李瑞昌｜论政府间新型互助关系成长：源起、动力和路径

摘要

政府间新型互助关系是指在中央安排和政策调控下，地方政府间形成的竭力帮助、尽力支援和奋力合作的关系。政府间新型互助关系是对原有竞争合作关系和对口互助关系的扬弃。它源起于我国区域发展战略从分散式向组团式的发展方式变革，以及从以行政区为经济单元向以经济区或生态区为经济单元的发展思路变革。其中，城市群、都市圈或经济带发展战略落地和政策细化为政府间新型互助关系的成长提供了源源不断的动力，而政府间新型互助关系的建成又为组团式发展战略的落实提供了保障。建立和健全政府间新型互助关系需要树立“共存是存在的前提”这一合作理念，确定“互助是群组存在的基础”这一首要法则，推动“发展资源要素的资本化”这一进程，让市场机制在聚团和组队中起决定性作用，从而实现行政区、经济区和生态区的融合发展。

作者简介

李瑞昌，复旦大学公共行政系主任、教授、博士生导师

基金项目

本文系国家社科基金项目“一带一路背景下边境民族地区的‘三区’援建的社会效能监测研究”(项目编号：16BZZ014)的阶段性成果

本文刊载于《社会科学》2020年第12期

中国正迈入高水平开放、高质量发展的新阶段，组团式发展成为我国区域发展的新战略。在中国应对全球经济衰退、政治衰败和社会动荡的战略部署中，组团式发展是国家战略的新方案。中国经济发展进入到“双循环”状态，组团式发展是加速内循环和推动外循环的新推手。组团式发展思路是我国区域政策发生的一场新变化。在政策领域，不仅对口支援、东西扶贫协作和对口合作在非相邻地理区域合作发展中的地位重新得到明确，而且城市群、经济带等多种发展规划被大力推出，中国区域经济发展持续地寻找新动能、构建新格局。区域发展格局的变化带来了资源流向和各种社会关系的变化，推动地方政府间关系的新调整。

宏观结构上，联邦制下地方政府间横向关系的基调是竞争，单一制下地方政府间横向关系的基调是合作。我国政治结构是单一制，地方政府间横向关系的基调应该是互助合作。长期以来，对中国地方政府间关系的概括分为两种：一是竞合关系，即竞争中的合作；二是支援或帮助关系。常规而言，相邻的两个地方政府或非相邻但实力规模相当的两个地方政府，均会相互竞争以博得中央政府的表扬和地方民众的支持，而实力悬殊的两个地方政府则在中央政府要求下结对形成支援关系。之所以形成两类政府间关系，根本原因在于中央政府推行分散式区域发展战略，通过逐步开放和分税制，确立地方发展的“锦标赛体制”和财政联邦制，激励地方政府相互竞争，从而推动地方发展。然而，随着中央政府推行组团式发展战略，区域发展的调控思路发生了变化，央地关系也会随之而变，地方政府间关系也会重新调整。那么，地方政府间关系应该发生什么样的变化，地方政府间关系又能否调整到位，以及如何重构政府间关系才能实现组团式发展战略，这些都是值得实践界和理论界思考的崭新问题。

01

文献回顾与分析框架

已有政府间关系研究主要有三条路径：一是宪政路径，二是工具路径，三是网络路径。宪政路径是发展最早也是最稳定的路径，主要根据宪法确定的国家结构形式研究政府间关系。宪政路径将国家结构形式分为联邦制和单一制，认为联邦制下由于宪法赋予州以自主权和自治权，全国性政府调控权力有限，导致政府间关系复杂；单一制下地方政府缺乏自主权，政府间关系受到中央政府强力控制，政府间关系相对简单。工具路径是20世纪70年代在理论界兴起的一种研究思路，主要是从财政、税收和计划等管理工具出发，分析政府间关系，形成了财政联邦主义、分税制理论和计划理论等。有学者将西方国家政府间关系的研究划分为政府间关系理论和政府间管理理论，使之与宪政路径和工具路径相对应。进入20世纪80年代，中西方学者都试图将政府间关系研究和政府间管理研究融合起来，也就是试图将宏观层面的宪政路径和微观层面的工具路径联结起来，于是倡导中观层面的网络路径开始兴起。网络路径认为，无论是联邦制还是单一制，政府间已经形成了制度性关系，各种类型的政府及其组成部门已经联结成为一张网，但是，这张网上有很多结构洞，结构洞的大小反映了政府间联系的密切程度。为此，无论是全国性政府(中央政府)还是区域性政府(地方政府)，均会使用包括财政在内的各种管理工具，增加网络节点，将政府联结得更加紧密，织密政府间网络。与此同时，企业和公民也会参与到政府间网络的构建之中，这一点在单一制国家的国有企业中表现得尤为明显。

