田先红 张庆贺｜再造秩序：“元治理”视角下城市住宅小区的多元治理之道
摘要 ABSTRACT
在城市住宅小区中，由政府、市场、社会等不同主体协商互动形成的多元治理模式时常陷入治理失灵的困境。住宅小区治理失灵主要由治理主体缺位、治理主体关系失衡所致。在“元治理”理论视角下，克服治理失灵需要在治理中“找回国家”，发挥国家和政府在治理中的主导地位。政府“元治理”的角色主要体现在两个方面：一是“政府补位”，政府通过再造治理主体，重构多元共治体系；二是“政府协调”，政府设立职能机构专门负责住宅小区治理，以构建多元主体协商平台，协调治理主体关系。这两方面的本质都是强化政府在住宅小区治理中的主导地位，发挥政府“对治理进行治理”的“元治理”功能，从而确保住宅小区建立有序高效的多元共治模式。
基金项目
本文系“研究阐释党的十九届四中全会精神”国家社会科学基金重大项目“健全充满活力的基层群众自治制度研究”(项目编号：20ZDA029)的阶段性成果
作者：田先红 张庆贺
田先红，华中师范大学中国农村研究院，政治科学高等研究院教授、博士生导师
张庆贺，重庆大学法学院博士研究生
本文刊载于《社会科学》2020年第10期
一、问题的提出
随着城市社区建设以及住房市场化改革，住宅小区成为城市居民的主要居住场所。“产权内部化”使得住宅小区具有一定的封闭性和排他性：一是地理空间上的封闭性，小区都有明显的围墙与城市公共空间相区隔；二是物权的排他性，小区业主拥有建筑物区分所有权，这使得住宅小区具有私人特性，对于非业主人员或外部组织机构产生排他性。“社区制”取代“单位制”使得国家力量逐渐从城市基层社会中退出，市场力量、社会力量成为城市基层社会治理中的重要角色。在封闭的住宅小区中，政府力量式微，业主、业主委员会、物业公司等主体参与小区治理，形成多元共治的治理格局。
然而，业主自治、多元共治的治理模式仍不成熟，使小区难以实现善治，反而时常陷入失序状态。在由业委会、物业公司、居委会、房管所等多元主体组成的治理体系中，治理主体的功能失灵、角色缺位以及彼此关系失衡是住宅小区治理面临的问题，也是导致矛盾纠纷的主要原因。而无论学界还是实践部门都提倡“多中心治理”模式，尽可能规避国家对基层社会治理的干预。这可能会使城市基层治理陷入“无政府主义”的风险之中。对于这些“新自由主义城市治理理论”，我们既要看到其产生的背景及其在治理中的优势，更要看到其本身固有的缺陷。
在理论供给不足、实践经验欠缺的当下，城市基层社会应该如何达到善治？住宅小区的秩序应该如何维持？这是本文试图回答的问题。在实践中，政府力量在住宅小区治理中的作用不容忽视，住宅小区治理主体的激活、治理秩序的再造需要发挥政府的作用。由于社会力量以及市场力量发育不均衡且缺乏稳定性，两者在治理中的功能失灵、角色缺位，或与其他治理主体关系失衡会导致住宅小区治理失灵。而在此情况下，政府作为秩序保障者必须采取措施以维持住宅小区的正常秩序。强调政府在治理中发挥重要功能的“元治理”理论与住宅小区内治理困境有很强的契合性，故本文结合“元治理”理论，探讨政府如何在住宅小区的治理中发挥“元治理”的功能。本文的材料来源于笔者及团队于2019年1月、4月于浙江绍兴市BH街道XH社区、广东东莞市HL镇HQ社区进行的田野调查。调研方式主要是深度访谈，访谈对象包括但不限于房管所工作人员、社区工作人员、小区物业经理、业委会成员。
二、文献回顾及研究进路
学界对于城市住宅小区治理状况的研究主要从业主自治的视角展开。关于业主自治的研究存在两种不同路径：一是从权利视角切入，探讨业主在权利受损时的维权方式、维权路径以及维权意义，可谓之“维权路径”；二是从治理的视角出发，研究业主(业主委员会)在与其他治理主体协商互动、共建住宅小区秩序中的困境及应对策略，这一路径可称之为“治理路径”。
(一)相关研究回顾
1．维权路径：从被动维权到秩序重建。根据《物权法》规定，建筑物区分所有权是指“业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权，对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利”。法律赋权为业主自治奠定了法理基础，住宅小区的治理结构正是建立在业主自治的基础之上。业主虽有自治的权利，但是由于业主的原子化、分散化，以及业主委员会等业主组织发育不足，业主常常无法实现自治，其权力还会遭受其他治理主体的侵犯。业主维权行动具有正当性、合法性，但是，如同有的研究者所指出，业主维权也具有相当的保守性，业主不是为了争取新的权利，而是使自身正当权益合法化。业主维权运动不仅可以推动财产权的完善，还可以培养民主自治能力，有学者概括为“行动锻造公民，抗争生产社会，维权改变中国”。当然也有研究指出，业主维权没有停留于保守、被动的阶段，而渐转向主动，通过建构小区治理秩序、加强小区制度建设来主动维护自身权利。有研究者指出，社区居民在维权的过程中更加偏向于组织化、理性化，而且业主的维权行动并不是目的，最根本的是要重建住宅小区的秩序格局，维权行动中的民主精神要转化为积极自治的信念，要着手推动小区内公共规则的重建。
