【基层治理】布成良｜党建引领基层社会治理的逻辑与路径

摘要

党建引领基层治理是新时代中国社会治理的主线，用西方治理理论来理解中国的基层社会治理难免错讹，“政党嵌入”理论分析不适用于中国。党建引领基层治理是治理逻辑而不是政党（党建）逻辑。党建引领与基层治理是一种互动关系，既取得了很大成效，也存在一些问题与困境。随着社会生活方式的变化，面对社会成员思想多元化的现实，“命令、灌输、统一”的传统党建工作方式越来越不适应。要以“大党建+基层治理”思路，引领和推动社会力量参与治理，努力打造共建共治共享的基层治理格局。基层治理不仅仅是简单地维护社会秩序，而是要把党的基本路线和各项方针政策贯彻到基层，是将党的领导和执政为民的理念融入到基层治理的全过程。为此，必须充分发挥基层党组织的政治引领作用，党建引领的内容要向“功能引领”转变，创新党建引领基层治理的机制和方式。

作者：

布成良，江苏省委党校马克思主义学院院长、教授、博士

文章：

载《社会科学》2020年第6期

项目：

本文系国家社科基金项目“新时代人民政协制度发展研究”（项目编号：19BKS104）、江苏省社科基金重大项目“习近平新时代中国特色社会主义文化思想研究”（项目编号：17ZD004）的阶段性成果

创新社会治理制度是推进国家治理现代化的重要内容。社会治理的重心在基层，难点也在基层。基层党组织具有中流砥柱的作用，在基层社会治理中处于核心地位。基层党建引领社会治理，是顺应新时代发展要求的社会治理理念、治理体制和治理方式的重大创新，是把党的建设贯穿于社会治理的各方面、全过程的重要举措，是基层治理现代化的有效切入点。我们要坚持和完善基层党建引领社会治理制度，提升社会治理现代化水平，以形成人民安居乐业、社会安定有序的治理格局。

01

党建引领基层社会治理的逻辑

近年来，有关执政党建设和社会治理的研究成果丰硕，不胜枚举。有严谨的学者认为，学术成果不多，许多论文只是个人体会和经验总结，严格说很多不能算学术成果。就学术研究成果来看，主要集中于以下三个方面：

一是基于政党与社会或国家（政府）与社会关系视角的治理研究。国家（或政党）与社会关系既是一个学术史重要议题，又是一个当代中国课题。西方传统政治学理论一直认为，国家是一种“必要的恶”，倡导“小政府、大社会”、“弱政府、强社会”的关系模式。政党居于国家与社会之间，是国家与社会之间的“连接器”。迪维尔热把政党划分为内生型政党和外生型政党。内生型政党是议会中产生的，掌握大量资源和权力，多是组织松散的精英型政党，产生逻辑是“先有国家，后有政党”；外生型政党是议会外产生的，需要动员民众获得人力、财力等支持，多是人数众多、组织严密的群众型政党，产生逻辑是“先有政党，后有国家”。帕尼比昂科把政党划分为四种类型：一是共产主义政党，具有合法性强、制度化水平高的特点；二是工党与宗教性政党，包括意大利人民党、意大利天主教民主党、比利时天主教民主党；三是英国保守党；四是日本社会党、德国基民盟。它们是根据政党合法性来源（内在、外来）和发展方式不同而划分的，因组织建设制度化水平的高低不同，又分为不同类型。对国家与社会的关系，政治学、经济学和社会学等多学科都进行研究，中国学者既继承了西方社会科学的理论框架，又呈现了中国经济社会发展的不同景象。徐勇在乡村治理中提出“政党下乡”的概念，认为党组织是乡村治理的权力主体，是传统乡村社会精英治理体制的替代物。与政权整合不同，政党整合发挥的作用是其他组织不能取代的。李强认为，国际学术文献的常见概念都是“治理”、“善治”，“社会治理”是中国特有概念，具有本土化特征。多数学者认为，从社会管控到社会治理是当代中国国家与社会关系的新进展，国家与社会表现为“国家与社会粘连模式”、“权变合作主义”、国家主导下的社会治理等不同形式。

二是推进党的建设“伟大工程”背景下基层党组织与社区治理研究。改革开放后，尤其是2001年推行税费改革后，既缓解了农村干群关系，也出现了所谓“悬浮型”和“内卷化”政权。朱新山认为，由于基层党组织长期作为权力单位来运作，致使农村基层党组织运作形式存在三种异化形态：“反转、空转与停转”。林尚立认为，党的基层组织必须回归政党化的功能定位，舍弃传统的行政化功能定位，党不能也不应用行政资源去促进基层社区发展，而应该用党自身所拥有的政治资源去推动。基层社会治理如何改革与转型？一些学者借用西方理论进行分析，提出“嵌入性治理”理念，把“嵌入性”范式引入社会治理。陈文提出，基层治理应遵循“政党嵌入”和“体制吸纳”的路径。孙柏瑛等认为，要通过“组织嵌入、体制吸纳、价值引领”等方式，以党组织为核心构建基层治理机制，以实现提升治理能力、增强基层治理合法性的目标。蒋永甫等则认为，农村基层党组织要实行“自主”和“嵌入”两种行动策略，嵌入性治理既要进行分类管理，又要实行功能再造，使农村基层党组织由“行政实施型”向“带动引导型”转换。