尽管政府间关系研究的文献日益增多，研究的视角日趋精致，研究的理论观点日益新颖，然而，政府间关系研究仍有两个缺陷：其一，没有将“关系”作为研究对象；其二，没有突出中国场景。从宪政路径来看，政府间关系是国家结构的产物，国家结构是“因”，政府间关系是“果”，国家结构未变，任何政府间关系的变化都是暂时的，甚至可能是违法的。从工具路径来看，政府间关系的变化实际上是管理工具作用的结果，管理工具运用是“因”，政府间关系变化是“果”。从这两条研究路径来看，政府间关系要么静止，要么动荡，难以形成相对稳定的关系。那么，历史事实是否如上述两条研究路径所言？

然而，历史事实并非如此。从历史上来看，任何政府间关系保持相对稳定的前提都是变动的，这主要是因为政府间关系时常作为“因”而存在，而非仅作为“果”。通过调整或变革政府间关系这一自变量，实现国家战略意图这个“果”。这一点在中国的国家情境中更加突出，甚至可以说是中国特色或者中国的制度优势。例如，我国中央政府通过构建政府间竞争关系，可以推动地方政府发展经济的竞争，实现整个国家的经济发展。又如，中央政府通过政府部门官员的晋升竞争，可以为部门间竞争落实国家战略注入强大的激励力量。

本文拟以地方政府间新型互助关系为研究对象，将地方政府间新型互助关系构建设定为自变量，将国家的区域发展战略调整作为因变量，研究如何通过建构地方政府间新型互助关系以实现区域发展战略调整。地方政府间新型互助关系不同于地方政府间的竞争关系和对口支援关系，它是适应国家的区域发展战略调整而生成的，同时，也是伴随区域发展战略调整而实现成长的。从理论上说，组团式区域发展战略的实现取决于地方政府间新型互助关系的成长与成熟。地方政府间新型互助关系构建的动力来自两个方面：一是地方政府间关系变迁的外部动力，二是地方政府间关系变迁的内部动力。地方政府间关系从竞争型转向互助型的外部动力来自三个方面，即中央政府推动力、产业链条推动力和人民需求推动力；内部动力则是地方政府对自身角色认知的转变。从另一个层面来看，地方政府间关系变迁的内外部动力最终还是来自于区域发展战略的转变，战略变了，中央政府的指挥棒也就变了，区域内产业链也变了，人民需求自然而然也发生了变化，这些都为地方政府间新型互助关系的成长提供了源源不断的动力。

02

政府间新型互助关系发展的源起

政府间新型互助关系是指在中央政府安排和政策调控下，地方政府间形成的竭力帮助、尽力支援和奋力合作的关系。之所以称之为政府间新型互助关系，因为它是针对政府间竞争关系和旧型互助关系而提出来的。政府间旧型互助关系是我国自1978年先后推出的对口支援、对口帮扶、对口合作和东西扶贫协作政策所形成的政府间关系。政府间旧型互助关系的基调是地理上非相邻地区的两个发展水平差异较大的地方政府间的帮扶，而政府间新型互助关系的基调是地理上相邻地区的两个地方政府间的互助和合作。政府间新型互助关系源起于我国发展思路的调整和变革。

1978年之后，中国的区域发展可以分为两个阶段：第一个阶段是1978年至2008年，国家通过启动沿海开放、沿江开放，再到沿边开放，逐步形成分散式发展战略；第二个阶段是从2011年至今，国家发布和实施了《全国主体功能区规划》。这是一个对国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划，被业界誉为“城市化战略格局示意图”。2014年，国家公布了《国家新型城镇化规划(2014－2020年)》，确定了优化提升东部地区城市群、培育发展中西部地区城市群、建立城市群发展协调机制和促进各类城市协调发展的战略部署。从2015年开始，国家陆续批复跨省区城市群发展规划。2016年，全国19个城市群和2个城市圈的建设目标和方向的具体要求出台了，这也标志着组团式发展战略正式形成。组团式发展战略是与分散式发展战略相对的战略思路，同时也是分散式发展战略的后续调整与变革。但是，两种形态都是实践形态，只是有不同的具体政策方案。