2．治理路径：从精英个体到制度建设。治理路径不是从业主个体权利出发，而是从业主、物业公司、社区居委会等多元主体之间的互动关系出发，侧重分析业主以及业主委员会参与住宅小区治理的路径。业主是住宅小区治理的核心主体，业主群体的组织状况直接影响住宅小区的治理情况，而业主中的精英个人对于业主群体的引导和组织至关重要。有研究者指出，住宅小区内的强人依靠个人的资源、禀赋与个人特性，通过带领业主维权、与物业公司谈判等行为确立业委会在治理中的权力地位，能够在一定程度上实现业主自治；但是强人治理往往会将业主自治变成少数人的事业，形成寡头式治理。社区中精英群体与普通群体的脱嵌使两者出现断裂，精英群体无法真正有效动员普通群体，社区动员中出现“精英替代”的现象。甚至，缺乏制度约束的业主自治也易出现准派系斗争。
依靠业主中的精英个人无法真正实现业主自治，必须完善业主委员会制度，以业主委员会为平台激活普通业主参与治理的动力。有研究者提出“社区政体”的概念，指出住宅小区从“市场专制型－他治政体”向“业主主导型－自治政体”的转型是异常艰难的过程，以业委会为核心建制的社区政体能够释放出“制度红利”，能够实现社区善治。但是从目前业委会的组织运行状况来看，业委会面临诸多现实困境。其中，业委会与业主之间关系松散、业委会与其他治理主体之间权责关系不明、业委会的组织和相关制度不健全等是业委会面临的主要困境。而且，我国现行的法律法规未对业委会的性质、法律地位进行明确。处于襁褓之中的业主委员会受到内部治理结构欠完善、业主群体公共意识不足、政策制度缺陷以及市场力量强势的“四重阻抑”，业委会对于社区治理、城市治理的积极作用相对有限。
(二)超越治理：“元治理”视角下住宅小区多元治理秩序的建构
二十世纪九十年代以来，治理理论风靡全球。作为对国家中心主义的反叛，治理理论强调削弱国家和政府的权力，强化社会力量在治理中的作用。虽然治理概念的定义并不统一，但都包含以下几点特征：治理意味着国家与社会关系的调整，政府之外的力量被更多强调，国家的中心地位被国家、市场、社会的组合所取代。治理理论自诞生起就被看作是有别于政府科层制和市场制的“第三条道路”，是对政府失灵、市场失灵的补救性理论。它主要有两方面要义：一是强调社会利益协调主体的多元性；二是对一元化治理尤其是政府权力的反思性。
无论是维权路径还是治理路径，其内在的理论假设都是城市住宅小区的治理模式是多元之治，政府、市场、社会三方力量的合作博弈塑造了住宅小区的治理样态。确实，随着国家力量在城市基层社会的退出以及住房的市场化改革，社会力量与市场力量成为城市基层社会治理的重要主体。城市社会多元主体的兴起与治理理论相符合。治理理论强调治理的多中心化、多元化，侧重市场、社会在治理中的作用。作为政府失灵、市场失灵的补偿性理论，治理理论强调多元治理主体间的谈判与协作，表现出比较强的弹性和互动性。但是，与市场失灵、政府失灵类似，治理也会失灵。
正如“元治理”理论的提出者杰索普所言：“市场、国家、治理均会失灵，这并不奇怪。因为失灵是所有社会关系的核心特点：‘治理本身并不完善，因此必然会导致失灵’。”去权威化、去中心化的治理理论的内涵包括多中心、分权、公民参与、自治等要素。虽然地位平等的多元主体可以协商合作，但也正是由于权威性主体的缺失，极易出现由于多元主体之间边界不清、权责模糊而导致的治理失灵现象。多元主体的治理理念、目标定位以及责任边界都存在差异，多元主体协商共治容易引发权责不明、治理效率低下的问题。
基于对治理理论的反思，“元治理”理论是“对治理的治理”，倡导在治理过程中“找回国家”，发挥国家或政府在治理过程中协调治理主体关系、构建多元共治平台的作用。“元治理”理论对政府作用的强调并不是“国家中心论”的复述，也不是要恢复全能政府，而是强调国家和政府在与其他主体合作治理的过程中发挥“同辈中的长者”的功能。在城市住宅小区中，市场力量过于强势，社会力量发育不足的情况下，一味削弱政府的作用会使小区陷入失序的困境。而且在当下的制度安排下，政府也缺乏引导住宅小区治理的有效途径。即使业主能够组成业主委员会与开发商、物业公司进行协商对话，但由于双方信息不对称、资源不均衡也无法形成平等的共治体系。更何况业主内部容易出现集体行动困境，无法组织和运行业主委员会。
有学者指出，住宅小区住房管理其实是一种国家强制下的私人自治安排，这种自治安排是以国家力量从城市基层社会退出为前提的。但由于国家力量退出后，相关制度、政策、法律等正式规则供给不足，住宅小区内治理秩序无法得到保障。另外，由于住宅小区的封闭性和排他性，政府在住宅小区治理秩序中往往处于缺位的状态，不能起到监督和引导小区治理的作用。而这正是住宅小区治理困境形成的重要原因。在既有研究中，无论是维权路径还是治理路径，都很少提及政府在住宅小区治理中的角色和功能。当然，强调政府在住宅小区内的角色作用并不是要回归全能政府模式，而是要政府在与其他治理主体平等的前提下，充分利用自身的资源优势，担当起“同辈中的长者”角色，积极构建和维护住宅小区多元治理模式。本文在“元治理”的理论视角下，结合笔者在浙江省、广东省的实地调研经验，探讨政府如何在住宅小区治理中担当适当角色，从而克服住宅小区治理失灵、构建住宅小区多元治理模式。
三、治理失灵：治理主体的角色缺位及关系失衡
改革开放以来，政府的简政放权为社会力量、市场力量的发展创造了良好的机遇和空间。随着单位制的解体，城市中社会主体、市场主体的活力被激活。住宅小区的出现是住房商品化改革的产物，政府不再负责私人房产的物业管理，转而交由市场或社会力量来承担。虽然政府不直接参与住宅小区物业管理，但是仍负有监督指导之责。与此同时，以业主委员会为代表的各类社会组织也在住宅小区内兴起。至此，市场力量、社会力量和政府力量三类性质迥异的主体均参与到住宅小区的治理中，形成以业主自治为主要内容的多元主体共同参与的治理结构。
(一)治理主体角色缺位带来的治理失灵
