席 恒｜融入与共享：新业态从业人员社会保险实现路径

摘要

随着第四次科技革命的不断深化，以共享经济、平台经济、互联网经济为代表的新就业形态的产生与发展，成为了劳动就业领域前所未有之大变革。新业态蓬勃发展，与之伴生的是新业态从业人员面临着更为严峻的职业替代风险与职业伤害风险、疾病风险与养老风险。此外，这种灵活化、弹性化和松散化的就业形态与以雇主责任为基础、以月薪为基数的社会保险制度之间存在“错位”，这就导致了新业态从业人员的参保困境。我们需要通过融入性保障与共享型保障的制度设计，更好地保障新业态从业人员的劳动权益。

作者席恒，西北大学公共管理学院教授、博士生导师；本文刊载于《社会科学》2021年第6期

近几年来，中国新就业形态(简称“新业态”)快速发展，成为吸纳与带动就业的重要途径。根据《中国共享经济发展报告(2021)》的统计，2020年我国共享经济参与者人数约为8.3亿人，其中服务提供者约为8400万人，同比增长约7.7%；平台企业员工数约631万人，同比增长约1.3%。受全球新冠疫情的影响，在线下活动受限的情况下，直播短视频、知识分享等领域更是强劲增长，这些领域的用工需求也随之大幅提升。数据显示，2020年春节复工后一个月内，直播相关兼职岗位数同比增长166.09%，是全职岗位增速的两倍多。百度文库2020年上半年知识店铺的开店量超过4万家，直接带动近100万兼职或全职的内容创作者就业。抖音平台上，2019年8月至2020年8月，共有2097万人通过从事创作、直播、电商等工作获得收入。在生活服务领域，2020年上半年，通过美团平台获得收入的骑手总数为295.2万人，同比增长16.4%。这些新业态为我国稳定民众基本生活、恢复生产生活秩序发挥了十分重要的作用，成为我国做好“六稳”、落实“六保”的重要力量。

习近平在中共中央政治局第二十八次集体学习时指出，“我国社会主要矛盾发生变化，城镇化、人口老龄化、就业方式多样化加快发展，但社会保障体系仍存在不足”，“要健全农民工、灵活就业人员、新业态就业人员参加社会保险制度”。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》中指出，“十三五”以来，我国初步建成了世界上规模最大的社会保障体系，基本医疗保险覆盖超过十三亿人，基本养老保险覆盖近十亿人。“十四五”期间要“健全覆盖全面、统筹城乡、公平统一、可持续的多层次社会保障体系”，并特别提出，要“健全灵活就业人员社会保障制度”，“支持和规范发展新就业形态”。为实现这一目标，我国社会保障体系必须包容并适应蓬勃发展、不断增长的新业态从业人员等众多小众劳动力群体的社会保障需求。

小众劳动力群体相对于大众群体而言，是具有一定特殊需求、从事特定工作或活动的群体，如新业态从业人员、职业运动员、边民、残障人士等。小众劳动力群体之所以小众，是由于他们有区别于大众群体的社会保障需求。只有融入大众群体之中，小众劳动力群体的社会保障权益才可能有效实现。而众多小众劳动力群体社会保障需求的满足，则需要通过共享型与叠加型社会保障项目的有机整合，只有这样才能实现面向全体人群的社会保障。

01

新业态从业人员社会风险分析

伴随新技术、新经济的发展，我国新业态从业人员的规模不断壮大，与之伴生的从业者的社会风险也日益成为影响新业态、新经济高质量发展的重要问题，这就要求我国社会保障制度体系必须不断完善。目前，新业态从业人员面临的主要社会风险，依据其感知程度和危害程度依次为职业替代风险与职业伤害风险、疾病风险、养老风险。

