王素芬 | 社会保险反欺诈何以可能：基于公众认知的策略选择

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社会保险反欺诈何以可能：

基于公众认知的策略选择

王素芬，法学博士，经济学博士后，辽宁大学法学院教授、博士生导师

原载《深圳大学学报（人文社会科学版）》

2021年第2期

摘

要

社会保险欺诈直接危及基金安全，为实现社会保险基金有序运行，必须深入推进反欺诈工作。社会保险反欺诈的制度设计应充分尊重民意，唯此反欺诈工作方能获得公众的广泛认同和深度参与。社会保险反欺诈公众认知问卷调查结果显示，约80%的公众听说过社会保险欺诈。在一般认知方面，公众认为基本医疗保险领域的欺诈行为最为多见；社会保险欺诈在待遇支付与领取阶段更为集中；主要的欺诈实施主体为自然人和社会保险服务机构及其工作人员。在欺诈行为可责罚性认知方面，公众认为对于社会保险欺诈应当予以惩罚，且普遍不认同轻罚。在公众参与反欺诈方面，超过4/5的受访者不了解当地社会保险反欺诈规范性文件；约73%的受访者愿意举报社会保险欺诈行为。基于以上研究发现，制定统一的社会保险反欺诈法、加大公众举报欺诈的奖励力度、完备举报人保护制度、进一步扩大社会保险覆盖范围等策略的综合运用能够有效促进社会保险反欺诈目标的实现。

关键词

社会保险；反欺诈；公众认知；社会保险基金；反欺诈策略

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确指出：全面推进依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。要实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。全会还提出，法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰；人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护①。这充分说明依法治国及法治国家建设与人民对法律的信仰紧密相关，没有人民对法律的深入理解和真诚拥护，必然无法实现法治国家目标。探寻公众对法律的认知状况并采取有针对性的举措提高公众法律认知水平，方能实现科学立法与全民守法。社会保险反欺诈的推进亦是如此。社会保险欺诈行为无论隐蔽度有多高，都难以完全逃离公众的视野，社会保险基金全程都需要公众的监督。因此，公众对社会保险欺诈行为的发现及举报对于反欺诈尤为重要，社会保险反欺诈需要公众的深度参与。同时，社会保险反欺诈立法也必须充分尊重民意。这一方面是民主的体现，另一方面尊重民意也有着重要的实践价值：通过民意调查，能够总结出社会保险反欺诈工作当下存在的不足以及未来应着力之处，从而直接影响社会保险反欺诈立法工作的推进；基于民意设计的社会保险反欺诈制度能够获得更多的公众认同，并得到公众更为普遍的遵从。尊重民意的立法自然能够在司法与执法过程中得到更多的配合、产生更高的社会满意度，更充分地实现法的公平与正义的价值目标，更完美地体现法律效果与社会效果的统一。这不仅仅是我国司法追求的目标[1]，同样也应当成为立法与执法追求的目标，尤其所谓民主立法，正是其义。法的实践性正是借由立法、执法、司法及守法四个层次得以充分彰显。是故，本文重点以调研问卷为基础对公众社会保险欺诈与反欺诈的认知状况进行分析，并尝试探寻助力公众参与社会保险反欺诈的可能路径。

      社会保险反欺诈的前提即如何认识社会保险欺诈，包括社会保险欺诈一般认知和社会保险欺诈行为可责罚性的认知。前者涉及社会保险欺诈行为主要发生在哪些领域、存在于哪些阶段、主要由哪些主体实施；后者侧重于社会保险欺诈发生的原因、是否应当受到惩罚以及如何惩罚。在此基础上可进一步探明社会保险反欺诈公众参与的状况，如是否愿意举报社会保险欺诈。本文的分析即从上述方面展开。

一、社会保险反欺诈公众认知的基础信息梳理

为充分掌握我国公众对社会保险反欺诈的认知状况，课题组以网上提交问卷与面对面发放问卷的方式，完成了在全国范围内的调研。在2018年9~11月间，共发放或填写问卷1260份，回收有效问卷1215份，有效率为96.43%。本文后续的统计分析全部基于所收回的1215份问卷，并运用SPSS软件进行分析处理进而展开相关讨论。

（一）问卷设计说明

      不同主体对于社会保险欺诈与反欺诈会形成不同的认知，基于这些不同的判断，反欺诈工作的具体推进可以有所依循。因此，调研的基础工作之一即包括对被调查对象的人口学统计。就此内容而言，本问卷调查了受访者的性别、年龄、婚姻状况、文化程度、就业状况、参保情况及享受社会保险待遇情况（包括基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险等）。部分受访者对“享受社会保险待遇”的理解存在偏差。对于“是否享受过社会保险待遇”，部分受访者理解为是否参加社会保险；而对于“享受的社会保险待遇类型”，很多被调查者则想当然地理解为参加的社会保险项目包括哪些，所以，相当数量的参与调查者选择了通常所说的“五险”。因此这一信息在整体上有误，本文后续的统计分析中将不予以讨论。