相较于单一治理主体而言，治理主体的多元使得不同性质的主体能够资源共享、拾遗补缺，而且还能克服单一治理主体带来的权力垄断。但是多元主体共治也存在一定的脆弱性，各治理主体都存在角色缺位、功能失灵的风险，任一治理主体的角色缺位或功能失灵都会威胁多元治理体系的健康运行。物业公司、业主委员会、居委会或房管所都存在退出住宅小区治理体系的可能，从而造成住宅小区陷入失序状态。
1．监管不足与强赢利导向——缺乏稳定的物业公司
物业公司缺乏稳定性有两方面表现：一是物业服务水平下降，引发物业纠纷；二是物业公司撤离住宅小区，造成住宅小区物业失管。虽然物业公司受到业主、业委会以及社区居委会、房管所的监督，但是监督者并没有实际的管理权力或约束手段。物业公司作为市场主体以营利为目标，遵循利润最大化的原则。除了市场因素外，对其行为具有直接约束力的是《物权法》《物业管理条例》以及与业委会签订的物业管理合同。法律、契约对物业公司的行为约束具有滞后性，而且物业服务缺乏统一标准，即使通过法律途径也较难判定物业公司的违约行为。
在外部监管不足的情况下，物业公司会采取各种手段提高利润，而有些手段是以牺牲业主利益为代价的，比如减少保洁人员数量、减少小区设备维修次数、降低服务质量等。物业公司服务水平的下降，会直接导致业主对物业公司心怀不满，进而引发一系列物业管理纠纷，比如业主拒缴物业费。业主拒缴物业费会压缩物业公司的赢利空间，致使物业公司不得不继续削减成本，降低物业服务质量。这样就形成“物业服务质量降低——业主拒缴物业费——物业公司削减成本——物业服务质量降低”的恶性循环。当物业费收缴率降低到一定水平时，物业公司会选择撤离该小区。
物业公司服务水平下降也与物业费涨价困境有关。多数住宅小区物业收费标准仍停留在多年前的水平，但是物业管理所涉及的人力、物资成本却逐年增长，利润空间被严重压缩。而物业费涨价却是非常敏感的话题，非但业主不会轻易同意，政府相关部门也不允许物业公司随意调价，物业公司只能通过压缩人力成本和偷工减料来维持利润水平。
另外，作为以营利为导向的市场主体，物业公司在选择服务对象时有一系列标准，比如住宅小区的规模、新旧程度、物业收费难度等。一些达不到标准的老旧小区、拆迁安置小区往往很难顺利招标物业公司，只能依靠自我管理或政府兜底，或者任由物业失管。
2．正向激励缺失与消极分子——业委会运行困境
通过业主委员会进行公共事务管理是实现业主自治的主要途径。但在实际运行中，业主委员会面临诸多困境，有时非但不能发挥促进业主自治的功能，反而可能侵害业主利益。对积极分子的正向激励不足，且缺乏约束消极分子的相应机制，是导致业主委员会陷入困境的主要原因。
业委会成员一般由小区内的积极分子组成。虽然积极分子有很强的奉献精神，但是正向激励的缺失同样会导致积极分子的积极性下降。一方面，积极分子一般不领取经济报酬，其工作动力全凭个体积极性；另一方面，积极分子也很难获取社会性激励。住宅小区中的业主流动性高，彼此之间的信任度很低。在这种陌生化社会中，积极分子的一些主动作为非但不能赢得其他业主的赞赏，反而可能成为业主猜忌的对象。久而久之，积极分子的热情就会消退。
消极分子的破坏也是业委会陷入困境的原因。消极分子的消极行为表现为低度参与、搭便车、侵占公共利益以及攻击积极分子。每位业主都可能表现出消极行为，这是由住宅小区的性质以及业主特征所决定，但是侵占公共利益、攻击积极分子的消极行为必须得到约束。消极分子的产生多源自小区自治过程中的“内耗”。业委会的成立一般是在业主面临共同困境的时期，比如在更换前期物业时期。此时业主群体异常团结，并支持业委会的各项行动。但是在共同困境消除之后，由个人利益不同而产生的分歧开始显性化。业委会在处理公共事务时往往会依据“少数服从多数”的原则，但是少数群体会因为自己的需求没有被满足而迁怒于业委会，进而转变成破坏业主集体行动的消极分子。这些消极分子可能会无端指责甚至捏造虚假信息攻击业委会成员，在这种情况下业委会成员的积极性会受到严重打击，业委会的行动力也会随之下降。
除此之外，业委会也容易被某些怀有私心的消极分子所挟持，进而转变为谋取个人私利的工具。住宅小区是陌生人社会，业主之间交往很少且互不了解，这为某些消极分子“混”入业委会提供了空间。虽然在业委会选举之前，筹委会会将业委会候选人的基本信息公之于众，但根据这些信息不能对候选人的性格、人品做出准确的判断，业主在投票时仍属于“盲选”。而且，由于程序上的合法性和民主性，即使居委会和房管所的工作人员了解某个参选者的动机不纯，但也没有具体的权力和手段进行阻止。当这类怀有私心的人“混”入业委会之后，一方面会千方百计为自身牟利，甚至损害业主的公共利益，另一方面是当他的私人目的达到后也就丧失了积极性。
3．私人空间与业主自治——政府监管渠道缺失
随着城市单位制管理模式走向终结，国家力量逐渐从基层社会退出，总体性治理被科层化的技术治理取代，全能型政府也逐渐转向服务型政府。在居民自治的话语下，国家和政府主要通过输入制度、规则进行基层社会治理。随着住房私有化以及业主产权意识的提高，住宅小区被看作是建立在私人产权之上的私人空间。而且随着《物权法》《物业管理条例》等法规的出台，业主享有的建筑物区分所有权得到明确界定。基于此，业主自治也成为住宅小区的主要治理模式。