(一)改革开放后的分散式发展战略与竞争型政府间关系

中国的改革开放是从点出发、逐步向片区推进的过程，采用的是一种分散式发展战略。先是建立深圳、珠海、汕头、厦门四个经济特区，紧接着开放了大连、青岛、宁波、广州等14个沿海城市。截至2020年1月，全国陆续建立了219个国家级经济技术开发区、168个国家级高新技术开发区和19个国家级新区，形成星罗棋布的经济增长点。与此同时，为了发展外贸经济，海关总署也在一些地方建立起综合保税区、出口加工区、保税港、保税区、跨境工业园区、保税物流中心、保税物流园区、保税仓、出口监管仓等海关特殊监管区域。地方各级政府也建立起地方的工业园区、技术开发区和新区。在国家特定政策扶持下，这些工业园区、技术开发区和新区注重优化投资硬环境和完善投资软环境，坚持以引进外资、兴办项目、加工出口产品为主，致力于发展高新技术产业，努力发挥点状突破的带动作用，在推行改革、对外开放、吸引投资、促进区域经济增长和实现可持续发展等方面大胆试点，起到了窗口、辐射和示范作用。

分散式发展战略下经济增长呈现点状开放布局，这也直接影响到地方政府间关系。地方政府一方面需要向中央政府申请建立特殊区域(经济特区、国家经济技术开发区、国家级高新技术开发区或国家新区)，以便获得土地、税收等方面的政策扶持；另一方面，需要同特殊区域所在地的地方政府或相邻地方政府展开差异性竞争，以便产生工作业绩和发展绩效。双重压力和焦虑之下，一种竞争气氛充盈于地方政府之间，甚至经济越发达的地区，地方政府间的竞争越激烈。竞争的关系与相邻与否无关，而与两者实力差异有关。

1978年至2008年间，竞争关系成为相邻地区地方政府间的主导关系。究其原因，这固然由分散式发展战略所致，更为直接的原因是中央政府对地方政府激励措施的引导。中央政府不仅以GDP总量和增速来考察地方政府的业绩，而且用经济增速作为选拔和提拔地方官员的重要指标。此外，分税制的实施更是给地方政府间竞争注入了强大的经济动力。一时间，招商引资或招商选资成为地方各级政府的首要工作，甚至一度发展为地方政府的一切工作都在围绕招商引资转。地方政府间也先后经历了两次竞争标准的转型：一是从资源竞争到环境竞争，最初各地为了招商引资，采取免税减税、土地无偿或低价划拨、无偿使用厂房和协助抵押贷款等措施，后来演变为提供子女上学、办事方便和折扣执法等超国民待遇，直到近几年才开始进入营商环境排名竞争；二是从资本竞争到人才竞争，早期各地通过出口补贴鼓励企业参与出口，助力国家外贸经济发展，随着国家战略转向提升科技水平，各地又转向人才补贴以吸引人才，助力人才大国建设。由此，地方政府跟随着国家战略发展而展开竞争。

当然，分散式发展战略下地理上非相邻地区的地方政府间也有“组团”，即“结对”，发达地区政府对口支援不发达地区政府。发达地区政府在中央政府统一安排下长期支援欠发达地区，支援的内容类别繁多，包括人才、领导干部、资金、物质、硬件设施和软件设施；支援的方式也多种多样，包括开支票、交钥匙、人才培训和教育支援等。很显然，结对的地方政府间绝不是竞争关系，而是一种单向的帮扶关系，与地理上相邻地区的政府间竞争关系完全不同。当然，也有学者认为，援助方政府之间是一种竞争关系，各自加大援助投入，以博得中央政府的欢心，获得对口支援的表彰，这一现象在灾后的对口援建中表现得尤为明显。

经过30年的分散式发展，带来了经济社会的高速发展，当然也造成了环境污染、生态破坏和收入不平等等各种问题。按照先前定下的梯度发展安排，先发展的东部地区的低端、高能耗、高污染产业会随着产业升级而向西部转移，从而推动中西部地区迈入工业化时代。然而，面对环境问题和社会问题的爆发式增长，党中央及时调整国家发展战略，提出了“五位一体”总体布局，开启了经济、政治、文化、社会和生态等全面建设之路。新的发展战略布局完全打破了梯度发展战略，要求用一种共同体思维来认识现实世界中各个系统及其构成要素的相互依存关系，重新确定新的发展战略。

(二)新时代组团式发展的战略平台与地方政府间关系的转变

组团的本义是在现有的结构之外新建一个团体。一般而言，新建的团体是临时性、任务型的结构，一旦任务结束，新建的团体也就解散了，不复存在。从现有研究文献和政策术语来看，先出现的是“组团”，后出现的是“组团式”。“组团”一词早在20世纪60年就已经出现，最初含义就是临时组织队伍开展某种行动。到了20世纪90年代，有学者提出城市要“组团发展”。2003年，战略学家牛文元提出未来20年中国经济增长的战略是从点状拉动到组团式发展，其中，城市群是城市组团的主要内涵，组团式发展正式成为国家发展的战略思想之一。此后，多个地方政府提出了城市发展或城乡发展的组团模式。