（二）基础数据梳理

      本次问卷调研在全国范围内展开，尤其是网上问卷不受地域限制。但因为项目组成员所在的省份事实上决定了参与问卷者的地域范围，因此，最终本问卷调研的区域主要包括辽宁、河北、山东、江苏等省份。不同主体对于社会保险欺诈与反欺诈会有不同的认知，这些不同认知也必然会影响他们对于反欺诈工作支持的程度。本次问卷所涉及的被调查者基础信息情况见表1。

二、社会保险欺诈基本状况的公众认知

社会保险制度设立的目的在于当公民出现法定风险时为其提供必要的经济保障或者待遇，以实现经济有序、社会和谐安定的目标。无论是经济保障还是社会保险待遇，其功能的实现都必然依赖于足够的经济储备——社会保险基金，因此，社会保险基金即成为社会保险功能实现的根本保障。社会保险基金是由用人单位、劳动者及政府三方以一定比例各自履行相应的缴费义务积累形成。这些资金本质上是缴费主体各自的财产，但国家基于法律规定，以一种强制性义务的形式安排缴费主体履行缴费义务[2]，这也是对国民财富进行第二次分配的一种手段，最终目的即在于用该基金保障符合条件公民的基本生存权。社会保险基金“取之于民”，自然也必须“用之于民”。社会保险法律关系的受益人是社会保险基金的利益相关者，社会保险基金的安全关乎每一位受益人的切身利益。我国宪法将社会保障权明确规定为公民的基本权利②，实践中我国社会保险制度也实现了广覆盖③。只要履行相应的参保缴费义务或者符合相应条件，我国公民就能够较为普遍地、现实地享受该项权利。也即，社会保险基金的安全有序成为所有公众的期待，社会保险欺诈行为也就成为公众一致抵制的对象，社会保险反欺诈公众参与即具有充分的理论依据和现实之需。公众对于社会保险欺诈与反欺诈的认知状况可通过下面的数据略见一斑。

（一）社会保险欺诈发生与存在状况的一般认知

      社会保险欺诈行为的发生是否具有普遍性？公众是否知晓社会保险欺诈行为？本问卷所设计的题项“您是否听过社会保险欺诈的案件，也就是社保骗保”共得到有效回答1209份，回答“是，听过，很常见”的有311份，占比约为25.72%；回答“是，听过，但比较少见”的有664份，占比约为54.92%；回答“没听过”的有234份，占比约为19.36%。

      那么，公众认为社会保险欺诈主要发生在哪些项目中？本问卷所设计的这一题项中，共有1174份有效回答，选择基本养老保险的590份，占比约为50.26%；选择基本医疗保险的926份，占比约为78.88%；选择失业保险的418份，占比约为35.60%；选择工伤保险的254份，占比约为21.64%；选择生育保险的87份，占比约为7.41%。从各选项的占比情况来看，公众较为普遍地认为基本医疗保险领域的欺诈行为最为多见，基本医疗保险欺诈也即成为最该着重打击的目标，这与我国当下社会保险欺诈行为发生的现实状况完全一致，说明公众对社会保险欺诈的一般认知是非常准确的。

      社会保险欺诈行为的发生可能性贯穿于制度运行的全过程，但公众认为欺诈行为更主要发生在哪些阶段？这一选择结果能在一定程度上说明社会保险反欺诈应针对哪些环节着力进行打击。从该项目的1178份有效回答来看，认为社会保险欺诈主要发生在待遇支付与领取阶段的问卷数量最多，共计689份，接下来依次是待遇审核阶段474份，社会保险基金监督管理阶段461份，参保阶段366份，缴费阶段295份。

      在公众眼中，实施社会保险欺诈行为的主体到底有哪些？我们依据欺诈行为发生的严重程度进行排序，其中自然人的综合得分最高，为3.29；其次是社会保险服务机构（如定点医院、定点药店等）及其工作人员，综合得分为3.11；接下来依次为社会保险经办机构及其工作人员（2.66）、用人单位（2.36）、社会保险行政管理部门及其工作人员（2.08）、其他主体（0.9）。这反映出公众对于社会保险欺诈行为实施主体的认知——认为最主要的欺诈实施主体为自然人和社会保险服务机构及其工作人员——与实际状况也是高度相符的。

      综合上述结果，可以得出以下基本判断：就目前公众对社会保险欺诈认知状况来看，必须承认社会保险欺诈的确存在，但并未成为主流，也就是说公众从战略上已经认识到社会保险欺诈问题的严重性，但是事实上社会保险欺诈还是比较少的。这至少反映出公众对社会保险制度是有信心的，这就为反欺诈工作奠定了良好的群众基础。公众认为社会保险欺诈主要发生在待遇支付与领取阶段，社会保险反欺诈要重点针对医疗保险领域，实施欺诈行为的主体主要是自然人和社会保险服务机构，反欺诈工作的制度设计应当紧密结合上述民意。