封闭式的住宅小区把公共性的城市服务设施隔离在外，形成基于私权的私民社会，而在私民社会中不存在国家权力的作用场域，国家力量的介入存在合法性问题。在住宅小区内，业主、物业公司、房产开发商通过市场契约建立联系，通过正式规则约束彼此。但是由于法律、政策等正式规则的供给不足，治理主体的违约成本很低，这使得各项契约难以履行，甚至引发矛盾纠纷。比如物业公司提供的服务质价不符、业主拒缴物业费等。以居委会和房管所为代表的政府力量要监督住宅小区内各项契约的实施情况，并要适时介入到住宅小区内的矛盾纠纷中。
但在现实中，居委会、房管所缺少介入住宅小区治理的途径。在物业公司、业委会等治理主体功能失灵时，政府部门无法及时纠偏。物业公司作为独立的市场主体，与居委会、房管所地位平等，后者缺乏约束前者的权力手段。而且，由于居委会、房管所治理资源不足，在政策执行时可能还要以情感治理的方式求助于物业公司，比如拆除违建、垃圾分类、文明城市建设等政策的推行。对于业委会的健康运行，居委会、房管所能够采取的保障性措施也极为有限。业主委员会是城市基层民主实践的重要形式，而居委会、房管所是国家公权力的代理人，两者必须保持适度的距离。否则，将会降低业委会的公信力。正如XD社区居委会书记所说：“业委会的事情还是让他们自己解决，社区不能介入太多，否则居民会觉得业委会与社区‘勾搭在了一起’。”
(二)治理主体关系失衡导致治理失灵
住宅小区和谐秩序的达成离不开各治理主体良好的合作关系。去中心化的治理理论倡导多元主体协商共治，而且各治理主体之间地位平等，不存在绝对权威和上下级关系。但不同的治理主体有不同的利益诉求和治理目标，不同的利益诉求之间容易产生冲突。在缺乏制度保障和监督机制的情况下，各治理主体之间会形成非良性的关系，而这也会导致住宅小区治理失灵。
1．“失控”的业委会——业主与业委会之间的对立。业主委员会是业主大会的执行机构，负责执行业主大会的决议并代表和维护业主的利益，两者之间存在利益一致性。但是正如上文分析，业委会在被消极分子挟持的情况下容易导致业主与业委会之间的对立。另外，“议事民主与决策集中”也势必造成少数业主与业委会的对立。除此之外，业委会的中立立场有时也会引起业主的误解和不信任。业委会的成立多是在业主与物业公司发生激烈冲突之时，业主委员会成立的初衷往往是更换物业公司，当这一任务完成后，业委会便进入到常规运行阶段。在常规运行阶段，业委会的职责是监督物业服务、管理小区公共事务。随着业委会成员工作经验和专业知识的增加，他们对物业公司的运行模式和角色职责的认识越来越清晰。这样业委会在处理与物业相关的问题时会更加理性化和中立化，一改成立之初跟物业公司的对抗立场。而且在物业公司与业主的矛盾纠纷中，有些原因在于业主的无理取闹、吹毛求疵，业委会在调解双方矛盾纠纷时倾向于公平公正。但这种态度会让业主认为业委会跟自己不是“一条心”，或者怀疑业委会已经被物业公司“收买”，进而两者产生隔阂，甚至互相对立。
2．对立与合谋——物业公司与业委会关系的失衡。物业公司与业委会的关系失衡表现为两种截然不同的状态：一是两者之间极端对立，二是两者之间合谋形成利益共同体。物业公司是业主雇佣的负责提供物业服务的“管家”。业委会对物业公司进行监督，目的在于督促物业公司提供高质量服务，而不是为了行使权力，更不是为了“找碴”。正如HL镇某小区物业主任所说：“业委会与物业公司就像夫妻，吵吵闹闹很正常，但是不能主动找事吵架，更不能动不动就‘离婚’。”业委会对自身定位不清晰是导致业委会与物业公司极端对立的原因之一。HL镇房管所主任解释说：“在本镇上，一些业委会总想着让物业公司听他们的话，觉得自己很有权力，事事都想挑物业的毛病。”业委会虽然可以提议更换物业公司，但是更换物业公司并不是目的，只是一种为了提高小区物业服务水平的手段，不能把手段当作目的。业委会与物业公司的合谋还会表现在物业公司对业委会成员进行利益输送，即物业公司每年都会给业委会成员经济回扣，或者免收业委会成员物业费、停车费。有些物业公司正是依靠这种非法手段拿到小区物业服务合同，为了顺利续约，物业公司更会常年对业委会进行利益输送。除此之外，业委会与物业公司还可能结成联盟，合作侵占本属于全体业主的集体收入，比如住宅小区内的广告收入、营业房收入等。
3．误解与不信任——业主与物业公司的对立。业主与物业公司往往处于互不信任的对立状态。物业公司与业主是服务者与被服务者的关系，误解和对立并不是两者关系的正常状态。造成两者关系失衡的原因一方面在于物业服务的性质和特点，另一方面在于正式规则的失效。物业服务具有一定的隐蔽性，除了安全巡逻、卫生清扫等这些业主可以看得到的服务之外，还包括很多技术性服务，比如水电箱、下水管道、压力箱的维护。由于业主缺乏专业知识，对于这些隐蔽性的服务缺乏感知，从而不能全面、准确地评估物业公司的服务，可能会形成一种物业公司“不做事”的错误论断。物业服务的隐蔽性特征会使自身难以得到业主认可，甚至引发业主的误解。业主会认为物业公司提供的服务“质价不符”，自身的满足感和获得感不强。在这种情况下，业主往往会采取拒缴物业费的方式进行抗争。除了物业公司服务确实不到位的情况，业主拒缴物业费的原因还在于业主违约的成本非常低。“集体缔约，个人履约”是造成物业公司收费难的重要原因：业委会负责与物业公司签订物业服务合同，而实际履约人却是业主，业委会不需要承担具体的契约性义务。这就使得物业公司要面对大量异质化、原子化的业主，契约之治在这一过程中被软化，规则能够起到的作用也大打折扣。对于业主拒缴物业费的行为，物业公司缺乏约束手段，即使求助于业委会，业委会也可能因为自身的立场而拒绝调解。
四、住宅小区秩序再造：政府的补位与协调