“五位一体”总体布局要求区域之间进行组团式发展。在实践中，组团式发展有两种类型的战略平台：一是地理上相邻的经济区或生态区的一体化平台，即城市群、都市圈或经济带，如粤港澳大湾区、长三角城市群、京津冀城市群、成渝城市群和长江经济带、黄河生态经济带等；二是地理上非相邻的行政区的对口帮助，其合作平台包括对口支援、对口帮扶和对口合作等，如对口援疆、对口援藏或东西扶贫协作等。尽管这两种组团式发展都由中央政府推动，而且都要实现中央政府的政策意图，但是两者的逻辑不太一样。前者主要是由市场机制发挥作用，后者则主要是由行政机制起作用。此外，前一个平台是以城市合作为基础，突出产业协作；后一个平台是以省级政府合作为基础，突出省级政府的统筹能力。城市与农村的不同之处在于，城市不是一个自给自足的系统，无法孤立发展，需要连片发展，而农村可以自成发展系统。一般认为，城市是经济发展的新引擎，城市体系的整合和组团式结构的形成是增加发展红利的最有效途径。

组团式发展被誉为新时代经济增长的新动能，其根本目的就是要打破行政区的体制壁垒，突破经济区的规制限定，消除生态区的设施障碍，实现区域发展优化。从资源要素自由流动来看，组团式发展就是要按照生态区的功能约束，提高行政区的政策协调水平，让资源在经济区中快速流动。为了实现组团式发展，中共中央、国务院先后出台了《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》等一系列政策，不断增大经济区域整合的规模与程度，提升生产力要素的优化程度，改进产业链布局的合理程度，提高区域经济一体化程度，推进基础设施的共建共享程度，深化公共服务一体化程度，降低经济发展的社会成本，从而提振大中小城市功能的互补程度。事实上，提振大中小城市功能互补程度又是最为关键的因素，因为如果大中小城市没有分工，就难以形成相互协作的城市群、都市圈或经济带，组团式发展也就难以实现。然而，城市群、都市圈或经济带的发展环境、生产要素、科技创新、经济效益和管理体制等五项核心竞争力的提高和优化又是重中之重，缺乏核心竞争力的城市群是不能真正协调起来的。总之，政府工作思维导向是要将“群”“团”意识放到重要位置，将城市区域培育成为资本高度密集、社会财富快速发展和基础设施先进的经济增长新高地，将城市区域打造成高新技术主导、对内对外高度开放、投资环境优越、发展红利潜力快速释放和全球竞争能力强大的新时代经济增长平台。

竞争型的地方政府间关系不能适应组团式发展的需要。因为组团式发展战略需要地方政府间有更多的一体化，而非同质化。一体化的基石是分工，同质化的基础是重叠。有分工才能构成完整的链条，重叠只能产生脆弱的壁垒。在竞争型关系下，地方政府更容易产生“人有我有、人无我有、人有我优”的竞争心理，由于资源禀赋的差异不大以及创新扩散的内卷化，最终结果往往变成了“人有我必须有”的同质化竞赛。这不仅脱离了当地的实际情况，而且造成大量资源闲置，甚至污染环境，产生不可估量的生态环境损失。区域组团式发展战略需要的是产业链上的分工、一体化公共服务和相互联动的监管体系，因为只有这些机制才能推动价值链、服务链和管理链的形成，才会最终实现区域内部的均衡发展，也才能提升区域的整体竞争力，避免区域内相互竞争的内耗。因此，区域组团式发展急切呼唤地方政府间关系的转变，逐步走出分散式发展战略时期的竞争型政府间关系。

(三)组团式发展的延伸与新型互助关系的兴起

2006年，“城市群”概念出现在国家“十一五”发展规划之中，组团式发展思路正式转换为政策概念。事实上，“组团式发展”作为独立的概念并未出现在国家发展战略之中。然而，“组团式”这个概念曾多次出现在地方或部委政策之中。2007年，浙江省舟山市普陀区在创新渔业农村基层组织管理服务模式时，产生了“群众网格化管理、干部组团式服务”的新做法，并迅速受到各地热捧，成为学习和仿效的先进经验。2015年8月，中共中央组织部、国务院人力资源社会保障部、国家卫生和计划生育委员会联合印发了《关于做好“组团式”援藏医疗人才选派工作有关事项的通知》；2015年12月21日，教育部、国家发展和改革委员会、财政部、人力资源社会保障部联合印发了《“组团式”教育人才援藏工作实施方案》。这两个文件的出台，不仅标志着“组团式”一词从学术概念变成了中央政府部门的政策术语，而且标志着“组团式”概念演化成一个具有综合性内容的政策思想。