1．职业替代风险与职业伤害风险。新业态是由新技术催生的新的就业形态。技术成熟度和成长性的差异，使一些新的就业形态本身就存在着职业的临时性和收入的不稳定性。一些线下就业的新业态对从业者的专业化技能要求较低，因此相关职业可替代性较高。此外，人工智能的发展也会对新业态下的劳动力市场产生越来越大的冲击，增加新业态从业人员就业的非连续性和收入的不稳定性。根据刘世锦提供的中国发展研究基金会联合报告，有12大职业在未来20年内有90%以上的概率会被人工智能替代，按照替代概率升序排名，依次是行政办公人员、运输设备操作人员、机电产品装配人员、检验计量人员、经济业务人员、种植业生产人员、电力设备安装运行检修及供电人员、机械制造加工人员、其他生产运输设备操作人员、木材加工及人造纸生产木制品制作人员、建筑材料生产加工人员、其他农林牧渔水利业生产人员。由此观之，人工智能对劳动力市场产生的替代效应，将对劳动力结构的转变产生巨大影响。在未来，一部分新业态从业人员的工作也将被机器人所替代，这些工作对劳动群体的工作技能、学习能力也会提出更高的要求，几乎不可避免的是，一部分从业人员将从劳动力市场被挤出。这部分劳动力终将面临工作非连续性的风险，进而其收入的稳定性会受到很大的影响。

这种职业和收入的不稳定风险又会进一步转化为职业伤害风险，因为从业者(包括受雇者和雇佣者)都希望在职业相对稳定期内实现其自身的价值。因此，在新业态背景下，许多线下或户外劳动者受平台“赶工式”规则的约束，往往希望在有限的时间内达成工作目标，导致工作的规范性降低，职业伤害事故增加；另一方面，作为管理方的平台企业，无论是采取“鼓励性”规则还是“惩罚性”规则，都会导致许多户外劳动者(如外卖、快递小哥)将自己的人身安全置于更加危险的交通环境中，如闯红灯、超速行驶或疲劳驾驶，从而变相地增加了从业人员的职业伤害风险。

2017年，江苏省南京市公安交管部门首次公布互联网外卖企业交通事故黑榜，相关数据指出，仅2017年上半年，南京市就发生涉及外卖送餐电动车的各类交通事故3242起，共造成3人死亡，2473人受伤。同样是2017年上半年，上海市公安交管部门统计显示，涉及送餐外卖行业的道路交通伤亡事故共76起，平均每两天半就有一起因外卖小哥违反交通法规而发生的交通伤亡事故。对于众多线上工作的新业态从业人员而言，无论是为获得更多收入进行的主动加班，还是被动强制性加班(如程序员)，都是在以过度劳动换取收入，职业伤害也是不可避免的。而当这种职业伤害发生之后，我国现行的工伤保险制度却很少能将他们纳入赔付范围，即使一些平台企业或者雇主为他们购买了商业意外保险，也只是杯水车薪。一个不能忽视的事实是，当前很多新业态人员与平台企业，比如送餐人员与外卖平台企业，并没有签订正规的劳动合同，外卖公司总是要规避自身的风险，有的企业会每天扣3至5元钱为外卖小哥购买意外险，从而将其权益保障推给了保险公司，但意外发生之后，赔付额不过几万元。值得指出的是，这些意外险还在很大程度上存在着赔付难的问题。外卖小哥一旦发生重大职业伤害事故即造成因伤致贫、返贫的例子并不鲜见。

2. 疾病风险。虽然新业态从业人员年龄偏低，罹患慢性疾病的几率较小，但其最为担心的是自身患重大疾病的风险。一旦从业者患重大疾病，不仅收入被迫中断，还需要支付高额的医疗费用，从而构成收入风险和医疗费支出风险的双重叠加。新业态从业人员多是家庭收入的主要来源，若患病则收入锐减或是中断，整个家庭可能都会面临基本生活的维持问题。与此同时，新业态从业人员多从事劳动时间长、作息不规律的工作，高强度的工作节奏更是提高了其患病风险。从业者一旦患上严重疾病，即使治愈，很多人也不宜再从事之前的工作，工作技能匮乏、工作能力降低、工作岗位易于替代，都是其疾病风险所引发的重要问题。现行医保制度碎片化则影响了流动人口与新业态从业人员的参保。居民医保对参保人户籍的限制、职工医保与劳动合同相关联的缴费性质，使流动人口和新业态从业人员无论选择哪种制度安排，其付出的成本均要高于当地居民及职工医保参保人，因此不参保或是弃保的情况还在一定范围内存在。新业态从业人员的疾病风险难以获得制度性的化解。