（二）社会保险权利与义务关系的公众认知

      社会保险法律关系中的权利义务关系属于对等模式，即社会保险法律关系的主体在享有待遇请求权的同时还一定负有相应的义务[3]。这一权利义务对等模式也被阐释为社会保险法中的权利与义务相一致原则，且社会保险法中的义务是前提性的，也就是只有履行一定的义务之后，社会保险法律关系中的请求权主体才能够享受到相应的权利。

      公众对社会保险权利与义务关系的理解会影响社会保险欺诈行为的发生。我们在调研过程中通过访谈得知，在多数民众的观念中，社会保险权与公民其他权利如选举权、言论自由权等性质一样，他们并未区分私权、公权与社会权，相应地也就没有意识到保障其社会权得以实现的社会保险基金的性质与普通私有之物存在不同，这也就意味着他们并不清楚社会保险欺诈行为侵犯客体性质的特殊性④。同时，这部分民众对于和社会权相对应的社会义务的理解更是模糊不清，有人认为社会义务就是做一个好人或者有责任感、有义务感；少部分人认为社会义务应当体现为依法参加社会保险并纳税或缴费；更少数量的民众认为公民社会权的享有无需履行特殊义务，国家应保障公民社会权得以实现。由此可见，大多数普通民众对社会权及其相应的义务并没有形成清晰的认知，这也是某些社会成员能够实施社会保险欺诈行为的缘由之一。

      本次问卷针对民众对于社会保险权利与义务关系的理解专门设计了一个题目：您认为实现社会保险权是否应当履行相应的义务。这一题目的回答总体上比较合理且符合预期：1203份有效回答中，937份（占比约为77.89%）认为社会保险权利的实现不是无条件的，而是应当履行相应的义务；102份（占比约为8.48%）问卷认为社会保险权应当无条件享有，不应当附带义务；还有164份（占比约为13.63%）问卷回答对此问题不了解。这一问题的回答情况说明被调查者对于社会保险权总体上有较为准确的理解，这样的认知基础也是确保公民能够自觉履行相应义务而不实施社会保险欺诈行为的前提。

      事实上，不同国家和地区对社会保险欺诈的认定标准是有差异的。美国界定的福利欺诈范围较大，既包括我国所指的社会保险欺诈，也包括社会救助欺诈等多项内容。因此，美国在1996~1997年间福利欺诈发生比例颇高，如纽约发现其公共援助申请者中约有60%是不合法的；佛罗里达官方估算将近51%的政府福利案例存在欺诈。同时期的一项研究也表明，超过35%的福利申请人实施过欺诈行为[4]。这些数字看起来的确有些触目惊心，它们共同反映出一个核心问题——福利欺诈之普遍性及严重性。这一时期英国福利欺诈发生率则与美国有所不同。英国时任（1992年）社会保障国务秘书Peter Lilley 将社会保障欺诈界定为“一种对社会没有任何意义的行为，是一种自私自利的犯罪”。虽然英国政府采取多种措施打击福利欺诈，但事实上福利欺诈的数量仍难以有效控制，福利津贴申请者中约有10%的人会实施津贴欺诈[5]。学者在分析这一阶段津贴欺诈发生的主要原因时推论，在1980年代和1990年代早期，英国社会保障体系日益“节俭”而劳动力市场用工方式日趋灵活、不稳定，二者之间的矛盾促使一些低收入群体冒险实施津贴欺诈。在这一背景下，对处于工作年龄但因失业而领取社会保障津贴者进行调研时，其中一半以上接受调查者表示，为了获得更多的钱，他们会以欺诈的方式申请津贴；也有部分被调查者表示了对于津贴设置不公平及遭受过社会保障制度体系不公平对待的不满。美国、英国的情况表明，福利欺诈的发生可能意味着公民权利与义务之间的背离[5]，使得某些津贴申领人缺少遵从福利法规定的责任感[6]。因此，社会保险反欺诈也就必须重构社会保险权利与义务之间的平衡。

三、社会保险欺诈行为可责罚性的公众认知

社会保险欺诈导致社会保险基金流失，进而影响社会保险受益人权利的实现和社会的安定，也制约着法治国家的建成。社会保险欺诈具有严重的社会危害性，打击社会保险欺诈应成为政府的当务之急。与此同时，公众对于社会保险欺诈行为的认知，特别是对于社会保险欺诈行为可责罚性的认知必然会实质性地制约着他们参与社会保险反欺诈的广度与深度，因此，获知社会保险欺诈行为可责罚性的公众认知状况具有显著意义。