组团式发展思想从战略理念向战役和战术延伸，这既是国家落实区域协调发展的重要举措，又是政府间新型互助关系成长的切实表现。区域组团式发展从相邻地区延伸到非相邻地区的某些具体领域，创新了组团式发展的适用范畴，如“组团式援疆”等。组团式发展的战役和战术应用，反映了国家区域发展和政府间关系调整的三大趋势：一是全国发展“一盘棋”理念再落实，中央统筹区域发展行动力增强。与以往不同，此次中央政府以功能区划分，将组团式发展按照功能区开展，而非简单地按照地理方位划分东西南北中部地区。二是同一类型功能区的组团式发展是以产业链为抓手，促进区域内产业合作，如城市群、经济带等，制定产业发展规划，明确产业定位，而不是简单复制国家新兴产业发展规划。三是不同功能区组团式发展是以公共服务和政务服务为抓手，推进不同区域公共服务均等化，实现政务服务联通化，真正做到交通同城化、服务一体化和管理统一化。

03

政府间新型互助关系成长的动力

毫无疑问，组团式发展思想主导城市群、都市圈或经济带发展战略的落地和细化，为政府间新型互助关系的成长提供了源源不断的动力。通过分析“组团式”词语林林总总的用法，可以将其提炼为学术话语。简而言之，“组团式”概念可归约为三层含义：一是群体(Group)，即将分散的或身处多个机构中的个体聚集在一起，形成一个群体以便集体行动。最常见的有自发形成的“人以群分”的群团或有目的“组团出行”的群体等。二是团体(Cluster)，即分散在同一空间中的不同实体，通过交通物流或产业发展等多种方式联结成团体，如产业链或同业街等。应该说团体是一种松散的共同体，成员之间缺乏有效的约束机制，多因利而集聚，利益在则团体存。三是团队(Team)，即由个体组成一个小的队伍，以便共同行动。从组织中心度和凝聚力而言，凝聚力最低的是群体，其次是团体，最后是团队。团队是凝聚力最强、中心度最高的组织结构之一。团队既可以是一种正式组织，也可以是一种非正式组织，当团队以非正式组织的方式存在时，则被贬为“团伙”。

从词义使用来看，早期使用“组团”更多是“建群”(Group，群体)，以应对因分散难以成行或难以产生力量的状况，强调的是整体性力量。其后的“组团式发展”则侧重于“聚团”(Cluster，抱团)，以处理以大欺小或相互竞争而导致的两败俱伤，突出的是联合作战和相互取暖。尔后的“组团式服务”偏向于“组队”(Team，团队)，集中力量解决问题、提供服务以满足多样需求，倡导的是组织的核心竞争力。从一定意义上讲，这三种用法以及所对应的概念都是处于同一个省市行政区域之内，也就是说，在一定的空间地域或地方社会中，将分散的力量组合起来。从系统构造而言，组团式发展应该包含三个层面的构造：第一是宏观层面，由同一个省市行政区域内相邻的地方政府相互抱团发展，组成一个群体，实现区内资源集聚共享、优势互补和相互学习；第二是中观层面，同行同业之间结成集聚区，以便于相互交换信息和进行资源配置，从而实现同业合作发展；第三是微观层面，即同行同业中部分个体根据分工的需要组成一个团队，共同致力于某项业务或工作。但是，这三者不是必然会关联在一起的，也就是说，三者之间并不是充分必要条件的关系，有建群并不一定有聚团或组队，同样，聚团或组队并不一定发生在建群之中。

从现有的政策和举措来看，国家部委所使用的“组团式”政策不仅整合了上述三层意思，而且突破了同一地域或地方的空间限定，构造出一个跨空间、跨人群组团式发展的政策新思想。2015年，“组团式”援藏援疆的政策思想有着自身的制度背景，即对口支援制度，发达地区对口支援新疆、西藏和四大藏族地区。对口支援是由中央政府主导的、援受双方政府合作完成的。援受两方政府相隔千万里，在地理空间上非相邻，它们之间发生关系的几率非常低，几乎无法自然而然地抱团或聚团，只有通过中央政府的权威才有可能使之聚合在一起。一般而言，由援助方地方政府派人员到受援方地方政府任职，使援受双方政府人员能够跨越地域限制，建成一个群体，发挥整体力量。与此同时，由于援助人员来自援助地方政府的多个领域、多个部门和多级政府，必须进行聚团，使之成为有集体荣誉感的团体。援助人员被分配到受援地方政府中对应的领域、部门和各级政府后，援助的人员之间要组成团队，传授知识、经验和技能。唯有如此，对口支援才能达到预期效果。总而言之，国家部委的“组团式”援助包括建群、聚团和组队等多层内容。