3. 养老风险。从个体意义上讲，养老风险是指人在年老时，由于劳动能力下降而逐渐退出工作领域，无法获取劳动报酬，从而面临生活困难的风险。而从群体意义上而言，在现收现付养老保险模式中，下一代人缴费不足而造成的养老保险制度风险更加值得注意。个体意义上的养老风险是人们对未来生活的预期和自己劳动能力丧失之间存在偏差导致的。但现实中，新业态从业人员对于养老风险的感知度和关注度不高，保障意识相对薄弱，大部分从业者并未过多考虑自身的养老问题。在我国现行的养老保险体系中，若新业态从业人员以灵活就业人员身份参加社会保险，则其个人的缴费比例就会偏高且补贴标准较低。

由于未能充分理解社会保险的托底保障功能和公共服务性质，甚至形成了“社保面临破产”、“买社保不值”、“商保可替代社保”等错误认识，新业态从业人员参保缴费意愿总体而言被进一步拉低。若新业态从业人员参加城乡居民养老保险，由于城乡居民养老保险待遇水平较低(中央93元＋地方数额不等)，参保者又往往选择较低的缴费档次，这样其未来养老风险又留给了社会。而新业态从业人员参加城镇职工养老保险又存在着户籍制度与劳动关系的限制，最终的结果是以上任何一种保险均未参加。当然，新业态从业人员多样性的特征，自然会带来参保需求的多样性，不同参保主体、不同经济状况、不同生活水平的从业人员所需要的参保档次和所期待的退休金水平也是不同的，这就对社会养老保险的保障水平带来了挑战。

当代养老保险制度的重要意义是劳资双方共同筹集养老保险基金，资方(雇主)由于经济上的相对优势和稳定性对于现行养老保险制度的运行具有十分重要的作用。而我国新经济背景下的新业态从业人员对于养老保险的参保动机不强，又会使新业态运营的平台企业规避社会养老保险中的缴费责任，造成现收现付养老保险的制度性养老风险。值得注意的是，作为新业态劳动关系载体的互联网平台企业，是一种新型的经济组织形式，依托平台就业的劳动各方，雇佣关系更加松散，雇主身份更加“隐形”。平台的优势在于凝聚资源，以数据为新的生产要素，以算法和规则等技术为管理手段，将传统经济链条中冗长的产业链上中下游组织，重构成围绕平台的环形链条，不同用户通过平台直接对接其他用户，以区块链等方式节约信息成本，从而提高产业效率，形成新的商业模式。平台组织本身是一个市场主体，承担社会责任(包括社会保险的缴费责任)是其法定义务。

02

新业态从业人员

社会保险的困境

新业态从业人员具备劳动内容灵活化、劳动关系灵活化和劳动时间灵活化等特点。这种新兴就业形态对劳动关系的认定和劳动合同的签订提出了新要求，也为社会保险管理和传统的“企业＋员工”的参保模式带来了新困境。如果不能切实解决好亿万灵活就业者的社会保险问题，中国的社会保障制度就很难提高质量。

一是依托单位的参保规定难以适用于无雇主、多雇主的新业态从业人员。新经济、新业态下的工作从岗位导向转为任务导向，雇佣链条更加延伸。一名从业人员可同时在多个平台接受任务，并不与任何一个平台签订劳动合同。在实际生活中，一旦新业态从业人员在工作过程中发生安全事故，劳动权益很难得到法律的保护，从业人员将面临无保障的困境。我国现行的社会保险制度是由国家、用人单位和劳动者构成的三位一体的社会保险体系。其中，用人单位是重要的参保载体，劳动者与用人单位签订劳动合同确定劳动关系后，企业应依法为劳动者缴纳社会保险。而传统模式下雇员与雇主间稳定的、单一的雇佣关系，正在新业态环境的冲击下发生裂变，逐渐向灵活化、松散化的关系演进，劳动雇佣关系正逐渐从“雇员­雇主”这种传统的“一对一”模式，发展演化出“一对多”、“多对多”模式。此外，新业态从业人员工作的不确定性、短期性和灵活性，更使得其雇佣关系很难明确，很难融入传统规范、相对固定的社会保险中。同时，一些用人单位追求当前利益最大化，规避传统劳动关系下用人单位对劳动者应负的责任，使得劳动者权益更加难以得到维护。因此，在传统业态中依托单位的参保制度已经难以适应当前及未来无雇主的新型经济形态的发展。

