪性；二是从操作层面讲，问责经常被领导挂嘴边，很多文件中也都强调问责，但在操作过程中存在较强的随意性，“长官意志”比较突出；三是从结果层面讲，问责处理的标准和尺度不是依据制度规范，而是看领导的态度以及舆论的“脸色”，领导越重视、媒体越关注，问责就越“认真”。这些问责随意化的做法，客观上导致了问责情绪化和意气化。

      在实践中，问责随意化的典型如“情绪式问责”。随着互联网和自媒体的发展，问责越来越受到领导和民众情绪的影响，不是基于违法情况和错误大小，而是取决于领导和媒体的关注程度。只要某个事件引起社会普遍关注，有关部门就会启动问责程序。近年来问责有越来越情绪化的趋势，类似情绪化现象层出不穷。比如，有些领导对工作的事情不高兴或者给了否定性批示，下面的干部就要挨问责的“板子”；有些地方将问责随意理解和运用，以问责来推动工作开展，“动员千遍，不如问责一次”；有些事项被媒体曝光或是引起民愤了，就象征性地问责几个干部；有些问责因人而异，该问责的不被问责、不该问责的过度问责，曾有干部因开会打瞌睡即被粗暴免职。面对责任事故，很多领导不依据法律法规，而是基于个人意志和心情问责，或者为了回应舆论压力而象征性处理。这种随意性降低了问责工作的严肃性，其背后实际上是根深蒂固的人治思维。

（四）问责选择化

      问责选择化是指问责主体刻意采取区别对待等有违公平的方式，从而造成见机行事问责的选择化现象。概括而言，问责选择化的表现有：一是从目的层面讲，问责为了“保护”主要责任人而避重就轻、靶心偏离，通过问责下级“保护”上级、问责普通干部“保护”领导干部；二是从操作层面讲，在问责过程中对实际上存在的问题或部门退而不究，“恃强凌弱、以大压小”，仅仅问责基层干部的小错误小问题；三是从结果层面讲，问副职、下级责任多，问主管、上级责任少，最后容易变成“找背锅人易，找负责人难”。这些问责选择化的做法，客观上导致了问责特殊化和特权化。

      在实践中，问责选择化的典型如“看人下菜式问责”。问责实施有效性与执纪资源有限性之间的矛盾，使得执纪问责始终处于被动的境地，只能有选择地进行，因此存在一定的不确定性。据媒体报道显示，在基层“看人下菜式”问责很常见。比如，有的地方决策权、管理权在上级部门和领导干部手中，而出了问题、捅了娄子却问责基层部门和干部；有的地方在执纪问责的过程中怕遇到阻力，就拿弱势部门、基层部门来顶黑锅、担责任；有的领导为了强化“政绩”、突出“作为”，出了问题就拿没有背景、没有靠山的干部来抵罪；有的地方存在“老好人”盛行，不愿得罪权势，不敢硬碰硬，于是就看人下菜选择性地找人背锅。原则上，追责问责干部要就事论事而不能厚此薄彼，如此选择性问责实际上反映出监督执纪主体的“专捏软柿子”心态，这不仅对相关部门和当事干部不公平、不公正，更是偏离了从严管党治党的初衷。这种看人下菜式的区别对待，本质其实是特殊化和特权化。

二、问责乱象的生成机理

自2003年“问责元年”以来，问责制度不断完善并在各地贯彻落实，“失责必问、问责必严”成为常态。但是值得注意的是，问责形式化、简单化、随意化、选择化等乱象也屡见不鲜。有的不敢问责、不肯问责，有的不能问责、不会问责，有的不想问责、不愿问责，这些现象均是提高问责效果的“绊脚石”。结合我国问责实践中所出现的案例和情况，我们需要从学理层面对问责乱象的成因进行分析，透过现象而看其本质。