从国家战略实施来看，组团式发展战略仍然只完成了“组团式”概念框架的建群工作，并未完成后续的聚团和组队两部分工作。事实上，如果后面两部分没有完成的话，组团式发展战略实际上难以达到预期目标和目的。要完成聚团和组队工作，就必须先重构政府间关系。其中，竞争合作关系是政府间聚团的底线，互助合作关系是政府间组队的顶线。改革开放30年来，我国地方政府一直处于竞争状态，竞争冲突一度成为常态，而竞争合作则是非常态。甚至可以说，在市场经济条件下，竞争冲突是地方政府的天性，竞争合作是竞争冲突后的片刻合作，以求减少相互伤害和共同损失。正是基于经验判断，组团式发展战略要实现协调发展，必须要求群中的地方政府按照顶层要求互助合作，否则，群中的地方政府又不自觉地落入竞争冲突状态。

因此，要落实组团式发展战略，政府间关系必须调整为互助式合作。冲突式竞争不是组团式发展的要义，单向的帮助无法给组团式发展提供长久的动力，唯有互助式合作才能确保组团式发展的继续。因此，必须淡化和改变分散式发展战略下地方政府间的竞争关系，发展出互助合作的新型政府间关系。分散式发展战略下政府间关系的基调是竞争合作，更为极端的情况是竞争对抗、零和博弈，最终两败俱伤。只有地方政府相互合作才能优化区域发展，只有地方政府相互帮助和支持才能平衡东西部区域发展不均衡的状态；也只有互助合作的新型政府间关系才能够促进城市群、都市圈或经济带形成有机整体，实现经济发展涓滴效应，推进生态共同保护，实现组团式发展战略。

然而，推进政府间新型互助关系建设需要新的动力。简而言之，新的动力包括四个方面，其中，前三个方面是地方政府间关系从竞争型向新型互助型转变的外部动力，最后一个方面是关系转变的内生动力。

一是来自中央政府的强大推动力。根据我国单一制的特点，要发展出互助合作型政府间关系，中央政府的顶层设计至关重要。中央政府除了要根据国家发展布局进行组团之外，还要设计出符合组团特点的、有针对性的评价标准。例如，中国针对粤港澳大湾区、长三角和京津冀地区均设立了一体化水平评价指标，直接督促这三个国家战略的一体化进程。

进一步讲，不同城市群的发展水平、发展速度、发展强度和发展质量不同，各组团式城市群的区域特点、发展历史、基础实力、发展潜力、外部牵引和内部动力等要素也不一样，以至于城市群发展的基础实力、城市群发展的竞争潜力、城市群社会进步的保障能力、城市群管理制度的创新能力以及城市群环境保护与平衡发展的可持续能力也各有差距。因此，中央政府需要设计出评价体系，既能对区域整体发展，也能对区域内部差异作出科学、合理、规范的评价比较，并根据评价结果，针对不同城市群出台不同的发展支持政策，从而提高城市群在世界发展格局中的竞争力。就国家意图而言，不仅要出台城市群等组团式发展战略，而且要有切实的政策工具推动不同城市群间的相互合作，最终提升整个国家实力。

二是来自产业链条的强劲推动力。产业是政府间新型互助关系最有力的推动者，也是政府间新型互助关系最迫切的需求者。由于节约成本是企业经营活动的基本需求，为此，企业根据各地资源聚集情况，将产品研究、产品设计和产品生产分置在不同地区，以此减少研发成本、设计成本和劳动力成本等。然而，由于我国实行属地管理制度，各地方的管理制度都稍有差异，这给企业跨区域运行带来了制度成本。这也直接要求组团式发展地区的政务服务能够联合联动。

进一步讲，组团式发展的城市群、都市圈或经济带等城市的政务服务水平有着较大差异，这不仅是设施设备上的差异，而且是人员意识技能上的差异。要缩小这些差异并不是一件容易的事，因为政务服务人员的观念变革往往是一个长期过程。这就需要政务服务水平高的地区派出专人，免费提供帮助，共同促进区域内政务服务水平的提升，满足企业研发、设计和生产的需求。

三是来自人民需求的强大推动力。人民是政府间新型互助关系最直接的推进者，也是政府间新型互助关系最大的受益者。公共服务是区域内居民的共同需求，也是最为迫切的需求。无论是内容上还是类型上，我国各地公共服务都有较大差异，这就势必阻隔了组团式发展地区的居民享受优质公共服务的机会，也在客观上造成了人口流动的单向度。