（一）社会保险欺诈行为发生原因的公众认知

      能否形成社会保险反欺诈的制度合力，很大程度上受制于公众对社会保险欺诈发生原因的理解。如果公众更为同情实施欺诈的行为人，那么就不太可能在发现欺诈行为时进行举报。单纯依赖社会保险行政部门发现欺诈，必然无法及时有效打击社会保险欺诈。可见，社会保险欺诈发生原因左右着反欺诈的目标与方向，公众所理解的欺诈行为发生原因则直接影响他们支持及参与反欺诈工作的可能性。社会学者将社会保险欺诈行为发生原因概括为4种：贫穷与苦难；依赖与无助；风险和脆弱性；合理的反抗[5]。这4种情形既包括了欺诈发生的行为人原因，如贫穷与苦难、依赖与无助；也包括了西方国家所称的福利制度本身的原因，如风险和脆弱性、合理的反抗。一般认为，社会保险欺诈行为人实施欺诈的直接目的可能是满足经济需求，但经济需求又可能是多方面的，如有些人的确是因为贫穷与困苦而产生经济需求；有些人则是为了追求高消费、过奢侈的生活而有经济需求。因此，当不同受访者谈及社会保险欺诈的发生与津贴标准过低相关时，对这样的表达需结合当事人的具体情况辩证分析。我国社会保险反欺诈一定是打击该打击之人，而不是对于弱者的社会排斥。

      在理解社会保险欺诈发生的原因时，民众很容易混淆“理由”与“借口”之间的差异，如国外研究中，有访谈者回答“如果不进行欺诈，靠那点（福利津贴）根本没法生存”。大社会环境对福利欺诈之发生具有重要影响，国外学者的调研过程中有访谈对象提出，当你周遭环境中腐败随处可见、政府的欺诈无处不在时，底层阶级的人们实施一些津贴欺诈行为也就勿需大惊小怪了。英国学者在1996年完成的调研访谈中发现，有很多受访者认为社会中有太多的人都实施了津贴欺诈[5]。这一结果与我国当下的情况有个别相似之处，其对福利欺诈发生原因的个人看法甚至也是我国现在某些人实施社会保险欺诈的借口。

      不同国家由于国情之不同，公众对社会保险欺诈的认知也存在差异，尤其是对于社会保险欺诈发生的原因，公众的看法甚至大相径庭。苏格兰研究人员曾开展过一项关于福利欺诈的研究项目，其中有230位受访者认为福利欺诈是因为政府没有合理地向福利申请人支付纳税人的钱，有28人特别指出福利欺诈乃政府管理失误的领域之一[7]（P224）。英国学者认为，在某些极端的情况下，的确可能发生有预谋的福利欺诈犯罪，但更多情况下，福利欺诈往往是由于政府管理上的官僚主义带来的低效率或者法律的复杂性造成的[7]（P224-225）。美国的相关研究则表明，美国公民对于福利欺诈的态度与工作伦理紧密相关。他们认可一个假设，即有道德的人都会努力工作，而努力工作的人都会有工作，有工作的人一般不会陷入贫穷境地[4]，因此贫穷被认为是不道德的标志。当然事实证明这一假设是错误的，尤其是在当下所理解的贫穷原因之语境下。

      实施社会保险欺诈的行为人有多种心理状态。在当下中国，社会保险欺诈的发生到底是基于行为人的客观需要，还是因为贪婪？问卷中关于社会保险欺诈发生原因题项的分析结果显示，本题有效回答1186份，不同的原因选项及其所占比例分别为：“贫穷”376份，占比约为31.70%；“管理有漏洞”859份，占比约为72.43%；“贪婪、爱占便宜”801份，占比约为67.54%；“缺乏道德操守”617份，占比约为52.02%；“法律法规不健全”721份，占比约为60.79%；“对社会保险欺诈打击力度不够”650份，占比约为54.81%；“社会保险制度设计过于复杂，当事人不懂相关规定”447份，占比约为37.69%；“其他原因”108份，占比约为9.11%。

      调查对象的多样性与差异性能够较好地反映调查的广泛性，达到调查的预期目标。我们以年龄为例对不同群体的社会保险欺诈认知差异进行分析，如果将40岁作为分界线⑤，本研究中小于40岁的参与者共692人，约占56.95%，40岁以上参与者共523人，约占43.05%。有研究者将35岁作为分界线，对不同群体面对福利欺诈问题的不同反应进行分析，研究结论认为，35岁以上的受访者更关注、更担忧福利欺诈的发生[5]。当然，无论是以40岁还是35岁作为分界线，都难以将不同年龄群体进行截然分隔。不同年龄段的群体成员对于社会保险权的理解与期待有所不同，经济来源与压力也不同，由此他们对于社会保险欺诈与反欺诈的关注也各异，实施社会保险欺诈行为的欲求与实际比例也必定迥然有别。从此次调研结果来看，不同年龄组的被调查者对于社会保险欺诈的认识存在差异，详见表2。