住宅小区失序状态是治理失灵的表现。为了应对治理失灵，“元治理”理论倡导在治理的过程中重新找回国家和政府。有研究者把“元治理”理论内涵概括为三点：一是强调国家和政府在治理中的首要地位；二是协调官僚制、市场和网络三种治理形式；三是对治理进行控制，达到自治和控制的平衡。正如上文分析，治理主体的角色缺位以及治理主体关系失衡是导致住宅小区治理失灵的主要原因。针对治理主体的缺位，政府的“元治理”角色体现在再造治理主体，维持市场、社会多元力量在场，确保不同主体的功能发挥；针对治理主体关系失衡，政府“元治理”角色则体现为塑造多元主体协商平台，由专门的行政部门协调治理主体间相互关系。
(一)政府补位：再造治理主体，重塑治理体系
住宅小区和谐秩序的达成离不开物业公司、业委会(业主)以及居委会(房管所)三方主体的协商合作。但物业公司和业委会都有很强的脆弱性和不稳定性。物业公司以市场为导向，当某一住宅小区内物业服务利润下降时，物业公司就极有可能撤出该小区，从而导致小区物业失管；另外，虽然《物业管理条例》中明确规定住宅小区要成立业主委员会，但囿于住宅小区内社会资本不足的现状，抑或无法成立业委会，抑或业委会无法正常运行。在物业公司或业主委员会缺位的状态下，政府势必要承担起补位的责任。下面以浙江绍兴的“准物业管理模式”以及广东东莞的“社区购买社工服务”为例，分析政府在不同治理主体缺位时如何进行补位。
1．准物业管理模式：主导小区物业管理，塑造新型物业管理模式
绍兴市BH街道，为解决老旧小区物业失管、物业管理不规范等诸多问题，采取由政府主导的物业管理模式。其运行模式是由街道成立物业总公司，各个社区成立物业分公司，将一些无物业或者物业管理质量差的小区由社区物业分公司接管。物业总公司工作人员由街道干部担任，社区分公司工作人员由社区居委会工作人员担任。截至2018年底，BH街道辖区内准物业管理模式覆盖率高达85%。根据小区类型的不同，准物业管理模式又分为三类：准物业一类是1998年以后成立的商品房小区，这种物业类型无街道补贴，清扫员、保安工资由各分公司自行支付，居民要交物业费，物业费的收取标准由社区物业分公司与业委会商议决定；准物业二类包括一部分1998年以来的商品房小区，还包括1998—2006年之间的安置小区，这一类物业模式部分清扫员工资由街道拨付，也需要收物业费；准物业三类主要包括1998年以前的老旧小区，这一类型的物业管理模式清扫员工资由街道拨付，而且街道还负责公共设施的维修工作，这类物业不用收取物业费，所有物业费用由财政资金进行补贴。
准物业管理模式是政府参与住宅小区物业管理的典型模式。一方面，对于物业失管小区来说，以政府为主导的准物业管理模式能够为其提供物业服务，恢复小区治理秩序；另一方面，准物业管理模式还将小区内的物业管理纳入到政府的治理体系中，为城市基层社会治理提供了抓手。
物业公司在选择服务对象时主要考虑以下五个因素：一是小区的物业费标准；二是小区的规模；三是政府支持力度(如公租房、廉租房小区)；四是小区的年份；五是物业收费的难易程度。符合这五项标准的住宅小区并不多，很多小规模的老旧小区根本无法顺利招标物业公司，只能任由小区物业失管。准物业管理模式从根本上解决了住宅小区物业管理混乱以及物业失管的问题。准物业管理模式不以营利为目的，而是以公共利益为出发点，通过成立物业公司为小区再造治理主体，恢复小区的正常秩序。之所以称为“准物业管理模式”，是因为该模式在市场化的物业管理模式包装之下，以政府公共服务为内核。准物业管理模式既能解决住宅小区物业管理混乱问题，实现公共利益最大化，同时还能避免公权力对住宅小区的直接介入，兼顾业主的私权保护。社区物业分公司与市场化物业公司的运行模式相同，而且在同等物业费的条件下，社区物业比物业公司的服务质量高。由于有街道财政为后盾，社区物业公司不用担心财务营收状况，更不会因为利润下降而撤离小区。有了社区准物业兜底，老旧小区、拆迁安置小区、公租房小区等被市场“抛弃”的住宅小区也能够享受到高质量的物业服务。
准物业管理模式的另一个重要功能是把封闭性住宅小区的物业管理纳入到城市基层社会的治理体系中。政府通过准物业管理模式能够打通城市“最后一公里”，提高城市基层社会的治理能力。随着单位制的破产，国家力量逐渐从城市基层社会中退出，政府不再扮演全能型角色，居民自治、业主自治成为城市基层社会的主流治理模式。但是，国家力量的退出并没有伴随社会力量的发展。由于社会资本不足、居民参与度低，居民自治逐渐走向形式化。社区居委会治理资源不足、治理能力不够，加上市区、街道下派的行政任务繁多，居委会逐渐转变为服务性质的行政科层机构。有研究者指出，建立在业主私权之上的住宅小区是培养业主自治和民主意识的最佳土壤。但在目前阶段，住宅小区业主的自治意识、自治能力仍显欠缺。准物业管理模式使得政府治理深入到住宅小区内，切实提高政府在城市基层社会的治理能力。首先，对于社区居委会来说，成立物业分公司能够提供充足的人力去处理住宅小区内部事务。一般来说，社区居委会工作人员不超过十名，仅应付市区、街道下派的行政任务就已经捉襟见肘，没有时间去主动发现和回馈社区居民的需求。社区物业分公司成立后，公司雇佣的保洁人员、安全巡逻员等物管人员都可以听候社区工作人员的调配，能够解决社区人手不足的问题。其次，准物业管理模式为政府介入住宅小区治理提供了合法的平台。基于私权的住宅小区对公权力有排斥性，而且业主的权利意识也日渐提高，政府介入住宅小区治理需要有充足的法律依据。准物业管理模式则赋予了政府参与住宅小区治理的合法性。最后，准物业管理模式把住宅小区治理纳入到城市整体治理之中，使住宅小区内部治理与城市治理对接，城市各项政策可以快速在小区内部执行。比如在垃圾分类政策的推广过程中，社区物业在住宅小区中设置专门的垃圾分拣员。不止于垃圾分类政策，在城市创文创卫运动、拆违运动等政策执行中，社区准物业都能够起到打通城市“最后一公里”的作用。