进一步讲，组团式发展区域的人口流动是最频繁的，社会关系也是最为密切的。千百年的人口流动造成了一定区域内人口的相互融合，社会交往复杂。于是，组团式发展地区人口自由迁移的需求推动了公共服务互联互通进程，也加快了政府间新型互助关系的成长。为了推动“异地养老”，组团式发展地区的地方政府打通了医疗保障制度；为了落实“异地就业”，组团式发展地区的地方政府破除了地方税的壁垒；为了推行“异地创业”，组团式发展地区的地方政府共同划出了特殊的“协同区”，实行相互协作，最大限度降低创业的各项成本。

此外，区域性、全国性和世界性的社会组织活跃在一定区域，它们不仅将志愿活动放在不同地区开展，促进区域合作，而且，它们还鼓励志愿者跨区域开展支援行动，从民间层面为政府间新型互助关系的健康成长提供了志愿力量。

四是地方政府角色定位转变。在竞争型地方政府间关系中，地方政府直接参与到经济建设之中，成为市场活动的重要参加者，以GDP作为业绩衡量的主要指标。随着地方政府将工作重点转向民生事业和营商环境建设，地方政府工作已经从单方面重视经济建设转向了经济建设、政治建设、社会建设、文化建设和生态建设等“五位一体”建设，地方政府角色也从经济角色向更加复杂、更加成熟的角色定位转变。

04

政府间新型互助关系成长的路径

组团式发展需要群内政府互助合作，形成比较稳定的政府间新型互助关系。然而，要形成政府间新型互助关系，就必须要消除阻挡政府间互助的制度障碍，树立“共存是存在的前提”这一理念，确定“互助是群组存在的基础”这一首要原则，推动“发展资源要素的资本化”，让市场机制在组团式发展的中观层面(即聚团和微观层面的组队)起决定性作用。

从政府间关系成长的步骤来看，政府间新型互助关系的形成最少需要三个步骤。第一步是建群。建群是以行政区划为单位、以区域相邻为线索进行建群，或者以政府能力差异为考量开展结对，这是最容易的一步，也是最基础的一步。通过建群，初步建立起行政区互助合作的基本意向，为更深层次的聚团奠定了基础。一般而言，建群的工作由中央政府或省级政府完成，这是由我国的权力结构所决定的。从世界区域发展规律和我国历史经验而言，全国性政府(联邦政府或中央政府)并不鼓励地方政府自发建群，一方面可以避免地方诸侯集结而威胁到中央的权威，另一方面，相互竞争的地方政府更有利于经济繁荣和社会多样化发展。只有当中央政府有足够的控制力，且参与国家间竞争的时候，中央政府才会在地方政府间建群，并倡导互助合作型政府间关系。

第二步是聚团。这是最关键的一步，也是内容最丰富的一步。既有政府的聚团，也有企业或社会组织的聚团。如果只有建群、没有聚团，那么既不会形成政府间新型互助关系，也无法实现组团式发展。可以说，聚团不仅给政府间新型互助关系提供了组织形态，也给组团式发展战略的实施提供了动力。最初级形式的行政性聚团往往采取项目合作的方式，一旦项目结束，聚团的组织也就解散了。更高级形式的行政性聚团是建立跨行政区的协调组织，既有临时的协调委员会，也有常设的协调办公室，例如长江三角洲的“三省一市”协调会、长三角一体化协调办公室以及国务院建立的长三角一体化办公室等。再高一级形式的行政性聚团是建立试验区，在地理空间上开辟出一块区域，由两个地方及以上政府共建，如京津冀的“雄安新区”和江浙沪的“长三角一体化示范区”。最高级形式的行政性聚团是制定区域一体化的发展规划和推行同一化的政策。

成立跨行政区的行业组织或社会组织是另一种聚团，可称为社会性聚团。社会性聚团能够推动资源要素流动，促进经济区形成。然而，就以往的经验而言，这种做法的效果并不显著，其根本原因在于不能让资源要素彻底流动起来，市场机制在聚团中没有发挥作用，仅靠行政力量或组织力量无法达到预期效果。要让市场机制在聚团中发挥作用，其前提条件是资源要素的资本化。从城市群的要素结构来看，资源要素资本化主要包括以下几个方面：一是逐步实现土地资源向土地资本的转变，在实现土地流转、土地规整和功能定位后，通过土地租赁平台将土地交易纳入市场，实现土地资本化；二是实现农民身份向股民身份的转变，通过落实承包地所有权、承包权、经营权三权分置制度，以及探索宅基地所有权、资格权、使用权三权分置改革，加之土地资产化工作，让农民真正脱离土地，成为持土地股份的股民，并获得收益；三是实现人力资源向人力资本的完全转变，通过取消职业资格证制度，实现按能力确定薪资；四是实现民间储蓄向民间资本的转变，通过开放垄断行业领域，支持民间扩大投资的行为。只有这些要素资本化了，市场机制才能发挥决定性作用，行业组织和社会组织的聚团才会有效用。