三是公民参与视角下基层群众自治制度创新研究。基层自治作为基层治理的有机组成部分，在当下推进国家治理现代化进程中的作用凸显，村民自治在实践中经历了不同发展阶段，理论研究也从民主、自治等视角转向治理视角。伴随着乡村社会的开放性和流动性增强，乡村社会发展维度也出现多样化。政府、企业、村委会等“正式组织”在乡村治理中较为被动，“选择性治理”、“悬浮型治理”、“基层治理内卷化”等现象受到研究者的密切关注。研究趋势呈现出从“基层自治”到“基层治理”、从“基层选举”到“基层协商”、从“大众参与”到“治理精英”（农村的“新乡贤”、城市社区的“积极分子”）的转变。

学术界现有理论成果为理解基层社会治理的主体及相互关系、价值导向与实践路径奠定了基础。但透过这三种研究视角，很难理解处于领导核心地位的中国共产党对基层社会治理的定位、地位与行动策略，因而也就难以揭示基层党建与基层社会治理的实践逻辑和基本路径。

事实上，当代中国社会治理不能完全套用西方治理理论。尽管“治理”是一个内涵不断演化的概念，从早期的“统治”与“控制”之意到现代广为接受的“多元主体合作管理公共事务”，但是，西方治理理论很少讨论国家治理机构、体制及其价值指向问题，更遑论执政党的治理。西方治理理论认为，科层制代表着治理理性和治理效能，“独立于政治的科层制”“是一国治理体制的基准”，而中国治理体制和机制不同于西方科层制，却“取得了国家治理的优良绩效和显著的比较优势”。这套不同于西方国家组织原则、运作规范和价值特质的治理体制，无法套用西方治理理论。

“国家-社会”研究视角主要集中于“关系-功能-策略-技术”的连续性光谱，却忽略了中国由于国情不同而实行的人民当家作主的国家治理体系，其典型特征是集中统一的党政治理结构：在体制结构上是执政党与政府体系的“一体双轨”，在功能运行上是“政治”与“行政”的“双轨一体”。作为执政党的中国共产党实行全面领导，掌握领导权和核心决策权，总揽全局。政府承担党治理国家的要求和意志的实施职责，是党的决策的行政实施体系和执行过程。执政党通过政府体系的全面融入，将共产党的初心和使命植入科层制政府，从而形成具有系统性、整体性和协同性的治理结构。

中国共产党的领导是中国特色社会主义制度的最大优势。中国共产党代表最广大人民的根本利益，既消解了垄断利益集团和党派利益，又不局限于局部和眼前利益。党是最高政治领导力量，既纠正“市场失灵”又避免“政府失灵”。它能够超然于各种治理主体和治理力量之上，是社会治理的主导者，中国现代化建设既需要充分利用资本主义制度所创造的一切积极成果，又要防止“资本权力化”和“权力资本化”，始终把准中国现代化的政治方向、统领政治体系、主导社会治理，创造更加美好的社会生活。当然，治理与管理不同，它不完全是自上而下或单向度的存在，而是一种体系性存在。但在治理体系中，无论存在多少主体和多少力量，中国共产党都是治理的核心主体——无论是在国家层面还是在地方和基层。也就是说，西方治理理论强调多元主体之间的平等合作关系，而中国的基层社会治理一定是在党的领导下推进和运作的。为此，我们必须走出“多中心治理”的误区，确保党在国家治理体系中的引领作用，以维护基层社会安定和人民幸福安康。

由此看来，学界的一些观点并不正确。有学者就认为，“政党下乡”、“政治吸纳”都是较为笼统的概念，中国共产党如何下乡、如何吸纳、前提条件何在？这都存在很大的模糊之处。“政党嵌入”的概念也是值得商榷的。“嵌入”是波兰尼在《大转型》一书中分析市场与社会关系时提出的一个学理概念，格兰诺维特将这一概念引入经济社会学和制度经济学，此后“嵌入”成为多学科共享的学术话语。一些学者引进或阐发“政党嵌入”的概念框架，分析基层党建引领基层社会治理问题，这是不恰当的、值得深入研讨的。党的力量来自组织，中国共产党的全面领导、党的所有工作都要靠党的组织去实现。建党近百年来，中国共产党形成了严密的组织体系，包括中央组织、地方组织和基层组织，这是世界其他政党都不具备的强大优势。它是在领导基层人民群众的革命斗争中发展壮大起来的，始终高度重视党的基层组织建设。早在党的二大通过的党章就规定，“凡有党员三人至五人均得成立一组”。支部的概念是四大修订党章时首次提出的，并将支部规定为党的基层单位。七大党章明确规定，“党的基础组织，是党的支部”，其功能是“支部必须使人民群众与党密切结合起来”。新中国成立后，基础党组织的定位更加明确。八大党章将党的基层组织明确为三种形式，即基层党的委员会、总支部委员会和支部委员会。党的十一大通过的党章，第一次提出党的基层组织要发挥“战斗堡垒”作用；十二大党章表述为“党的基层组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒”；十四大党章对于“战斗堡垒”又增加了一句话，“是党的全部工作和战斗力的基础”；十九大党章延续了这一表述，党章第32条指出，“党的基层组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒，是党的全部工作和战斗力的基础”。基层党组织分布广泛，在机关、学校、企业、农村等领域都有党的基层组织。基层社会治理千头万绪，抓好党的基层组织建设是关键。一段时期内，党的基层组织“战斗堡垒”作用发挥的不好，甚至在科研院所、街道社区、社会组织以及农村，一些基层党组织不同程度存在着“弱化、虚化、边缘化”问题，但是，无论社会结构如何变化，各类经济社会组织如何发育成长，都不存在所谓“政党嵌入”问题，只存在党的领导作用的大小问题。正如习近平在中央农村工作会议上的讲话所指出的，党支部在各项工作中居于领导核心地位，“农村基层党组织的领导地位不能动摇、战斗堡垒作用不能削弱”。