2．社区购买社工服务：培育社会组织，激活小区社会活力
东莞市HL镇HQ社区从2011年开始作为政府购买社工服务的试点单位。政府面向社会公开招标社工机构，对于社工机构服务质量的监督和评估由第三方机构进行。目前HQ社区与LM社工服务机构合作，社区每年给社工机构支付费用60万元(其中25万是镇政府补贴)，并且为其提供办公场所。LM社工针对社区内不同群体开展不同的项目，比如针对儿童的青少年舞蹈大赛、针对妇女的“妇女集市”、针对中老年人的乒乓球俱乐部等。LM社工机构在进行社区调研时，会注重发掘和培养社区内积极分子，鼓励其自主开展活动，也鼓励小区内积极分子组织业主委员会。目前LM机构在社区范围内培育的项目已有4个能够独立、长期运行，包括乒乓球协会、墙上美食、乐善小站等。从治理的角度看，政府购买社工服务是政府与市场、社会力量的合作，以构建多元主体共同参与的治理体系。专业社工机构能够培育社会组织、积累社会资本，有利于社区营造。虽然政府购买的社工服务并不专门针对住宅小区，但住宅小区也会因此受益。
(1)发掘积极分子，解决业委会运行难题
业委会是住宅小区治理中不可缺失的社会组织，但业委会在实际运行中面临诸多问题。正如前文所分析，业委会运行不善的原因之一在于积极分子的倦怠。不断发掘、激励积极分子是保障业委会顺利运行的关键。政府通过购买社工服务，由社工机构发掘和培育小区积极分子，并对积极分子进行培训，指导其成立业委会。在业委会运行过程中，社工机构参与建立积极分子激励机制以及消极分子约束机制，从而确保业委会健康长久运行。
社工机构在住宅小区内开展活动时，有些积极分子会主动参与，这些积极分子自然就成为重点培育的对象。除此之外，社工机构会根据业主的职业、年龄等特征，筛选出“有钱、有闲、有特长”的业主，劝说其参选业委会或组织活动团体。当然，并不是所有表现积极的业主都会成为培养对象。社工机构工作人员介绍说，筛选积极分子的首要条件是业主须为党员，党员不仅积极性高而且个人品质也有保障。社工机构不但会鼓励积极分子成立业委会，而且会对积极分子进行培训，培训内容包括业委会的成立流程、业委会职责、业委会困境应对之策等。建立积极分子激励机制和消极分子约束机制是确保业主委员会长久运行的重要措施。HQ社区居委会、社工机构针对此问题进行了探索，比如社会激励、经济激励。在陌生化的小区环境下，积极分子通过自身行动赢得个人荣誉和声望的机会不多。社工机构代表居委会、房管所授予积极分子荣誉证书，对积极分子进行名誉激励。经济激励则较为敏感，一旦激励不当会适得其反，甚至有损积极分子的名声。经济激励机制的建立需要全体业主进行授意，同时也需要社区居委会、房管所等部门的积极介入，多元主体的共同协商。消极分子约束机制的关键是完善小区内的业主监督机制，加强业委会的信息公开，压缩消极分子攻击业委会的空间。社工机构不仅会监督业主委员会，也会及时搜集业主的意见，化解业主对业委会的误解，避免消极分子利用谣言攻击业委会。
(2)培育社会资本，开展公共活动
处于陌生人环境下的住宅小区缺乏社会资本，业主之间关系淡薄。趋于原子化的业主参与小区公共事务的积极性很低，松散的个体无法转变为住宅小区治理主体。虽然同一小区的业主具有强地缘性，但是彼此的职业不同、生命周期不同、生活节奏不同，仅是共同居住并不能形成共同体性质的社区。即使业主有共同财产为纽带，但仍不能激发业主群体的团结。生活于同一小区的业主本身具有互相交往和结社的需求以及可能性，关键是缺乏外部力量的引导。
在HQ社区，社工机构为培育住宅小区社会资本、促进小区业主团结采取了三种措施：第一种是开辟公共空间。在有条件的小区，比如存在空置的、归全体业主共有的经营用房，楼盘小组会建议并帮助把这类空置房建设成公共娱乐活动室，具体的管理和维护由小区业主委员会负责。即使缺乏专门的娱乐活动室，社工机构也会主动申请资金帮助小区设立各种小型娱乐体育设施，这些户外体育健身区也会成为业主聊天、交流的场所。除了建立线下公共空间外，网络虚拟空间也是业主交流沟通的重要途径。除了物业服务交流群，社工机构鼓励业主建立楼栋群、各种兴趣团体群，尽可能增强业主之间的交流互动。第二种是孵化小区公共项目。依托专门的社工机构，HQ社区内的公共活动形式多样，有些项目专门针对住宅小区，比较有代表性的有“妇女集市”、“亲子活动日”等。第三种是小区内积极分子的发掘和培育。只有充分激活小区内生的积极分子，才能够真正使小区公共空间发挥作用，也才能保障小区内各种公共活动长期化、制度化运行。
当然，住宅小区社会资本的培育不能急于求成。小区内业主松散的社会关联有其内在结构性原因，工作空间与生活空间的背离、业主的脱嵌化生存决定了住宅小区不太可能建设成“守望相助”的共同体。但是在业主自治的制度安排下，业主必须具备基本的公共行动能力，否则业主团体无法担负治理的责任，也无法维护自身利益。政府和社工机构对小区内社会资本的培育，旨在增强业主的归属感、责任感和公共意识，真正把业主群体培养成为住宅小区的治理主体。
(二)政府协调：设置职能部门，创建协作平台