（一）问责权责不相匹配

      问责本质上是对责任的追究，而责任背后是权力的运用。从这个意义上讲，“问责体现的是一种权责关系”[5]。也就是说，问责与权责关系息息相关，正所谓“有权必有责、有责要担当、失责必追究”。党的十九届四中全会明确提出了解决权责问题的三大原则，即“坚持权责法定，健全分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗制度，明晰权力边界，规范工作流程，强化权力制约。坚持权责透明，推动用权公开，完善党务、政务、司法和各领域办事公开制度，建立权力运行可查询、可追溯的反馈机制。坚持权责统一，盯紧权力运行各个环节，完善发现问题、纠正偏差、精准问责有效机制，压减权力设租寻租空间。”[6]然而，权责法定、权责透明、权责统一这三大原则，均是从应然层面对权责关系的期待，在实践中常会出现“反功能化”的背离倾向[7]。权责关系背离具体表现为权大于责或责大于权的权责不匹配，履责时突出责任而忽视权力匹配，问责时则突出权力而忽视责任匹配。从某种程度上讲，问责形式化、简单化、随意化、选择化的表现都与权责不匹配密切相关。如果权大于责，就会导致滥用问责；反过来，如果责大于权，就会出现消极问责。从权责视角来看，权责关系是理解问责机制的逻辑前提，权责不匹配是产生问责乱象的根本原因。

（二）问责主体缺乏约束

      问责作为权力制约监督命题在现代社会的具体表述，实际上“是由问责主体和问责对象构成的一种互动关系”[8]。这种关系中，问责对象需要接受问责主体的监督，问责主体有能力对问责对象施加惩罚。然而现实情况下，问责互动关系具有多重特性。在我国，问责主体是一个复合性概念，包括党委（党组）、纪委以及党的工作机关等。这样就会存在两个问题：一是各类问责主体受到的压力传导问题。在压力型体制之下，问责可以说是“上级党委政府及其部门对下级单位及其领导的单向施压行为”[2]（P5），各级问责主体迫于压力都需要完成上级布置的任务和指标。为了完成这些任务与指标，问责主体只能将其层层量化分解，落实到下级组织以及个人，由此出现“背锅”“躺枪”等凑数式问责现象。二是各类问责主体之间的分工协调问题。上级工作部门对下级党委政府及其工作部门都有业务指导甚至领导关系，由此构成了比较复杂的条块结合的网络结构。若是问责主体对自身的职责定位以及彼此之间的职责分工认识偏差，就会造成问责主体错配和责任错位，由此出现问责“缺位”“越位”等问题。问责主体行为无疑会对问责效果产生直接影响，各问责主体所受到的传导压力容易导致问责脱离实际，各问责主体间的分工协调也容易使问责陷入执行困境。

（三）问责对象难以界定

      问责对象与问责主体构成了问责互动关系的一体两翼，问责对象泛指问责行为发生的客体和问责活动针对的对象。从相关问责规定中不难看出，问责对象涵盖了党政机关的各级组织及其行政人员，重点是作为“关键少数”的主要负责人。然而在中国党政体制之下，公共责任主体是多样化的，由于职能交叉重叠、职责范围不清等问题在正副职之间、层级之间、部门之间普遍存在，导致准确把握问责对象非常困难。因此，在问责过程中，倘若一个地方出了问题，到底问责到哪一层级、哪个部门、哪些个人，目前还没有界定责任的具体标准。从组织之间关系看，重要的党政事务都是由多个层级的机构共同承担，这样就会面临多层级治理中垂直结构的问责对象界定难题。如果上下级关系没厘清，就会出现“只问下级责任不问上级责任”“只问基层责任不问上级责任”等现象。从组织内部关系看，集体领导和个人分工负责原则下的重大事项通常是在党政领导干部之间复杂分配，这样就容易导致多责任主体难以划清界限。如果集体与个人关系没厘清，就会出现“集体决策往往找不到具体的责任人，一旦集体决策出现失误，就将责任完全归于行政首长”[9]的问题。此外，虽然问责规定赋予了问责对象申诉的权利，但是在向上负责制原则下，被问责官员基本很难有申辩的机会。