二是属地化的社会保险管理体制难以适用于流动性的新业态从业人员。新业态从业人员多是外地务工人员，很多属于流动人口，具有工作地点不稳定的特点。如果从业人员在户籍所在地缴纳养老和医疗保险，流入工作所在地继续缴纳，就会涉及本人的社会保险转移接续问题。我国社会保险制度的城乡分割、地域分割、人群分割导致劳动者在城乡、地区和行业之间的转移过程中社会保险权益可能受损，尤其是劳动关系的束缚可能导致大批非正规就业者退保，突出表现在养老保险缴费权益无法持续计算、医疗保险异地就医结算困难。目前社会保险关系跨省转移流程复杂，相关环节走完至少需要2至3个月，再加上企业向社保经办部门提交人员变动情况的不及时，使得就业人员在职业转换过程中会因社保关系转移接续不到位出现脱保问题。此外，新业态需求化导向的工作属性改变了传统“一雇定终身”的雇佣关系，就业人员流动性与迁移性增强。而目前我国社会保险制度统筹层次较低，尚未实现养老保险全国统筹，企业职工与灵活就业人员之间、跨区域流动之间的转移接续尚有一定障碍，“六个统一”尚未完全实现，全国统一的社会保险公共服务平台还未能有效运行。加之在实际转移接续过程中，各统筹地区的养老保险政策、经办管理方式有较大差异，不利于新业态从业人员对转移接续所需手续资料的了解，也使得养老保险经办服务人员没有统一的经办规程，在具体操作执行时缺乏统一标准。长此以往，新业态从业人员在复杂的转移接续手续面前“望而却步”，甚至放弃了自己应有的社会保险权益，出现不转续的现象。

三是以工资为基数的供款方法难以适用于收入波动性的新业态从业人员。当前城镇职工社会保险制度稳定运行的基础是员工要有持续而稳定的缴费行为，相关部门通过计算和记录参保者定期的收入申报情况，充分掌握其养老保险缴费情况，对数据流进行集中统一处理，从而节约数据及人力运行成本。这种制度适用于工作长期稳定的企业员工，然而新业态从业人员工作灵活性强、流动性强，收入极具波动性，现行城镇职工社会保险制度很难将其兼容，并且，参保在一定程度上给平台经营者增加了缴费的经济负担，这也会造成参保率偏低的问题。此外，新业态从业人员中部分为兼职工作，兼职收入并未计入其参保的缴费基数中。同时，新业态从业人员的具体收入在实际参保业务的操作与经办中也不易统计。因此，随着新经济的快速发展，新业态从业人员规模不断扩增，当前我国以城镇职工工资作为社会保险供款基数的方式已经难以适应劳动者收入的波动性特征。

03

新业态从业人员

融入性保障的路径

 “十三五”以来，我国初步建成了世界上规模最大的社会保障体系，为保障全体人民的基本生活、防范和化解社会风险发挥了重要的“稳定器”作用。但是，随着新经济、新业态的发展，大量新业态从业人员并没有被纳入我国现代社会保险体系之中，主要原因是新业态从业人员的劳动关系发生了重大变化。共享经济新业态发展和新型劳动关系的出现，给社会保险制度带来巨大挑战。