在新的历史条件下将党的领导融入基层治理，是我国社会治理实践探索的经验总结，是顺应新时代我国社会主要矛盾变化的必然选择。目前，国内学术界对于中国共产党引领基层社会治理的研究，大都基于政党逻辑，重点强调党建引领的特点、重点、内容、路径等。这些研究成果表面上看有利于坚持和巩固党的领导，但如果忽视基层社会治理逻辑，或者用政党逻辑去代替、压制治理逻辑，反而会削弱党的领导和损害党的基层力量。笔者认为，党建引领基层治理的逻辑是治理逻辑，而不是政党（党建）逻辑。政党（党建）逻辑不同于治理逻辑，因为政党建设主要是如何动员群众、组织群众、服务群众、凝聚群众，它的基本逻辑是方向把控、价值引领、以身作则。治理逻辑基于效率的思考，重点是职责、高效。新时代党建引领社会治理，就是基于治理逻辑而实行社会治理重心的下移，是要探索一条既激发社会发展活力又保持社会秩序的现代化新路。

因此，党的十九届四中全会提出要“构建基层社会治理新格局”，把更多资源下沉到基层，更好提供精准化、精细化服务，“推动社会治理和服务重心向基层下移”。做好抓基层、打基础的工作，基层党建工作至关重要。基层党建既要坚决执行党的路线方针政策，完成上级党组织交办的任务，又要更加关注基层社会治理。只有搞清楚基层社会治理的逻辑和规律，党建引领的内容、特点、机制等问题才能顺理成章地解决。否则，党建逻辑与治理逻辑冲突、“打架”，就难以取得治理成效，也无法赢得群众对党的信任和拥护。有的学者已认识到这一问题，指认“政党逻辑主导”社区治理，使得其他方面组织参与治理的渠道、方式和作用都是有限的。

02

党建引领基层治理耦合效应

“耦合”本是物理学概念，是指两个或两个以上的系统或运动方式之间，通过要素的相互作用，彼此产生影响以至联合起来的现象。耦合效应是一种动态关系，是通过各子系统间的良性互动，实现相互依赖、相互协调、相互促进的动态关联关系。借用这一概念，分析党的建设与基层社会治理的互动关系比较恰当。

基层是社会治理的基本单元。基层党组织和基层政权建设是国家治理现代化的重要环节，是执政党建设的永恒命题。在相当长的一段时间内，我国的基层社会治理曾采用政府全能主义方式。改革开放后，我国开始从农业社会向现代工业社会转型，从计划经济向社会主义市场经济体制转轨，从封闭性社会向开放性社会转变，与此相适应，社会管理体制也进行了改革，经历了从“社会管控”到“社会管理”再到“社会治理”的不同阶段。魏礼群以党代会的召开为标志，把我国社会治理领域变革大体划分为三个阶段：第一阶段，从十一届三中全会到十四大，重点是冲破计划经济体制和高度集中的社会治理模式，逐渐放松社会管控，释放社会活力；第二阶段，从十四大到十八大，构建适应社会主义市场经济发展的社会治理基本框架，着重引导社会发展活力；第三阶段，十八大至今，主要是全面深化社会治理变革，着重推进社会治理体系和社会治理现代化。随着社会主义市场经济和改革开放的深入推进，我国社会既充满活力又和谐有序地向前发展。很多学者称之为社会进入“后单位”时代，或人由“单位人”变为“社会人”等。因为新的经济形态、新的社会组织开始出现，自由职业者、农民工、城乡个体劳动者、私营企业主、社会失业人员等逐渐增多。其实，尽管一些企业改制后不再是单位，一些人失业或进入新经济形态变为“社会人”，但是，机关和事业单位仍然存在，国有企业归组织部门管理的领导和专业技术人员等还是“单位人”，指称我们进入“后单位”时代为时尚早，我们“正处于一个单位制和社区制并存、单位人和社区人共处的年代”。这一阶段，“至少还有二十年才能结束”。

但毋庸置疑的是，随着社会结构的加速转型，基层党组织传统的“单位制组建”模式也越来越不适宜，随着社会生活方式的变化，面对社会成员思想多元化的现实，“命令、灌输、统一”的传统党建工作方式越来越不适应。因此，政界学界不再“就党建说党建，就治理说治理”，不能脱离实际发展党建，而是在社区党组织领导之下进行社区治理。基层党建的工作理念从线性思维转变到“互联网+”思维，工作重心由自上而下变为从上到下转移、向基层下沉，工作范围由单位党建向区域党建、由地域空间向虚拟空间转变，工作方式由传统手段向信息化、智能手段转变等。因此，要以“大党建+基层治理”思路，引领和推动社会力量参与治理，努力打造共建共治共享的基层治理格局。