（四）问责边界把握不准

      问责主要围绕责任要素而展开，责任划分是否清晰将会对问责效果造成直接影响。可以说，“责任认定是责任追究的前提，责任认定在于界定明确具体的责任归属和范畴”[10]。对于如何把握问责的边界问题，习近平总书记提出的“三个区分开来”思想可谓指明了方向。“三个区分开来”思想具体是指：“把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把推动改革发展的无意过失，同为谋取私利的违法违纪行为区分开来”[11]。然而，实践中属地管理原则的泛滥化增加了责任划分的难度。属地管理成为许多党政部门压实责任或者转嫁责任的理由，把本应由上级承担的责任推卸给下级部门，上级部门由此从主体责任减轻为督导责任。这不仅使得属地管理“变形走样”，更导致基层出现“能力有限、责任无限”的错位。基于属地管理原则开展问责工作，看似有利于层层压实任务，实则容易层层转移责任；看似有利于逐级落实工作，实则容易层层推卸责任。在问责过程中，我们如果不厘清责任、分清主次，并据此建立责任清单、梳理责任链条、划分责任范围[12]，就难以划清各级党政部门和人员的责任界限。

（五）问责过程不够规范

      问责是一个过程性概念，一般来说，它包括启动、调查、报告、审批、实施等环节。问责程序法相关规定要求：要科学设置问责程序，依法依规严肃、规范、慎重问责，而不是避重就轻、避实就虚、避难就易。从过程层面讲，程序完备是问责工作规范化的重要保障，问责主体依据实体法规定获取问责相关信息之后，就进入问责程序性操作阶段。一是设定问责调查启动程序，明确问责调查要求，并严格规定相应审批程序和权限；二是规范问责调查报告内容，明确问责调查报告的必备要素，在集体讨论的基础上形成调查报告；三是严格问责决定审批程序，由问责主体根据管理权限作出问责决定，强化党委对问责的审核把关；四是盯紧问责的执行和整改，问责决定作出后的关键是执行，不但要发现问题更要强化整改落实[13]。梳理问责程序性要求不难看出，实践中出现的问责形式化、简单化、随意化、选择化等乱象，或多或少都与问责程序不够完备和规范相关。它们有些是主观上想准确执行，执行中却出现偏差；有些是主观上重视不够，导致客观执行不到位；有些是不顾上级决策部署，没有履职尽责去执行。凡此种种，都存在问责操作不规范问题，从而影响问责主体审查调查违纪违法行为的质量，严重损害其权威和公信力。

三、精准问责：问责乱象的治理之道

防范和化解问责乱象需要有精准思维。从马克思主义哲学角度讲，精准思维既属于认识论的范畴又是方法论的体现。具体到纪检监察工作上，“精准思维就是要坚持问题导向和目标导向相结合，全面细致分析问题，做到精准发现、精准惩处、精准施治”[14]。针对上述问责乱象，十九届中纪委三次全会明确提出，“实施精准问责，防止问责不力或者问责泛化、简单化”；十九届四中全会进一步强调，“完善发现问题、纠正偏差、精准问责有效机制”。可以看出，要治理问责乱象，我们就要坚持精准思维、实施精准问责。

（一）精准问责的理论基础

      精准问责是精准思维运用到纪检监察工作中的具体体现，其背后有着深刻的理论逻辑。总体而言，精准问责与精准治理和技术治理密切相关，精准治理和技术治理分别从目的和手段层面丰富了精准问责的理论基础。

      第一，精准治理理论。精准治理是政府治理范式的转换。从内涵上讲，“精准治理是以全面精准的个体化信息集成为治理基础，以科学严谨的信息挖掘分析为治理前提，以历史最佳的政策知识推理为治理参考，以相宜有效的政策匹配为治理目的、治理体系和治理能力的创新再造过程。”[15]精准治理以“精准”为基本标识，源于治理主体主观能动性的积极发挥、治理内容个体化数据的全面掌握以及治理流程科学化的客观需求。面对治理中产生的复杂性问题，精准治理具有可预知性，能够主动甄别各类治理要素；具有可跟踪性，能够实现全程留痕化治理；具有可测量性，能够提供可量化的治理评价；具有可操作性，能够使治理过程变得标准化。将精准治理理论嵌入问责领域，就是要启发问责主体善于获取问责对象的个体化信息并加以处理分析，从而对问责事件的性质、情形和成因等进行精准性把握，进而根据程序完备性要求匹配相应的操作化流程。