自德国开始的现代社会保障制度建立在工业经济条件下的雇佣劳动关系基础之上，由于生产资料占有的相对差异性，以及雇主和雇员劳动分工的不平等，最终形成了以雇主为责任主体、以保障雇员利益为目标的社会保险制度，即“俾斯麦模式”。它借鉴了商业保险机制的运行机理，将商业保险中的个人单一责任扩大为社会保险中的“雇主­雇员”共同责任。于是，“劳动关系－社会保险关系－社会保险制度(项目)”就成为现代社会保险制度设计的基本逻辑。但是，伴随着经济发展，经济要素中人力资本的知识和技能含量不断增加，特别是新技术的不断创新和运用，既促进了经济增长，也改变了“资本雇佣劳动”的传统雇佣劳动关系，使劳动关系中“强资本、弱劳动”的关系不断弱化。同时，随着生活水平的不断提高，劳动者在不同时期对财富自由、时间自由和精神自由的追求，也导致了劳动者愿意以自己的一技之长，在自己可控的时间从事自己感兴趣的工作，这样就形成了一大批自由职业者。这些自由职业者要么自己雇佣自己，利用自己的生产资料以自雇的方式从事劳动以获得生活资料；要么利用自己的灵活时间和专长，为不同需求方提供某种劳动或服务以获得收入。因此，在自由职业者的劳动或服务过程中，传统的劳动关系实际上也已经荡然无存。

一般认为，劳动关系是指劳动者与用人单位(包括依法建立的各类组织)在实现劳动过程中建立的社会经济关系。它既指用人单位招用劳动者为其成员，劳动者在用人单位的管理下提供有报酬的劳动而产生的权利义务关系，也指劳动者通过与用人单位签订劳动合同或劳动协议所建立的法律关系。劳动关系的认定一般以签订劳动合同为依据，但只要存在实际用工(用人单位向劳动者支付劳动报酬，用人单位提供劳动条件，劳动者受用人单位的劳动管理，劳动者提供的劳动是用人单位业务的组成部分)，即可认定劳动关系存在。作为法律关系的劳动关系具有平等性，即由劳动力市场等价交换原则决定，表现在劳动者向用人单位提供劳动或服务，用人单位向劳动者支付劳动报酬，双方之间形成的是一种等价有偿的关系。作为经济关系的劳动关系具有隶属性或依附性，即劳动者在人身、经济和组织上从属于用人者，在用人者的指挥、控制下进行劳动，体现了持续的生产资料、劳动者、劳动对象之间的结合，劳动者成为用人者组织中的一个部分，双方形成了管理与被管理、领导与被领导的关系。劳动关系兼有人身关系和财产关系。作为社会关系的劳动关系具有约束性，即劳动者和用人单位都会受到相关法律约定的约束，以保障劳动过程中社会经济关系的正常维系。

纵览不同用工方式，劳动关系可分为三类：强劳动关系，即用工单位(雇主)招用劳动者，劳动者受雇于用工单位并签订劳动合同，从事相对稳定的工作而形成的劳动关系。它具有劳动关系中法律关系上的平等性、经济关系上的隶属性或依附性、社会关系的约束性。现实中传统用工方式具有强劳动关系的特征。弱劳动关系，即用工单位(雇主)招用劳动者，劳动者受雇于用工单位并签订劳务合同，从事相对稳定的工作或任务而形成的劳动关系。它具有劳动关系中法律关系上的平等性和经济关系上一定程度的隶属性或依附性。现实中的劳务派遣、具有劳务合同的民事合作等用工方式具有弱劳动关系的特征。去劳动关系，是指劳动者依据自身的时间安排和一定专长或生产资料，自己从事某种工作，或受聘于一个或多个用工单位或个人，从事相对单一的工作或任务而获得劳动报酬的工作方式。它具有劳动关系中法律关系上的平等性和非全日制、临时性和零工经济的特征。现实中的兼职、自由职业、借助互联网平台的工作等具有去劳动关系的特征。去劳动关系是用工单位解决人员编制紧张、旺季人才短缺、项目用工短缺、员工短期替补等难题的重要方式，也是用工单位规避相关社会责任和法律责任的一种手段。