（一）以提升组织力为重点加强基层党的建设

“基础不牢，地动山摇。”党的基层组织是党的全部工作和战斗力的基础。中国共产党历来重视组织建设，然而一段时间内，一些基层党组织却存在“弱化”“虚化”“边缘化”的问题。这主要表现在两方面：一是党组织在新兴领域难以有效覆盖，在社会组织领域尤其明显。相关调研表明，2008年社会组织中建立党组织的数量仅占当年社会组织总数的14.6%，占应建社会组织总数的54%。2012年底，党组织覆盖率在社会组织中仅为35%，比非公有制企业的党组织覆盖率还低19.3个百分点。二是在一些国有企业、高校、农村等传统领域，党的领导弱化，甚至有一些党组织被边缘化。党建工作“说起来重要、做起来次要、忙起来不要”。一些国有企业的党组织地位上“可有可无”，工作上“可轻可重”，人员配备上“可强可弱”。山西省委组织部的调研表明，有41.72%的人认为，“党务工作部门边缘化，力量不足、后继乏人”，有61.09%的人认为，“企业党务工作人员配备紧张或很紧张”，有46.5%的企业为兼职党务人员。“有制度、不落实”的现象在企业不同程度地存在。为此，近年来基层党组织建设以提升组织力为重点，着力解决一些基层党组织“弱化”“虚化”“边缘化”的问题，且卓有成效，形成了“横向到边、纵向到底”的组织网络。2017年，城市街道、乡镇、社区（居委会）、建制村的党组织覆盖率均超过99%。全国30.3万个社会组织已建立党组织，占社会组织总数的61.7%，比2012年的组织覆盖率提高26.2%。截至2018年12月，中国共产党现有基层组织461万个，其中，基层党委23.9万个，总支部29.9万个，支部407.2万个；全国18.1万个公有制企业已建立党组织，占公有制企业总数的90.9%；全国有158.5万家非公有制企业法人单位建立党组织；26.5万个社会组织法人单位建立党组织。2019年11月，中共中央政治局根据新的形势、任务和要求，研究讨论基层党组织建设问题，并于2020年1月5日颁布了《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》和《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》，这两份文件的实施对于全面从严治党、推进国家治理现代化具有重要意义，也标志着基层党的建设已经完成“组织覆盖”的阶段性工作，党建引领基层社会治理进入发展的创新时代。

（二）以党建的精细化引领基层精细化治理

社会治理的重点在基层，难点也在基层。基层党组织在基层治理中处于核心地位，发挥着中流砥柱的作用。党的十九大强调基层党组织不仅要宣传党的主张、贯彻党的决定、团结动员群众、推动改革发展，还要“领导基层治理”。坚持党建引领，创新基层治理，是基层党组织的重要职责，是把党的领导贯彻于社会治理的各方面、全过程的重要举措。

各个地方基层党建在实践中不断创新，形成了服务型党组织建设、党建引领创先争优、干部队伍建设、组织方式重构等不同创新类型，中国浦东干部学院联合中国共产党新闻网等媒体每两年评选一次全国基层党建创新案例，每届评选全国最佳案例30个、优秀案例60个，截至2017年11月共举办了四届，涌现了许多党建创新模式。党建引领基层治理范围比较宽泛，包括机关、学校、农村、科研院所、国有企业、“两新”组织等领域，党建与基层治理也有许多创新案例和实践经验。限于篇幅，本文只选取城市街道社区和农村乡（镇）村2个典型，作为党建引领基层治理的范例。

1. 北京“街乡吹哨、部门报到”：创新基层治理的体制机制

“吹哨报到”改革着力于赋权、下沉、增效等要素，以“吹哨”反映群众诉求，用“报到”解决群众问题，人民群众获得感、幸福感、满意度显著增强。

第一，以大党建的思维引领基层治理，以上带下、强力推动。市委书记亲力亲为、高位推动，各区委书记领衔改革，专职副书记具体负责，加强党对街乡工作的全面领导。朝阳区建立“一轴四网”区域党建机制推动基层治理。“一轴”就是把四级党组织上下联动形成核心轴，即区委-街道（地区）党工委-社区（村）党组织-网格（片区）党组织等；“四网”就是在区-街道-社区-网格四个层面搭建党建网络，由组织体系、工作体系、服务体系、保障体系构成。

第二，明责赋权，增强“吹哨”能力。一是制定职责清单，街道有6大板块111项职责，包括党群工作、平安建设、城市管理、社区建设、民生保障、综合保障等，其中，街道作为主体承担的职责占24%，其他均为协助和参与。党建、治理、服务是街道的主要工作。二是给街乡赋权。重点落实街乡对辖区综合性事项的协调权和督办权、对派出机构负责人任免调整奖惩的建议权；强化街乡年度绩效考核的话语权，规定街乡考核结果占被考核部门绩效权重的1/3。三是优化街乡内设机构。按照“6办+1纪工委+1综合执法队+3中心”模式设置机构，“6办”是综合保障、党群工作、社区建设、民生保障、社区平安、城市管理6个办公室，“3中心”是党建服务中心、社区服务中心、政务服务中心。改革后机构数量减少一半，职能更优化，运行更高效。

第三，资源下沉，拓展“报到”力量。整合执法机构和资源，推动执法力量下沉到街乡，完善综合执法实体化、常态化机制。全面推广石景山区“1+5+N”模式，即建立实体化综合执法中心，以街乡城管执法队为主体，公安、消防、交通、工商、食药等5个部门分别派驻1-2人，其它相关部门明确专人随叫随到，以便协同行动。同时，“吹哨报到”改革注重推动街乡干部走进群众、贴近群众，构建“吹哨报到”快速响应机制，增强解决问题能力。

北京市“吹哨报到”以“四有四全”的鲜明特点构建基层治理体系，即天上有“网”（视频监控系统）、地上有“格”（社区网格）、街巷有长（街长、巷长）、吹哨有响（相关部门到街道解决问题，有反响、回应），推动社会治理重心下移；并且，以党建引领全统筹、管理力量全报到、共商共治全程议、百姓呼声全响应，把资源、服务、管理下沉基层、做实基层，打通城市基层治理“最后一公里”，第一时间解决基层治理的各类矛盾，为新时代推进基层治理创新积累了宝贵经验。