多元主体共同参与的治理模式虽然可以克服市场失灵、政府失灵的问题，但多元主体间角色地位不明、权责关系不确定同样会导致治理效率低下。在住宅小区中，物业公司、业主委员会、业主、居委会(房管所)等多元治理主体性质不同，所遵循的价值理念、行为准则也不相同。在缺乏统一行动框架或权力规制的情况下，多元主体间无法协商合作，甚至会出现互相排斥、互相对立的关系失衡现象。治理主体间的关系失衡在本质上是治理模式的失灵。克服治理失灵的关键在于确定“对治理进行治理”的“元治理”角色，即是指在多元治理主体中要有制定治理规则、确定权责边界、协调主体关系的责任主体。政府有能力也有责任担任住宅小区治理中的“元治理”角色。政府有足够的资源来规制其他治理主体的行为，这种资源包括但不局限于政策资源、制度资源、权力资源，资源优势能够确保政府担任多元治理主体中“同辈的长者”。此外，虽然住宅小区是基于私人产权的私人领域，但是业主基于公民身份产生的公共事务却在政府的治理范围之内，比如住宅小区的治安问题、秩序稳定问题等，政府有责任参与住宅小区治理，并发挥监督和指导的功能。当然，这不是要回归全能政府，而是在地位平等的治理框架下，要求政府作为多元主体行动的协调者、权责边界的划分者、矛盾纠纷的仲裁者。
东莞市HL镇住宅小区服务与治理小组(以下简称楼盘小组)成立于2018年，直属镇政法办领导，负责全镇范围内住宅小区内部事务治理工作。目前楼盘小组共有5名工作人员。据主任ZXG介绍说，楼盘小组的主要工作有四大类：资源下沉、平安小区建设、住宅小区社会组织培育、住宅小区矛盾调解。所谓资源下沉，是指将镇文化办等相关部门的资源顺利引入小区；平安小区建设，主要是配合应急管理局、环保局、公安局等职能部门，确保各项政策真正在小区落地；小区社会组织培育是指帮助和扶植各住宅小区成立各类社会组织；矛盾调解则是调解业主、物业公司、业委会等多元治理主体之间的矛盾纠纷，维护小区治理秩序。楼盘小组并没有具体的权力，主要扮演“牵线搭桥”的角色。
1．确立中心主体，引导多元共治
去中心化、去权威化的多元共治模式的前提是存在多元主体共同遵守的价值理念或行为框架，否则多元主体不仅不能形成共治的局面，反而会陷入治理失灵的困境。在多元治理主体中，应当确立能够发挥“元治理”功能的中心主体，由中心主体制定共同遵守的行动规则，协调多元主体的价值目标，以确保多元共治模式发挥最佳效率。
作为市场主体的开发商、物业公司遵循经济利益最大化的原则，往往会将社会责任、业主的公共利益置之不理。而以业主委员会为代表的社会主体以维护业主的公共利益为治理目标，难免会与市场主体的利益诉求产生冲突。对于政府来说，维护社会公共利益是其核心目标。但在业主自治的制度安排下，政府科层化的治理方式难以进入小区，缺乏监督和平衡各治理主体的渠道。
HL镇楼盘小组的设置则明确了政府在住宅小区治理中的中心地位：首先，楼盘小组的设置是政府治理愈加科学化、精细化的体现。HL镇特殊的土地开发模式导致住宅小区分散在各个村庄内，而小区业主多是非村籍，属地村庄拒绝对其进行管理。这就导致各住宅小区沦为政府治理的“飞地”。楼盘小组的设置正是要把住宅小区重新纳入到政府有效治理之中。从全国范围来看，楼盘小组的成立都是极具开创性的制度设计。即使是在某些住宅小区开发较为成熟的地区，小区内的矛盾纠纷也日渐凸显，亟待进行规范化、制度化地治理。其次，楼盘小组并不是要利用公权力把住宅小区“管起来”，其目的是对小区各治理主体进行监督，并把公共利益、社会责任确立为各行动主体必须坚持的价值取向。在维护业主公共利益这一基本原则之上，各治理主体可按照自身的行为准则行事。楼盘小组把业主公共利益确立为各治理主体行为的“最大公约数”，这也是各治理主体协商合作共同治理的基础。只有具备了共同价值认同，多元主体才能够协商合作，住宅小区的多元共治模式才能够真正建立。
2．理清权责边界，促进主体合作
多元共治模式中不存在具有绝对权威的主体，各个主体都能够遵循各自的利益目标行事。但是各主体在行动中容易模糊自身的权力和责任边界，过度追求权力而忽略应当承担的责任。根据布尔迪厄的场域和资本理论，在同一场域中，经济资本、社会资本以及文化资本可以积累并互相转化。在住宅小区中，各主体可以通过资源转化扩大自身权力边界，从而使利益最大化。但是，这种转化往往以损害其他治理主体的利益为代价。
治理主体的权责边界不确定，多元主体共治的治理格局就难以达成。楼盘小组的功能之一就是尽可能明确各主体在治理中的权力和责任，防止由治理主体权力越界或互相推诿而造成住宅小区治理失序。首先，楼盘小组对房地产开发商、物业公司等处于强势地位的市场主体的权力进行规制，防止商业力量侵入到业主委员会等社会组织中，避免物业公司与业委会进行利益合谋；其次，对于处于弱势地位的业主，楼盘小组一方面通过发掘积极分子成立业主委员会，另一方面通过开展活动培育小区社会资本，确保业主自我治理、自我管理权利的实现；最后，楼盘小组会监督业主委员会等其他社会组织的运行，防止出现损害业主利益的行为。当然，楼盘小组不具备把各治理主体都“管起来”的权力，楼盘小组更多的是扮演监管者的角色，监督物业公司、业主委员会等治理主体的行为是否在法律、政策所允许的范围之内，督促治理主体积极履行自身义务和责任。
3．再造协商平台，化解矛盾纠纷
住宅小区内的问题往往会牵涉到多方责任主体，比如房屋质量出现问题，既会牵涉到房产开发商，也会牵涉到物业公司，同时也可能会涉及到房管所。多方主体必须有协商议事的平台和纽带，这样才能使问题得以解决。另一方面，协商平台的建立也可主动化解各治理主体间的矛盾纠纷，防止因为矛盾的积压而导致小区失序。比如业主拒缴物业费，且拒缴理由充足，而物业公司也可能会拒不让步，在这种情况下需要有主体进行调解，防止两者关系进一步恶化而影响小区整体秩序。