相比劳动关系明确、雇佣关系清晰的大众群体，新业态从业人员这种劳动关系弹性强、无雇主或多雇主的小众群体就被排斥在传统社会保险关系之外。随着互联网信息平台的便捷化应用，传统的相对正式、具有隶属性和约束性的“雇佣­被雇佣”的劳动关系越来越受到劳务关系的冲击。从广义上讲，劳务关系也是一种劳动关系，相对于狭义的劳动关系，它具有非正式、非持续性(临时性)、非人身依附性的特点。因为劳务活动通常也是劳动者以自身的人力资本，通过劳动过程与劳务合同中的要约方发生劳动或劳务关系，只不过现行劳动法规只将雇佣关系规定成了劳动关系罢了。劳务关系中的要约方，通常具有主动性和强势性，在经济关系上具有与雇佣关系中雇主相似的特征。而劳务关系中的被约方，通常则具有被动性和弱势性，是新业态就业大量涌现后未被纳入现有社会保障体系的主要人群。

社会保险制度是防范和化解个体和群体社会风险的基本制度安排，是社会稳定的安全网，这一安全网越牢固，整个社会才会越稳定安全，只有将日益增长的新业态从业人员纳入这一安全网，才能促进我国新经济的高质量发展。从某种意义上讲，将新业态从业人员纳入社会保险制度这一安全网，创造政策条件和管理条件使其融入现代社会保险体系，是健全我国社会保险制度、保障新业态从业人员社会保险权益的必然选择。因此，新业态从业人员的融入性保障就是对于具有非典型传统劳动关系结构(雇员­雇主关系复杂)的新业态从业人员的社会保险制度拓展，消除其参与社会保险制度的显性壁垒。

在工伤保险方面，基于新业态从业人员职业伤害风险的频发性、高诉求性和社会劳动性质，应当适时将目前作为雇主责任险的工伤保险拓展为职业伤害保险，并扩展新业态从业人员职业伤害保险的责任主体，雇主为流动性、户外劳动的新业态从业人员建立职业伤害保险，政府则以政策鼓励和资金补贴方式介入。同时，应将职业伤害保险延伸到工伤康复和工伤救助。在医疗保险方面，基于新业态从业人员医疗风险的频发性和较高诉求，应当通过创设面向所有人群的基本医疗保险、面向高风险人群的重大疾病保险和面向特殊人群的重点人群保险，整合、融合现行城乡居民医疗保险和城镇职工医疗保险制度，通过不同医疗保险制度保障新业态从业人员的基本生活。同时，依新业态从业人员的医疗风险实际和医疗保险需求，应通过预防性医疗保险制度创设将其纳入或融入相应的制度，并通过医疗救助、医疗保险与商业大病保险衔接与融合的管理创新，以及医疗报销异地结算的管理创新，化解新业态从业人员的医疗风险。在养老保险方面，凡具有非典型传统劳动关系结构，雇员­雇主关系复杂但通过梳理可以厘清的，可将其融入现有城镇职工养老保险制度；若雇员雇主关系复杂并无法厘清，可将其融入现有城乡居民养老保险制度，同时通过分段计算确定各自制度中的参保贡献率，保障参保者的社会保险权益，做好两种制度的衔接性保障。此外，在我国高质量发展背景和共享型社会保障的理念下，还可以通过其他社会保障政策的拓展和创新，实现对新业态从业人员社会救助、就业保障、就业培训、就业扶持、员工福利与劳动保护。

为使新业态从业人员等小众群体更加便利地融入现行社会保险制度，笔者建议：

1．强化新业态从业人员及全社会的社会保险教育，增强他们的社会风险意识，普及社会保险知识，提高新业态从业人员参保动力。社会保险制度是为防范和化解每一个社会成员的可能风险而前瞻性设计的社会制度，利己、利民、利国，只有尽可能多的成员参加，基于大数法则，社会保险制度才有可能防范与化解社会成员的风险，而每个人的社会风险得到了有效防范与化解，才能实现国家的稳定和社会的和谐。