从表2可见，40岁以上群体与小于40岁的群体对社会保险欺诈发生原因的认知呈现显著区别。我们考虑这一差异的形成主要是因为不同年龄阶段的社会成员所处状态不同，如40~49岁受访者所感受的家庭生活压力更大；50~59岁受访者更易于被解雇而失业，他们的工作压力显然更为突出，也更关注社会保险制度运行的状况，更需要社会保险制度对其提供保障。相比较而言，老年人群体（年龄大于60岁）显现出多样化特点，他们中的绝大多数人实际享受着社会保险待遇，如每月领取基本养老保险金，他们是社会保险制度受益最多的群体之一。但这一群体内部也有分层：部分成员对社会保险制度非常认同，但也有部分成员对社会保险制度多有指责，不满情绪颇多，甚至就是这部分群体成员存在着实施社会保险欺诈的潜在动机与可能。同时，这一年龄段的成员对社会保险欺诈也最为关注，对政府没有采取有效措施防范社会保险欺诈的发生、没有及时有效打击社会保险欺诈抱怨甚多。相较于年轻人而言，这部分人员可能更敢于去打破规则，他们更专注于自身权利实现的程度，更在意制度的公平性。

      表2还表明，性别、婚姻状态、文化程度、是否有固定工作等因素都实质性地影响着公众对社会保险欺诈原因的认知，这表明公众不同的身份状况和人口学特征都会影响他们对社会保险欺诈发生原因的看法，相应地也会影响其对反欺诈工作的支持力度。

      社会保险欺诈行为的发生与不同时期的经济模式紧密关联。在传统经济发展时代，正规经济占绝对主导地位，劳动者的就业状态相对稳定，经济收入易于统计，因此，是否有资格享受某一类型的津贴待遇就很容易判定，如失业者失业津贴的领取。但在共享经济时代，更多的非正规就业形式的出现，使得对于某些群体成员的收入状况进行准确统计变得困难，因此也就更容易发生社会保险津贴的冒领或者本不该继续领取津贴者仍在享受相关待遇等诸如此类的事件。此类情况的发生拷问着当下社会保险制度的设计是否正当，能否做到与时俱进。英国、澳大利亚等国家在非正规经济增长的情况下，采取了一系列福利制度改革方案，其中一个方向即为通过严厉的制裁以确保失业者接受相关工作条件从而回归劳动力市场，这也正符合这些国家“工作第一”的社会政策要求⑥。

（二）社会保险欺诈惩戒制度的公众认知

      通过上述公众对于社会保险欺诈发生原因的判断，可以得出这样的结论：社会保险反欺诈的核心在于严格的社会保险管理，应当制定规范有序的管理制度，而不是单纯依赖津贴申领人本身的自觉。通过科学严谨的社会保险制度及细密的事前防范措施防止欺诈行为的发生乃反欺诈之根本，而一旦欺诈行为发生后如何惩戒欺诈行为人也是关键环节，法律责任的设置是反欺诈制度体系最为重要的内容之一。美国公众对于福利欺诈形成了广泛的共识，较为一致地认为应当阻止并惩罚福利欺诈，该认识已经超越了为社会弱势成员提供经济保障的看法[8]。我国公众对于社会保险欺诈惩戒有着怎样的态度？应当如何惩罚社会保险欺诈行为人？对该项问题共有1193份有效回答，其中认为应当重罚的有406份，占比约为34.03%；20份问卷选择对社会保险欺诈应当轻罚，占比仅为1.68%；767份问卷选择应当依法追究，占比约为64.29%。该项问卷结果显示，公众总体认为对于社会保险欺诈应当予以惩罚，且普遍不认同轻罚。在具体惩罚方式上，即关于社会保险欺诈行为人应当承担的法律责任类型的选择上，1183份有效回答中，443份认为民事、行政、刑事责任都应当承担；332份问卷选择追究刑事责任；88份问卷选择追究民事责任；33份问卷选择追究行政责任。对于社会保险欺诈惩戒，公众总体上更认同刑事责任方式，进而即存在对于适用刑事处罚其起刑点应如何设置的问题。我国现行刑法中诈骗罪的起刑点为3000元人民币（本文所用货币单位如无特别注明均为人民币）⑦。本次调查中对此项问题进行有效回答的1191份问卷中，选择以5000元为起刑点的有334份，占比约为28.04%；选择以2000元为起刑点的有293份，占比约为24.60%；选择以1万元为起刑点的有262份，占比约为22.00%；选择以5万元为起刑点的有135份，选择以10万元为起刑点的有91份，选择以其他金额为起刑点的有76份。

      社会保险反欺诈内在地需要公众参与。因此，社会保险反欺诈制度设计必须反映公众对欺诈发生原因的认识，以及他们对于社会保险欺诈行为可责罚性的判断，基于这些认知的反欺诈制度设计才能够获得公众普遍的支持和参与。从本次调查结果来看，公众认为打击社会保险欺诈刑事责任是至关重要的惩罚手段，众多参与者从依法惩戒社会保险欺诈的角度赞同社会保险欺诈定罪的起刑点为5000元。基于功利主义的考量，所谓法律责任的设置一定是基于这样的逻辑，即如何能够遏制潜在的社会保险欺诈行为的发生。在这一考量标准之下，很多受访者倾向于将社会保险欺诈刑法入罪的起刑点降至2000元，持这一观点的受访者占比虽然不高，但至少代表了公众的一种选择倾向，即降低刑法入罪标准，严厉打击社会保险欺诈行为。