2. 浙江桐乡：“三治融合”开创社会治理新格局

浙江省桐乡市的“三治融合”是指在社会治理中以德治为基础，以法治为保障，以自治为目标，通过德治与法治、自治的相互支撑和配合，促进社会化问题的共同解决。

从2013年到2017年属于“三治融合”发展的第一阶段，“先做后说”、“由内向外”，影响逐步扩大。“先做后说”即从实践到理论，实践中则由点到面。“三治融合”发端于桐乡市高桥镇越丰村，实践成功后向桐乡全市各个街道、乡镇村社区推广和提升。“由内向外”即由地方到中央，先从县市领导重视，推广到省和中央领导、媒体关注。据不完全统计，2014年至2017年，《人民日报》、《光明日报》、《法制日报》、《农民日报》的相关报道分别为1、2、3、1篇，中国新闻网8篇、人民网2篇、人民论坛网1篇。2017年10月，党的十九大报告提出“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。此后，《农民日报》发文指出，“三治”是桐乡社会治理的一项创举。相关理论研究成果在《政治学研究》、《社会学研究》、《马克思主义与现实》、《学术月刊》、《东南学术》、《党政视野》、《探索与争鸣》等杂志发表。

2017年至今是“三治融合”发展的第二阶段，其标志是国家强调“融合治理思维”和载体建设，核心在于多元主体参与，提高基层治理“指数”。一是划清行政和自治的界限，制定村委会（居委会）“需依法履行的36事项”和“需协助政府工作的40事项”。同时，建立百姓议事会和乡贤参事会（俗称小“两会”），参与村级民主决策和经济社会发展。二是建立法律顾问制度和百事服务团，培育发展“法治驿站”，重塑法治精神。三是建立道德评判（议）团，既评选表彰道德模范，又及时对村里的矛盾纠纷、不文明不道德现象进行劝导、调解，甚至曝光，以引导群众将德治正气内化为自觉行为，形成良好社会风气。

（三）党建引领基层治理的困境

当下，新时代党建引领基层治理创造了许多经验，取得了显著成效。例如，基层党建网络与社会治理网络融合互动的“清河模式”，服务型党组织整合基层社会治理服务资源的“北仑模式”，党建服务体系化与乡镇治理现代化的上海金山区经验，等等。但是，也应看到，基层社会矛盾较为突出，影响基层社会和谐稳定的因素将长期存在。基层党建工作也不理想，面临着不少挑战、难题和一时难以突破的困境。

1. 社区党建与基层治理

改革开放后城市基层党建大体经历了三个阶段：1978年至1997年的街居党建；1997年至2007年的社区党建；2007年至今的“区域化党建”。党建引领社区治理主要有两种形式：一是上海方式，以党组织体系为依托，吸纳社会力量参与；二是“江汉模式”，构建一个法定的社会参与和协商平台，党组织通过此平台发挥作用，武汉市和安徽省多采用此种模式。

从实践来看，党组织战斗堡垒作用发挥不充分，党建引领基层治理仍存在着一些问题，如组织设置不科学、职能定位不清晰、党员群众的参与积极性不高、部分党员群体缺乏管理、工作方式落后等，除此之外，还存在两个主要问题：

第一，基层党组织的政治功能不突出，片面理解“领导就是服务”，把党建引领简单化为社区服务。我们党的根基在人民、力量在人民，党的性质决定了必须把服务群众作为基层党组织建设的根本价值取向。因此，党的十八大提出要努力建设学习型、服务型、创新型马克思主义执政党，这是顺应人民群众新期待、时代进步新要求而提出的，但一些基层党员干部对服务型党组织建设的要求存在认识上的偏差，机械理解“领导就是服务”，片面强调要把领导寓于服务之中。因此，有一些基层党组织的政治功能弱化。对党的政治领导不再理直气壮地坚持，把党建引领基层治理变为只是帮助群众解决生活困难，“重业务轻政治”，党建工作不主动不扎实。有的党员政治立场不坚定，宗旨意识薄弱，“四个意识”淡漠，党性修养较差，违反政治和组织纪律的问题时有发生。目前，少数基层党组织开展党内政治生活时“三讲三不讲”，即开展批评和自我批评时只讲共性问题不讲个性问题、只说工作问题不说思想问题、只说一般性问题不说深层次问题，“触及灵魂的战斗性不足或缺乏”。贯彻执行党的政治纪律和规矩时“任性妄为或层层加码”；执行民主集中制时“揣着明白装糊涂”或“揣着糊涂装明白”；建设党内政治文化“不懂其要义，不得其要领”。一些基层党组织的领导干部既没有党的建设责任感，也缺乏相应能力，不愿为、不敢为、不善为、不能为，时间久了就成了群众尾巴，弱化了党的领导和党组织的影响。