2．强化平台企业的社会责任意识，依法、强制其参加社会保险。平台是伴随着技术经济和数字经济的发展出现的一种新的经济组织方式，尽管其与传统的经济组织方式具有一定的差异，但其雇佣或聘用员工从事经营活动的本质并没有根本改变。作为经营主体，承担相应的社会责任包括社会保险责任是其应尽的基本义务。如果资方社会保险缴费责任缺失，就会严重冲击社会保险出资责任三方共担的制度基础。

3．规范地方政府的社会保险管理，解除对包括新业态从业人员在内的流动人口的社会保险与户籍制度、购房政策、子女教育政策等的关联关系。在我国社会保险省级以下统筹的背景下，各级地方政策基于经济发展和社会管理的需要，将社会保险关系与户籍、购房、子女教育等经济社会关系相捆绑，形成了对新业态从业人员参加社会保险的政策排斥。这些关系的松绑一定能够成为我国完善社会保险制度的重要一环。

4．不断提高各类社会保险的统筹层次，以适应流动性的经济发展趋势和全体人民共享社会保险发展成果的社会发展趋势。社会保险具有一定的基本公共产品属性，统筹层次越高，其保险原理中的大数法则作用越明显，公共产品的特征越显著，社会保险防范与化解风险的功能越强。提高各类社会保险的统筹层次，不仅可以突破捆绑在社会保险关系上的各种桎梏、促进经济要素特别是劳动力的合理流动，更有利于全体人民共享社会保险发展成果，为实现共同富裕奠定社会保险基础。

04

新业态从业人员

共享型保障的路径

新经济、新业态在为社会做出巨大贡献的同时，其从业人员所面临的社会风险也与日俱增。而多年来相对固化的社会保险理念和模式对新业态从业人员等非传统就业者的包容性明显不足。社会保险制度在诞生之初就承担着化解社会风险、缓和社会矛盾、促进经济要素有效融合等目标。当面对信息经济与共享经济时代的崛起及随之而变化的劳动关系，创新社会保险理念、改革社会保险运行模式以适应流动性、增强包容性是新业态从业人员社会保险为当代提出的新课题。

首先，适应流动性、具有包容性的社会保险制度应当普惠与可及，为全体国民所共享。“共享发展”是新发展理念的核心内容之一，共享是发展的出发点和落脚点，其实质是要让人民群众共享社会发展的成果，实现共同富裕。要想达到这一目标，需要不断改革，完善城乡居民的社会保障制度，通过就业、医疗、养老、低保等制度安排和社会保障公共服务，构建全社会共同参与的、更加公平的社会保障体系，全面提高公共服务共建能力和共享水平，满足人民更多的民生保障需求和美好生活需求。

其次，适应流动性、具有包容性的社会保险制度应当适应新经济和新业态的流动性特征，为全体劳动者建立可携带的社会保险。在信息经济时代的大背景下，人口流动的主体是劳动者。社会保险制度不应当成为阻碍劳动力自由流动的障碍。信息经济时代的另一特征是工作的碎片化、无(固定)雇主化，这也意味着信息经济时代下的劳动者需要强大的社会安全网为其在工作的搜寻中保驾护航。因此，劳动者们在新经济时代需要稳定、可携带、可衔接的社会保险制度及管理方式。

第三，适应流动性、具有包容性的社会保险制度需要以其特有的社会团结功能促进经济要素(特别是劳动力)的有效融合与社会和谐。在新经济时代，智力要素将成为经济发展中最为重要的因素之一，智力要素所获得的经济回报无疑会大大超过体力要素所获得的经济回报，这种工作分工的转型可能会激起一定的社会矛盾。因此，社会保险制度需要通过其特有的社会团结功能弥合社会阶层间的不睦，促进经济要素特别是劳动力要素的有效融合。

适应流动性、具有包容性的社会保险必然要求以“共生、共识、共建、共治、共享”为特征的共享型社会保障模式，以实现受益主体的全面性，满足全体国民的社会保障需求；保障项目的融合性，通过不同保障项目相互融合，满足每个需求主体的多层次需求；责任主体的多元性，通过不同责任主体共同承担社会保障责任实现人人享有；服务主体的多层次性，通过不同社会主体介入社会保障服务过程满足人们的多层次需求；社会保障目标的共享性，通过不同利益群体形成社会保障命运共同体，最终实现共同富裕。