四、社会保险反欺诈公众参与状况及反欺诈途径选择

社会保险反欺诈公众参与度可通过两个指标予以体现：是否知晓当地发布的社会保险反欺诈办法或者社会保险基金监督举报办法；是否愿意举报欺诈行为。不同主体对于社会保险反欺诈参与程度如何，直接影响社会保险反欺诈的效果。

（一）社会保险反欺诈公众参与概况

      公众如果不知晓社会保险反欺诈的相关规定，一定不利于其参与反欺诈⑧。因此，为获知公众参与反欺诈的意愿与途径，我们设计了“您是否了解本地所发布的社会保险反欺诈或者社会保险基金监督举报奖励办法的相关规定”这一题项。统计结果显示共有1192份有效回答，其中235份选择“是”，占比约为19.71%；有957份选择“否”，占比约为80.29%。当我们进一步对是否了解反欺诈规定和个体特征进行交叉分析时，无论是年龄、婚姻状况、文化程度因素，还是有无固定工作、是否参保等因素对参与者的认知都没有显著影响。这充分说明虽然全国各地发布了很多社会保险反欺诈的规范性文件，但事实上多数民众并不了解这些规定，更不知晓其具体内容。提升社会保险反欺诈相关规定的立法层级并加大对社会保险反欺诈相关规定的宣传已是十分急迫的工作。

      “如果您知道当地发布了关于社会保险欺诈行为的举报奖励办法，您是否愿意举报所了解的社会保险欺诈行为”这一题项中，共有1181份有效回答。表示愿意举报的有861份，占比约为72.90%；表示不愿意举报的有320份，占比约为27.10%。从这两组数据可见，多数民众愿意举报社会保险欺诈，这正是我国发现社会保险欺诈的一个重要途径，也是反欺诈的重要依托。

      不同群体对举报制度的认同程度是否存在差异？哪些群体更愿意参与举报？表3的交叉分析结果显示，对是否愿意参与举报有显著性影响的因素主要包括性别、学历和是否有固定工作，其中男性、学历低于本科、有固定工作等因素，尤为影响受访者是否愿意参与举报。

（二）公众认可的社会保险反欺诈途径

      社会保险欺诈行为的发生是信息不对称的结果，因此，社会保险反欺诈就必须从信息获得层面入手。那么，社会保险反欺诈管理部门如何获取相关信息，可以与哪些部门实现信息共享？公众就此持何种观点？

      我们对这一问题的问卷结果进行分析获知，为了打击社会保险欺诈，约半数公众认为可以进行广泛的信息共享，包括从公权力部门及各种私人部门（如商业银行等金融机构、教育机构等）获取信息，赞同这种做法的人在1173位有效填答者当中有534人，占比约为45.52%；认为反欺诈的信息共享应限于公权力部门（如政府的行政机构之间）的有362人，占比约为30.86%；认为反欺诈的信息共享仅限于司法机关之间的有221人，占比约为18.84%；选择其他信息共享途径与方式的有56人，占比约为4.77%。

      英国工作与养老金部（DWP）为了更好地发现欺诈行为，与作为独立慈善机构的阻止犯罪组织密切合作，以保证准确及时地发现欺诈。我国在社会保险反欺诈具体操作中可否借鉴英国的经验，通过与非政府组织或者私人机构合作以在更大范围内、更为准确地发现欺诈？为了探明公众对社会保险反欺诈行政部门与私人机构合作的看法，本问卷专门设置了一个问题：您认为为了更及时准确地发现社会保险欺诈，相关主管部门可否与私人机构进行合作？从1185份有效回答的情况来看，认为“可以”的有575人，占比约为48.52%；认为“不可以”的有327人，占比约为27.60%；选择“不确定”的有283人，占比约为23.88%。换言之，持赞同意见者略多，但认为“不可以”及“不确定”者也不少。这意味着公众对社会保险反欺诈中私人机构的介入持谨慎态度，其原因可能是公众对我国私人机构不够信任，也可能是公众认为社会保险反欺诈主要应当是政府行政部门的职责。

      发现社会保险欺诈是打击欺诈的前提，那么，公众会更赞同以什么样的途径发现欺诈？从问卷结果来看，该题项共有1185人参与回答，各种发现欺诈的途径被认可的顺序依次为：“社会保险基金监管部门的严格管理”946份，占比约为79.83%；“人民群众的积极举报”755份，占比约为63.71%；“相关部门（如税务机关）联网获得行为人消费信息”715份，占比约为60.34%；“社会保险欺诈行为人主动投案”372份，占比约为31.39%；“其他途径”182份，占比约为15.36%。

      上述数据表明，发现欺诈、阻断欺诈的首要途径应当为社会保险基金监管部门的严格管理；其次是要广泛调动群众参与，鼓励群众积极举报欺诈行为人；再次，与税务部门密切合作，获取可疑行为人的相关信息，也是发现欺诈的重要途径。将公众认可的反欺诈途径与样本特征进行交叉分析，所得结果如表4所示。