最后，组队是建立在聚团基础之上的。团队是以个体为单位而组建起来的。团队建设除了要突破现有体制对人才的约束之外，还要将人力资源转变为人力资本，在人才使用环节建立起互助合作的观念和意识。伴随着互联网及信息技术的广泛应用，人与人之间的联系与交往越来越便捷，但是，人与人之间的合作并未越来越顺畅。究其原因，固然有体制的约束，但更为根本的障碍是观念局限，即竞争观念。集聚是人类生活的一种基本形态。集聚之后，个体间或单位间有两种基本关系：一是竞争，二是互助。其中，竞争关系常被认为是最基本的关系。然而，无论是在自然生物世界中，还是在人类生活世界中，互助才是自然界和人类社会的主导原则。因为个体的人的存在(Existence)是以集体的人的共存(Co－existence)为前提，换句话说，如果没有人群存在，个人也将不复存在。

互助合作的观念建立起来并不容易。从博弈论观点来看，冲突和合作是所有关系的结果。互助是实现合作的最佳方式，但是，其并不被认为是天然的方式。站在个体角度，个体为了食物营养等基本生理需要，会与其他个体相互竞争，如果资源短缺就会发生冲突。这一点从分析逻辑上是无懈可击的。也就是说，竞争是个体间的天然关系，冲突是它们的必然结果，最终的结局是优胜劣汰。如果说竞争是人类相处的基本方式，那么，最后留下来的应该是身体健壮的一个人，最终结局则是人作为种群的灭亡。然而，客观事实是人类依旧繁衍不息，并未出现上述局面。生物学家发现，多数物种的灭绝均不是由内部竞争所致，而是被外部力量所摧毁。既然如此，有个问题就必须重新思考，即人类这个物种没有从地球上消失，是否是因为他们内部有互助合作的关系。

这恰好说明了人类有着互助合作或竞争合作的行为。那么，这种行为为何会出现？究其原因，人类在思考问题和解决问题上有两种不同的思路。一般而言，在分析这个问题上，人类习惯于方法论的个体主义，将单个人视为基本分析单位，以此推导至集体，再到国家。于是，这就容易产生奥尔森所言的集体行动的逻辑问题，即团体越大，集体行动越发困难。然而，在解决这个问题上，人类则倾向于方法论的关系主义，将个体与群体(如民族国家、族群或团队)之间的关系视为分析单位，从群体立场解决个体间的冲突困境，寻求个体间的互助合作或竞争合作。站在群体立场，保护种群的存在是群体的首要任务，因此，群体必然要出台相对多的措施以限制个体欲望，促进个体间合作，形成紧密合作的团体。换句话说，如果地方政府都能站在国家的角度思考地方政府间关系，那么，城市群、都市圈或经济带政府就会互助合作，落实组团式发展战略，同时，促进组团城市中个体间的合作，形成团队。

无论是城市群、都市圈还是经济带，都必然包含大小不一、错落有致的多个城市。不同规模的城市在组团结构中的功能自然也不一样。毫无疑问，要充分发挥大城市群的规模效应和集聚作用，就要突出大城市或特大城市的牵头作用，构建起大中小城市等级有序、产业分工和功能互补的组团式核心结构，以快速流畅的交通网络为区域发展轴线，按照经济水平、产业布局和城市化水平，将地域空间划分为人口、经济、资本、消费和公共服务设施依次递变和有序推进的发展圈层。当然，把作为市场主体的企业有机联系起来、形成产业链更为重要。有了产业链，城市群就有了牢固的利益纽带。基于此，群内城市要紧抓产业链和产业价值链的招商引资，实施全新的产业链设计，要根据城市布局现状及未来城市空间扩展的趋势，重点完善城市群、都市圈或经济带的内部分工，强化组团空间等级化、发展一体化，形成结构有序、功能互补、区域效益最大化的发展模式。与此同时，通过建群、聚团和组队等多种组织机制建设方式，推动地方政府间竞争关系向政府间新型互助关系发展(见图1)，最终实现行政区划、经济区划和生态区划的有机融合。

图1  地方政府间关系发展

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