社会保障的共享模式可通过三层结构实现其共享功能：第一层，通过全体国民基本社会保障与基本公共服务均等化，实现社会保障权益共享。作为最基本的保障层次，其目标是为全体人群普遍建立具有强制性、公益性和共享性的社会保险项目，体现公平对待原则，满足全体国民最基本的生活需要。它构成了社会保险共享模式中最基本的组成部分，即由政府通过立法强制执行，以税收或一般财政收入为资金来源，实现全体国民基本社会保险与基本公共服务的均等化。第二层，通过不同人群(职业、地域、身份)社会保障与服务的不同程度叠加，实现社会保障权益分享。作为补充保障层次，其目标是为不同职业劳动者分别提供各种形式的具有半强制性、共同利益和分享性的社会保险项目，提高不同劳动者的生活水平。一方面，明确被界定的雇主可通过税收方式体现传统的雇主责任；另一方面，地方政府基于承担国民社会保险责任、让国民分享地方经济发展成果的理念，在国家基本社会保险项目基础上而设立的地方附加保障，也成为社会保险体系的补充层次。第三层，通过私人(商业)保障与服务，实现个人社会保障的独享与消费，其目标是为公民在自愿保障的基础上发展具有选择性、私益性和独享性的保障项目。

共享型社会保障是基于劳动关系新变化的适应性选择。新业态从业人员的劳动关系的模糊性使传统以雇佣关系确定社会保险关系的传统社会保险制度面临着严峻挑战。将社会保险中的劳动关系扩展到身份关系，是现代责任政府社会保险体系建立的必然趋势。事实上，社会保险中的某些项目，如医疗风险防范与医疗保险，就是从劳动关系拓展到了身份关系。加之传统的社会保障项目，如社会救助与社会济贫，本身与劳动关系的关联较弱，而是政府的基本责任。这些去劳动关系的社会保障制度或项目，将社会保障的责任主体进一步扩大到政府，形成了包括“个人(劳动者、家庭)－雇主－政府”的公共责任模式。如我国的城乡居民养老保险和城乡居民医疗保险制度，以身份关系保障全体国民的社会保障需求，就具有“个人－家庭－政府”的公共责任模式的特征。按照雇佣劳动关系确定社会保险关系，强调权利义务对等的个体责任与共同责任，而以国民身份关系确定社会保险关系则强调全社会的公共责任。在公共责任中，由于不同主体的能力差异，又表现为能者多担。随着经济要素变化引起的劳动关系的弱化，这两种依据不同关系建立的社会保障模式的分工合作与融合是人类社会保障发展的趋势。

在养老保险中，具有传统劳动关系的职工养老保险制度、在全国统筹基础上所形成的基本养老保险，具有典型的共享特征，而职业年金和商业养老保险则具有分享性和独享性。非典型劳动关系的新业态从业人员等自由就业者，可基于个人缴费(1)，国家到其达到符合领取养老金条件时提供基本养老保险(1)，而对于雇主，则视其经营规模、从业者工作的持续性、搜寻成本等因素确定其养老保险缴费责任(X)，由此形成“1＋1＋X”养老保险模式。其中个人缴费和国家提供及确认的雇主责任都具有全体劳动者共享特征。在医疗保险中，个人缴费和政府补贴都具有共享特征，需要进一步完善的是通过提高医疗保险的统筹层次扩大共享的范围和共享的品质。而工伤保险拓展为职业伤害保险中的政府责任的介入，也使新业态从业人员的职业伤害保险从原来的雇主责任险拓展到了社会责任险，具有了一定的共享功能。

融入与共享是在劳动关系多元化和我国新时代发展理念背景下，针对新业态从业人员等小众群体的社会保险政策路径。创设政策条件和管理条件，使新业态从业人员等小众群体融入我国现有的社会保险体系之中，不断强化我国基本社会保险的共享功能，不仅能够满足新业态从业人员等小众群体的社会保险需求，而且能够进一步促进我国社会保险制度的高质量发展，提升人民美好生活的品质。

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