表4显示，不同群体对发现欺诈途径的认知选择是不同的。性别、文化程度及是否有固定工作、是否参加社会保险4个因素对发现欺诈途径的选择有显著影响。

      既然民众愿意举报，就说明民众对社会保险欺诈有着较高的参与热情，那么，如何增强民众社会保险反欺诈的意识与能力，即是一个较为突出的问题。从公众的一般判断来看，大家较为一致地认为应当进行广泛的媒体宣传，1189份有效回答中有989份认可这一选项，占比约为83.18%；认为应当有“严谨的反欺诈法律规定”的有785份，占比约为66.02%；认为“及时侦破社会保险欺诈案件”有助于增强公众的反欺诈意识与能力的共642份，占比约为54.00%；认可“有效的刑罚惩罚”的有752份，占比约为63.25%；选择“其他途径”的有221人，占比约为18.59%。进一步分析不同特征的公众对于增强反欺诈意识与能力的途径选择，可以看到相关指标及频数、卡方检验结果，具体如表5所示。

表5中的数据至少说明两点：第一，公众对于增强社会保险反欺诈意识与能力的途径选择有着不同的偏好。参与问卷的人员整体上更为认同反欺诈要进行广泛的媒体宣传，同时认为严谨的反欺诈法律规定、有效的刑罚惩罚制度也是至关重要的。进一步分析可知，严谨的反欺诈法律规定与有效的刑罚惩罚制度事实上都与立法直接相关，或者说都是通过反欺诈法律制度的设立而实现的，这两个选项频数合并后，显著高于“广泛的媒体宣传”这一选项的频数。显而易见，公众对于社会保险反欺诈立法的认同度更高。第二，性别、年龄、婚姻状况、文化程度及是否有固定工作、是否参加社会保险等因素对于公众增强反欺诈意识与能力的途径选择都有显著影响。

五、基于社会保险欺诈与反欺诈公众认知的反欺诈策略选择

一切重大的政策决定，无论是涉及个人还是政府，都需要进行道德判断。而且在有限的资源下，要对不同目的的冲突进行平衡，这种平衡不是单纯靠专业知识所能解决的，更需要引入公民的参与和讨论[9]。这也就意味着，在现代民主社会中重大事件的决策离不开公众的参与。作为社会公众普遍关注的社会保险制度设计也离不开公众的参与，社会保险反欺诈迫切需要公众的支持，本文对于社会保险反欺诈民意调查的问卷分析也恰是对于民意的发现、收集与整理过程。了解民意的目的在于设计出具体的体现民意的制度，综合本文前述内容可见，社会保险反欺诈对于民意的回应也就是当前反欺诈工作应当着重解决的问题。具体而言，可以主要考虑如下内容。

      第一，公众普遍认为社会保险反欺诈应通过严谨的反欺诈法律规定及有效的刑罚惩罚来实现，因此，社会保险反欺诈立法乃当前反欺诈工作的重中之重。唯有制定一部全国统一适用的社会保险反欺诈法，才能够设定严谨的反欺诈法律制度，包括防范欺诈行为发生的制度、严格规范的法律责任制度等等，这些制度都主要依赖于国家层面的立法来实现预期目标。

      第二，公众对于社会保险欺诈的举报意愿较高，但约4/5的受访者表示对于社会保险反欺诈的相关规定并不清楚。因此，加大社会保险反欺诈媒体宣传力度成为紧要之需。同时，既然公众愿意举报欺诈行为，就应当明确引导并鼓励公众参与到反欺诈之中，由此，加大对公众举报欺诈的奖励力度并完备举报人保护制度即是必要的制度安排[10]。

      第三，从本次调研问卷的多项分析结果来看，文化程度、是否有固定工作及是否参保等3个因素对于公众的各项判断都具有显著影响。由此可见，公众是处于正规经济还是非正规经济领域，对于其社会保险反欺诈的认知与行为选择必然会造成影响。非正规经济的发展是当前世界各国经济发展的必然趋势，我国自然也不例外。在这一经济形势下，我们必须清醒地意识到社会保险反欺诈面临的巨大挑战。同时也要看到，不同参保状况的公众对于社会保险欺诈与反欺诈的认知选择显著不同，因此进一步扩大社会保险覆盖范围，让每一位公民都成为社会保险法律制度的利益相关者，特别是设计出适应非正规经济、平台经济发展需要的社会保险制度[11]，必然会提高公众对社会保险反欺诈的支持度与参与度，也必然能够促进社会保险反欺诈目标的更好实现。

      当然，本研究所收集的问卷及在此基础上展开的统计分析是“由少及多”的事实推论，难免会出现“以偏概全”的潜在问题[12]。但是，综合本文统计分析的结果，并运用情理与法理进行解读，我们认为这些结果与情理、法理都有着较好的契合。因此，可以形成这样的判断：社会保险反欺诈的民意应当成为建构社会保险反欺诈制度体系时的基本遵照，将民意作为社会共识体现于反欺诈制度之中，进而使之成为社会普遍遵循的行为规范，能够引领社会保险正义价值的实现，达致社会保险基金的安全性目标。