      第二，技术治理理论。技术治理是政府治理手段的变革。从内涵上讲，“技术治理包含四重蕴涵：作为治理对象的技术治理、作为治理手段的技术治理、作为治理机制的技术治理和作为治理理念的技术治理。”[16]技术治理的兴起与现代科学技术及其表现出来的巨大威力密切相关，技术发展激发了人们把改造自然效果显著的科学技术应用于政府治理之中。技术治理遵循两大立场：一个是以科学原理和技术方法治理的科学管理逻辑；另一个是由具有现代科学技术的专家来掌握权力的专家政治逻辑。从根本上说，技术治理具有两个主要追求：一是追求社会运行的理性化；二是追求政治活动的科学化[17]。在现代社会，运用技术治理的关键就在于寻找适用于政府治理变革的科学方法论，并据此建构基于不同类型的技术治理模式。将技术治理理论嵌入问责领域，就是要充分运用大数据、云计算等互联网技术手段，不断提升问责主体获取问责信息的能力，为问责工作的开展注入技术动力。

（二）精准问责的实现路径

      问责从制度设计到实际运作过程中产生的“四化”乱象，提出了对精准问责的现实需求。基于精准治理和技术治理的理论基础，精准问责的实现需要技术层面的支撑和制度层面的保障有机协同和相互配合。

      第一，技术层面的支撑路径。问责的关键和难点在于责任认定，借鉴痕迹管理的思路，实现精准问责的最好方式就是将问责核心要素留痕化。从技术治理的角度来讲，实现精准问责的有效机制主要包括3个维度：一是责任精准划分机制，以技术手段助推责任数据产生、责任数据交换、责任数据评估等精准化；二是主体精准认定机制，以技术手段助推责任主体确定、责任主体信息采集、实施主体责任跟踪等精准化；三是程序精准优化机制，以技术手段助推主体履责过程、确认责任节点、规范问责程序等精准化。为促进这些精准问责机制的有效实现，我们可以通过大数据技术建立责任可视化管理平台，总体包括4个层面：一是感知层，主要是感知和识别各种岗位责任；二是网络层，主要是通过网络将感知的责任数据上传；三是数据层，主要是对责任数据的半结构化处理及封存；四是应用层，主要是在各个监督领域的应用。总之，技术层面的路径就是运用数字技术手段将问责核心要素留痕化，以数字技术驱动问责工作的精准化实现。

      第二，制度层面的保障路径。技术治理虽有明显优势但也存在一定限度，比如在单一治理技术与多元化治理场景、技术规范统一性与事实全面性之间存在固有矛盾，面临着技术与制度异步的困境[18]。为避免陷入技术决定论，实现精准问责还需要制度层面的有效保障。从制度完善的角度来讲，强化精准问责的保障机制主要包括3个维度：一是权责清单机制，通过落实权责清单明确权力边界和责任类型，为做到权责对应提供支撑；二是绩效评估机制，建立科学的绩效评估指标体系并进行测评，将评估结果作为问责或激励的主要依据；三是容错纠错机制，确立容错与纠错的区分标准和分析框架，明确错误类型及责任主体，为激发干部担当作为提供保障。总之，制度层面的保障路径就是以技术层面反映出来的问题为基础不断完善问责制度机制设计，从而增强其针对性和可操作性。

四、结  语

本文立足于新时代问责工作的经验与成绩，对问责工作中出现的新问题进行学理分析。基于具体案例和现实观察，研究将实践中的问责乱象概括为问责形式化、简单化、随意化、选择化等“四化”现象，并从问责权责不相匹配、问责主体缺乏约束、问责对象难以界定、问责边界把握不准、问责过程不够规范等5个方面，深入剖析了问责乱象的生成机理。在此基础上，本文提出防范和化解问责乱象需要坚持精准思维、实施精准问责。从理论上讲，精准问责与精准治理和技术治理密切相关，两者分别从目的和手段层面丰富了精准问责的理论基础。基于精准治理和技术治理的理念，精准问责的实现需要技术和制度两个层面的协同配合，不断拓展问责工作的技术化和制度化路径。

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