第二，居委会的行政化趋向抑制居民的有效参与，影响基层治理的成效。在计划经济时代，国家权力通过层级制的行政体系来管理单位，通过单位制构建国家的治理体系。条块体制和属地管理构成基层社会治理的上下贯通结构。改革开放后，社会治理原有体制和方式首先在城市社区遇到挑战与转型。1995年，上海开始“两级政府，三级管理”的试点，强化街道作为一级区域政府的管理权限，按照市区体制建立内部专业委员会，对区部分派驻机构进行归口管理。权力中心开始下移，强化“街道-居委会”为主线的城市基层管理体制。2004年左右，中国推行社会治理网格化，在街道区域内，将整个街道划分为若干片区，即社区治理网格。为此人们曾乐观预言，全能型政府调控模式将逐渐消失，居委会也将由政府派出机构的“派出机构”转变为一个相对独立的基层群众自治组织。但实际上，近年来城市居委会“派出机构”的特点愈发明显，社区居委会接受街道办事处的指标考核，居委会逐渐“科层化”或类行政化：一是居委会对口承担街道下移的行政工作；二是居委会的便民服务项目要从街道获得资金支持才得以实施；三是居民把居委会看作政府在基层的派出机构；四是通过设立楼、组长等方式，居委会发展自身的组织体系。

居委会事实上成为科层组织中层级链条的行政末梢，因此，社区工作人员投入到党建工作和群众服务工作的精力相对有限，党建引领社区治理的机制往往难以有效运行，也就难以有力吸引广大党员群众参与。加上社区公共事务治理民主参与的时间成本较大、参与议程受限等，居民的参与深度和广度都不足，只是被动参与或形式参与，这又容易变成“走过场”。久而久之，反过来又“恶化”居委会与居民的关系，社区难以形成多元共治的机制。

2. 农村党建与基层治理

当下我国社会正处于从农业社会向工业社会的现代化转型时期，根据世界各国现代化的经验，当城镇化率处于50%上下时，是现代化转型最为困难时期，也往往是各种矛盾集聚和爆发期。目前，我国常驻人口城镇化率为59.58%，户籍人口城镇化率为43.37%。传统上城镇与农村二元结构已渐次打破，我国总体上进入以城带乡、城乡（统筹）融合的发展阶段，这给农村基层党建带来许多新课题，基层治理也出现了一系列的问题。我们认为，农村基层治理有以下三个问题不容忽视。

第一，村级党组织政治功能弱化，带头人的素质参差不齐，党的建设质量不高。“村看村、户看户、农民看支部。”农村党组织的凝聚力和战斗力如何，党支部建设是根本。其中，支部书记的素质和能力又起着决定性作用。一些调研发现，由于农村党组织思想引领作用不够，造成村民缺乏正确的价值导向和权力意识，贿选现象时有发生。例如，重庆沙坪区某村“一元一票”，陕西韩城富商花费1300万元竞选村主任，尽管数额不一，差距较大，但贿选性质相同。村委会选举存在金钱化，不仅如此，党支部书记选举也有此问题。2013年10月，浙江省查处了村两委换届选举中违法违纪案20件，其中，涉及村党支部书记选举的贿选案6件。书记贿选严重损害了基层党组织的形象，发展党员工作也有问题，不仅发展数量严重不足，甚至多年不发展党员，而且党员发展富人化、家族化现象突出。在浙江省绍兴、宁波等地，党员发展富人化成为普遍现象，2006年至2015年，某村共有13人入党，其中9人的年收入在40万以上。某村一党员转正，在饭店请全村所有党员聚餐，并给每位党员一条中华烟表示感谢〖ZW(〗罗兴佐：《阶层分化背景下的农村基层党组织建设》，《长白学刊》2018年第1期。〖ZW)〗。在利益密集型的农村，党员关系还具有派性化、宗族化的特点。西安某村有14名党员，其中贺氏成员8名，占57%。此外，农村党员结构不合理现象严重，如年龄老化、学历偏低、女性党员比例偏少等，严重影响基层党组织的执行力、凝聚力、战斗力。

第二，村级党组织引领发展的能力弱化，共同致富经济基础薄弱。改革开放后，有村集体经济过亿或数亿的富村与明星村，但更多地是集体经济薄弱的村或“空壳村”。在沿海发达地区的农村也有不同类型：一是珠三角的核心农村，农民一般都有房屋出租、村社集体收入分红；二是民营经济发达的浙江村庄，普遍有办在农村的规模经济，普通村民主要收入来自务工收入；三是苏南、上海地区的农村，因有大量土地出租给外来资本办厂，集体收入较多，且很少分红，主要留作村庄公益事业建设。最近十年，不仅浙江只有村庄的富人才当得起干部，而且中西部农村村干部也普遍“中农”化。在经济落后的一些农村，“无钱办事”和无力服务的问题十分突出。有的村基本上或完全没有集体经济收入，自身没有造血功能。有的村在城镇化过程中收取土地补偿金和土地承包款后，集体资产全部分光，不少村干部权力小、责任大、事务杂、待遇低。在上海、苏南、珠三角地区，村干部都有比较高的工资，村干部基本职业化，按时上下班、专职化，主要精力集中于发展村级经济、解决乡村矛盾。因此，越是经济发达村镇，干部工作积极性越高，村里的矛盾也越少。越是经济落后的村庄，干部干事创业动力越不足，群众意见和怨言也越多，村内矛盾往往也越大，陷入恶性循环。