注：

{1} 参见：中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[EB/OL].http://www.gov.cn/zhengce/2014-10/28/content_2771946.htm,2020-02-10。

② 我国《宪法》第45条第1款规定“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利”。

③ 在社会保险的5个项目中，基本医疗保险覆盖率最高。根据国家医疗保障局的统计数据，2018年参加全国基本医疗保险的人数为134459万人，参保率稳定在95%以上，基本实现人员全覆盖。参见：国家医疗保障局. 2018年全国基本医疗保障事业发展统计公报[EB/OL].http://www.nhsa.gov.cn/art/2019/6/30/art_7_1477.html，2019-09-19。基本养老保险参保率虽然没有基本医疗保险高，但也实现了参保人数的持续增加。人力资源和社会保障部2019年6月发布的统计数据显示，2018年年末全国参加基本养老保险人数为94293万人，比上年末增加2745万人。参见：中华人民共和国人力资源和社会保障部.2018年度人力资源和社会保障事业发展统计公报[EB/OL].http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/tjgb/201906/W020190611539807339450.pdf，2019-09-19。

④ 社会保险欺诈行为侵犯的客体具有复杂性，其原因一方面在于社会保险基金的所有权，另一方面则是因为社会保险制度所保障的是安全稳定的社会秩序。

⑤ 选择将40岁作为分界线的原因主要在于，已有研究发现，40岁以上的人群更为关注社会保险制度，尤其是更愿意参加基本养老保险，所以这一年龄群体成员相应地也会更为关心社会保险制度运行状况和社会保险基金安全，也就必然会更加关注社会保险的欺诈与反欺诈问题。参见：王素芬.基本养老保险缴费制度之实证研究[J].法学,2016,(6):74-86。

⑥ “工作第一”原则是英国在1990年代中期后在劳动力市场改革方面确立的一项原则。该原则强调领取失业金的失业者只有到“工作中心”去证明自己有找工作的意愿，才能正常领取到相应的津贴（Jobseeker’s Allowance）。相关资料参见：田德文.解析英国劳动力市场改革[J].欧洲研究,2015,(1):35-48；Ian Greer,Karen N. Breidahl,Matthias Knuth,Flemming Larsen.The Marketization of Employment Services[M].Oxford: Oxford University Press,2017.2。

⑦ 我国允许各地区根据实际情况确定当地办理刑事案件的起刑点。如东北某市的基层法院办理普通诈骗罪案件确定6000元为起刑点，如果是利用电信网络诈骗，则起刑点为3000元。

⑧ 本项目组于2016年5月曾在发布了社会保险反欺诈规范性文件的南方某市进行随机访谈。访谈的10位市民中，大多数并不清楚当地所发布的规范性文件，而且他们较为普遍地认为社会保险反欺诈是社保局的事儿，跟他们没什么关系。只有一位出租车司机很明确地表示听说过社保骗保，主要是医保骗保。对于这一结果可从两方面进行解释：第一，该市因为特别重视社会保险反欺诈工作，总体上该类案件发生较少，所以公众对此了解不多。第二，这种情况的发生也可能说明该地区对社会保险反欺诈宣传工作还不到位，尚需加大宣传力度。

【参考文献】

[1] 何静.理性对待刑事司法过程中的民意[J].中国刑事法杂志,2010,(6):68-73.

[2] 郑尚元.社会保障法[M].北京:高等教育出版社,2019.93.

[3] 《劳动与社会保障法学》编写组.劳动与社会保障法学[M].北京:高等教育出版社,2018.210.

[4] Erik G. Luna.Welfare Fraud and the Fourth Amendment[J]. Pepperdine Law Review,1997,24(4):1235-1290.

[5] Hartley Dean ,Margaret Melrose. Unravelling Citizenship: the Significance of Social Security Benefit Fraud[J]. Critical Social Policy,1996,16(3):3-31.

[6] Shiri Regev-Messalem.Claiming Citizenship:the Political Dimension of Welfare Fraud[J].Law and Social Inquiry,2013,38(4):993-1018.

[7] Ross Cranston. Legal Foundations of the Welfare State[M].London: Weidenfeld and Nicolson,1985.

[8] Kaaryn Gustafson. The Criminalization of Poverty[J].The Journal of Criminal Law & Criminology,2009,99(3):643-715.

[9] （美）罗伯特·达尔.论民主[M].李柏光,林猛译.北京:商务印书馆,1999.79.

[10] 王素芬.社会保险反欺诈举报人制度研究[J].理论学刊,2019,(3):130—136.

[11] 娄宇.平台经济从业者社会保险法律制度的构建[J].法学研究,2020,(2):190—208.

[12] 程金华.迈向科学的法律实证研究[J].清华法学,2018,(4):149—166.

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