楼盘小组主任口中的“牵线搭桥”功能就是对楼盘小组作为多方主体协商平台的形象比喻。首先，楼盘小组可以召集物业公司、业主委员会、居委会、房管所四方主体召开联席会议，针对住宅小区内某一具体问题进行协商。比如住宅小区内修建充电桩的问题、小区地上车位划定问题等。其次，作为镇政法办下属的职能部门，楼盘小组能够较为方便地联络其他职能部门，促使多部门协商合作以解决问题。比如，在处理工厂废气污染小区环境的问题上，楼盘小组先后联系环保局、应急管理局，最后在多方主体的协商下，工厂接受安装废气过滤设备的方案，事情得以顺利解决。与之类似的问题还有很多，比如住宅小区内大型供电设施的更换、小区大修基金的使用等。
五、总结与讨论
在“元治理”理论视角下，治理模式同样会出现失灵。治理模式强调多元主体之间的互动和协商，具有很强的弹性和互补性，能够克服政府失灵或市场失灵。但性质不同的治理主体秉持不同的价值理念，在不同的责任目标指导下各自行动，一旦缺乏强有力的制度约束，极易出现各治理主体拒绝合作、各行其是的情况。与此同时，注重协商和弹性互动的治理模式也缺乏对治理主体权责范围的界定，各主体权力的扩张可能会导致彼此冲突，而责任归属的模糊也会降低治理主体的积极性。以上诸种情况都是治理模式失灵的表现。
克服治理失灵需要“对治理进行治理”，要在治理模式中树立“元治理”角色，而有能力、有责任担当“元治理”角色的是政府。政府要在治理中协调市场主体、社会主体以及政府主体之间的关系，保持市场、科层和社会网络治理机制之间的平衡，并采取直接或间接的干预手段确保治理模式发挥最大效率。当然，确立政府的“元治理”角色，并不是回归政府一元主导的科层化治理，而是要政府在治理中扮演“同辈中的长者”，提供多元主体协商合作的平台、制定多元主体合作的行动框架、明晰多元主体的权责范围，并主动调解多元主体之间的矛盾冲突。所以，“元治理”本质上并不是对治理模式的否定，而是对治理模式的扩展和修补，强调政府力量也并不是要对市场力量、社会力量进行控制，而是对多方力量进行协调和统合。
单位制解体、社区建设以及住房商品化改革重塑了城市基层社会形态，全能政府的退场使得市场力量、社会力量得到释放，并成为基层社会治理中不可或缺的角色。而建立在业主私权之上的住宅小区成为市场主体、社会主体、政府主体等多元主体协商共治的场域。在具体实践中，多元主体合作的治理模式往往不能为住宅小区提供良好的秩序，反而会陷入治理失灵的困境中。首先，治理主体缺乏稳定性，主体的功能失灵或角色缺位会导致住宅小区陷入失序。这一点多表现在市场主体的行为选择上。比如物业公司有选择性地进驻或撤离某些小区，这种基于市场利益的考量会造成住宅小区物业失管。另外，治理主体发育不成熟同样会使治理主体缺位，并导致住宅小区治理失灵。其次，治理主体之间的关系失衡也会导致治理失灵。一方面因为治理主体的性质不同，不同的价值理念和行为规则难免会产生冲突；另一方面，正式规则的供给不足会导致治理主体权责范围不明，治理主体的权力过度扩张以及缺乏责任约束，都会造成治理主体间的关系失衡。
解决住宅小区治理失灵问题，重塑住宅小区治理秩序，必须确立政府在治理中的“元治理”角色。“准物业管理模式”以及“政府购买社工服务”是政府针对治理主体缺位采取的补救性措施，而“楼盘小组”的设立则是针对治理主体间关系失衡而采取的措施。这些实践是政府在遵循多元治理模式的前提下，通过再造治理主体、创造协商平台来重构住宅小区多元共治模式，维持住宅小区治理秩序。由以上的实践也可看出，“元治理”模式是在城市基层社会治理中“找回国家(政府)”，由政府承担起资源分配、权力平衡、维持秩序的功能。尤其是在业主治理能力缺乏、社会力量发展不足、市场缺乏规制的住宅小区之内。
也许会有人以“个体私人空间不容公权力干涉”为由反对国家力量对住宅小区的介入。这种认知是一种从“国家－社会”二元对立的角度做出的价值判断，过于绝对化而且与现实不符。首先，住宅小区并不完全是私人空间。除了业主私有、共有的财产外，小区仍有大量公共资源，包括小区内的河流、道路、水电设施等。而且住宅小区必须依赖整个城市，是一种不能脱离城市公共服务体系的“不完全生活体”。其次，建立在建筑物区分所有权之上的业主自治其实有一定的限度，业主共同治理的事务是建立在共同财产之上的事务，而除了这些事务之外，小区内仍存在需要政府管理的公共事务，比如家庭关系、婚姻关系、房屋租赁关系等等。政府介入住宅小区的治理有正当性和合理性。最后，政府介入住宅小区治理，也并不意味着会压缩小区内社会力量、市场力量的生存空间。事实可能会与之相反，政府在资源、人力、技术等多方面的支持，可能会进一步推动社会力量的发育，有利于住宅小区多元共治模式的建立。
当然，任何一种治理模式都不是万能的，“元治理”模式也有失败的风险。杰索普指出，首先要正视“元治理”失败的可能，但同时要通过明确治理目标、提升治理的灵活性、强调自我“反讽”来防止“元治理”模式走向失败。笔者选择“元治理”理论作为本文的理论解释框架，是基于该理论与目前我国住宅小区治理状况有一定的契合性，可以对住宅小区的治理提供一定的指导和借鉴。但是，事物总是发展的，尤其是在中国城市化高速发展的当下，没有哪种理论或模式能够完全准确地预测或指引现实的发展方向。我们也不应迷恋某一种具体的治理模式，无论是多元治理、多中心治理还是“元治理”，都产生于具体的社会环境中。在借鉴这些治理理论时，一定要注重与中国的社会环境相结合，避免陷入“削足适履”、“以理论剪裁事实”的陷阱之中。
往期推荐
扫码关注我们
《社会科学》杂志
唯一官方微信平台
理论创新 学术争鸣 战略视野 现实思考