第三，基层党组织思想引领力不强，“微腐败”现象屡禁不绝。近年来乡村社会基督教发展势头迅猛，有一些乡村社会的思想文化阵地堪忧，农村思想领导权有旁落于基督教的风险。正是由于理想信念偏差，一些党员干部的世界观、人生观、价值观受到冲击，在金钱和利益面前败下阵来，造成乡村“微腐败”。乡村干部权力不大，是“小微权力”，由此产生的腐败行为，往往称之为“微腐败”。“微腐败”不是指贪腐的数额小，“小官大贪”屡见不鲜。安徽省淮北市烈山村原书记刘大伟，任职十余年间将村集体资产通过各种方法变为私有，涉案金额高达1.5亿元；浙江省永嘉县某村委会主任侵吞3000万元拆迁款；湖南省益阳市鱼形山村原党支部书记刘云贵，先后4次挪用该村征地补偿费1330万元等。2019年，全国纪检监察机关共处分省部级干部41人，厅局级干部4000人，县处级干部2.4万人，乡科级干部8.5万人，一般干部9.8万人，农村、企业等其他人员37.7万人。由此可以看出，农村、企业人员的腐败占到64%以上，“蝇贪”成群，其害无穷，必须严厉惩治，以形成清正廉洁的政治生态。

03

党建引领基层治理的基本路径

党建引领基层治理是新时代我国社会治理的新趋势。基层治理不仅仅是简单地维护社会秩序，而是要把党的基本路线和各项方针政策贯彻到基层，是将党的领导和执政为民的理念融入到基层治理的全过程。

（一）充分发挥基层党组织的政治引领作用

党建引领作用不是简单的口号引领，而是价值引领和平台引领富有成效。随着改革的全面推进和市场经济的深入发展，拜金主义、享乐主义、消费主义等价值观念滋长，一些人对物质利益和身份地位的过分崇拜使得阶层分化、固化，造成“仇富”、“仇官”、“反智”、民粹主义蔓延，对个人主义的推崇消解了爱国主义、集体主义、共产主义的公共观念。在新时代，只有突出基层党组织的政治功能，才能建立广泛的社会心理认同，使基层党组织在党中央的集中统一领导下更好地服务于人民群众、又好又快地推动经济社会发展。

中国共产党历来是一个具有鲜明政治属性和高度政治自觉的马克思主义政党。突出基层党组织的政治功能，发挥基层党组织的政治引领作用，必须将思想建党贯穿于基层党建之中。坚持以党的创新理论武装头脑，引导党员干部学深悟透、融会贯通、真信笃行，坚定共产党人的理想信念，做中国特色社会主义理想的坚定信仰者、忠实实践者。要把不忘初心、牢记使命作为加强党的建设的永恒课题和全体党员干部的终身课题，并形成长效机制，以锤炼党员干部忠诚干净担当的政治品格。党建工作的核心就是把党员、干部、群众紧密团结在党的领导下，让广大基层群众了解党的路线方针政策。党员成为网格区域的带头人和责任人，群众是参与者和互动者，通过党小组、党支部、基层群众组织、社会服务组织等，使党的制度与社会治理制度有效结合，既提高了党的凝聚力和影响力，又让人民群众参与到决策、协商、共建的治理过程之中，形成共建共治共享的社会治理新格局。

（二）党建引领要由“组织”引领向“功能”引领转变

囿于传统的思维方式，理论界和实际工作者对党建引领的惯常建议无非是三条——“建组织、配干部、拨经费”，希冀以组织化党建的方式在基层治理中发挥领导、指挥、协调和示范作用。“组织引领”的重要性毋庸置疑，尤其是在党的基础比较薄弱的“两新”（新组织、新业态）领域，但是，组织覆盖以后自觉不自觉地过度依赖“科层化”组织和技术手段，控制政策执行进程，动员民众和评估绩效，以此造成干部配置过多、投入成本大等问题。这种把党建引领仅仅归结为“组织引领”的做法，治理绩效往往不是最理想的。现代治理强调民主治理和法治治理，要在加强和完善基层社会治理中实现党的功能，基层党组织要改变以往行政手段包揽一切的工作方式，要学会依靠非权力手段开展工作，实现从体制内到体制外、从单向指令到双向互动、从依靠政策宣传到依靠制度执行、从人治模式到法治模式的转变。因此，党建引领要从静态的组织引领走向动态的功能引领。

1. 表率引领功能

基层党组织主要涵盖宣传贯彻党的主张和决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展等5项功能，党的十九大报告明确把党支部职责规范为“教育党员、管理党员、监督党员和组织群众、宣传群众、凝聚群众、服务群众的职责，引导广大党员发挥先锋模范作用”。

打铁还要自身硬。基层党组织功能发挥的好坏取决于党组织自身建设状况和党员队伍的整体素质。“村看村、户看户、农民看支部”，“给钱给物，还要建个好支部”。要选优配强村和居委会党支部书记，“支部强不强，关键看头羊”。近年来，农村为处理“两委”矛盾，大都由村党组织书记与村委会主任“分立分设”改为“一肩挑”，实践中形成了顺德和威海两种模式。“顺德模式”是指在村委会民主选举中，通过法定程序，正确引导，使大多数村支部成员成为村委会成员，实现党支部与村委会成员的交叉任职，充分发挥党组织的领导核心作用。“威海模式”是提倡村党支部书记与村委会主任两个职位由一人兼任，党支部成员与村委会成员交叉任职，其做法要求书记和所有支部成员积极参选村主任。一旦书记落选，在选举之后，基层党委原则上按照党内选举程序，将作为党员的新任村委会主任调整为村党支部书记，或积极发展非党员的新任村委会主任入党。全国“一肩挑”由点到面逐步推开，从2002年20%的“一肩挑”发展到2005年超过30%。2018年大规模推行后，甚至个别地方把“一肩挑”比例设置为100%。当然，基层治理具有特殊性，在自治领域的治理更是有别于政府治理。“一肩挑”模式可能导致个人专权专断的风险增大，基层党组织带头人要按照守信念、讲奉献、有本领、重品行的要求选拔，要依照政治素质好、品德威望高、带富能力强等好干部标准，打破地域、身份、职业限制，从优秀村干部、大学生村官、致富能手、退伍转业军人等群体中，选拔优秀人才担任农村党组织书记，提高带头人的整体素质，优化党员队伍结构，通过“书记抓、抓书记”的办法，压实党建责任制，促使党员能够在社区建设中发挥先锋模范作用，使基层党组织成为坚强战斗堡垒。

2. 服务群众功能

基层党组织是整个党组织的“神经末梢”，基层党员扎根群众之中，必须把服务群众作为主要任务和基本职责。党建引领核心在于服务，关键在于把功能定位从管理转到服务上来，打通联系服务群众的“最后一公里”。

基层党组织分布广泛，类型多样，联系服务的对象也不同，要结合各自特点、各自实际开展工作，提高服务的质量和水平。福建省先后选派4批1.6万名“第一书记”、两轮8400名蹲点干部到“双薄弱”村精准帮扶，有效推动人才、技术、资金等要素向农村倾斜，其中，第4批236名“第一书记”共筹措各类帮扶资金25亿元，帮助1.7万贫困人口实现脱贫。2014年，经济“空壳村”的比例为44.6%，2016年下降到17.4%。辽宁省盘锦市兴隆台区开展“戴党徽、亮身份”活动，4050名在职党员到社区报到，进网格参与社区治理工作。各基层党组织量身定制网格服务岗128个，在职党员认领“微心愿”286个，利用节假日走访困难党员、老党员401名，送去慰问金等。基层党建的鲜明主题就是服务，要做到有群众的地方就有党组织提供服务，就有党员发挥作用，从而增强基层党员群众的认同感和归属感。

3. 公共文化建设功能

基层公共文化建设不是仅仅向公民提供文化物品，也不仅仅是简单的政府治理行为。以党的建设引领公共文化建设，要保证基层公共文化建设方向正确、动力提升，满足人民对美好生活的需要，推动文化的发展和繁荣。过去中国现代化发展模式特别注重“发展才是硬道理”，塑造了“文化搭台、经济唱戏”的尴尬角色。近年来，文化发展不再从属于经济发展，开始从“失位”向“复位”回归，文化治理也从“搭台逻辑”向“阵地逻辑”转型。

文化发展服务和融汇于经济发展，党建引领基层文化建设不能偏离以经济建设为中心，要通过三个途径来建设公共文化。一是文化体制改革创新。只有政府和市场两股力量双向推动，激发更多主体参与，才能推动基层文化发展。二是文化产品供应。对一些农村地区直接提供基层文化物品，如文艺演出、培训讲座、公益电影等。当然，文化产品的提供应以群众是否满意为衡量标准，一些项目既不是群众所需，也未经过群众的充分协商就展开实施，不合群众之意，效果可能适得其反。例如，一些地方闲置的“农家书屋”。三是文化产业引导，以项目带动文化载体建设。一方面，要树立“大产业”“大文化”的发展理念，增强文化产业的核心竞争力。突出区域特色，注重错位发展，优化文化产业空间布局，形成文化产业梯度结构。另一方面，文化产业的健康发展有赖于文化产品市场的规范。应加快实施版权的创新、管理、运用和保护战略，严厉打击盗版假冒行为，加大知识产权的保护力度，构建良好的文化产业发展软环境，从而提高文化活动的创新力、文化传播的影响力、文化产业的竞争力。

（三）创新党建引领基层治理的机制和方式

党建工作的惯性思维和传统方法，滞后于现代社会发展。在相当长的一段时间内，我们习惯于一个全能的政党和政府事无巨细地包揽社会一切事务，从吃喝拉撒到生老病死，无所不管。这种体制下的党建工作呈现为“金字塔”式层级传递模式，表现为单向度的工作思维和较为独立的、静态的“自我”思维，工作方式是单位各自为阵与各自为政，工作空间是在一定界限框架内相对封闭，工作手段、载体和渠道都是同质化的。随着社会结构深刻变动，经济体制深刻变换，利益格局深刻变革，思想观念深刻变化，这对基层党组织建设提出了新的挑战。许多基层党组织仍然停留在社会治理就是“管控”的观念和思维模式中，习惯于用传统思路和办法去解决矛盾、处理问题，“新办法不会用，老办法不管用，硬办法不敢用，软办法不顶用”，不善于综合运用经济手段、法律手段、民主协商的方法解决新矛盾，不善于用新思想、新办法、新载体解决新问题。党的建设方式面临某种“内卷化”的困境，一些严重影响党的建设的痼疾，如形式主义、官僚主义、享乐主义等，历经多次整治，却依然潜滋暗长。为此，基层社会治理必须进行结构更新和制度创新。

基层治理创新不宜有标准化的规定和做法。中国地区发展不平衡，区域、民族、文化、阶层等方面存在明显的差异性，基层社区的差异也很大。一般社区人口多的数万，少的数千，如北京昌平的天通苑社区竟有60多万人口；一般的社区地域不大，而青海省的许多社区却很大，“骑着马儿三天才能跑下来”。因此，党建引领不能一刀切，要鼓励创新，要“大胆地试，大胆地闯”。创新是自下而上的突破，往往是“摸着石头过河”，需要建立容错纠错机制，通过政策鼓励党员干部锐意进取，敢于担当，在社会治理方式方法上取得创新性成果，赢得人民群众的信任和支持，不断提升基层治理现代化的能力和水平。

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