何雪松 崔晋宁 ｜ “搭桥”：枢纽型社会组织转型发展的竞争逻辑与行动策略

摘  要

作为政府与一般性社会组织桥梁的枢纽型社会组织，当前也面临着发展转型的难题，探讨这种难题的解决之道需将其放置在特定的关系网络中。以江南社会工作协会为案例，运用结构洞理论对其关系网络和行动策略进行分析发现：枢纽型社会组织在不同时期分别承担着培育功能、整合功能、服务功能，功能变化的动因在于这类组织延伸其关系网络寻找不同主体间的结构洞，经由借助项目运作实现资源整合、发挥专业优势拓展服务群体等策略实现对结构洞两侧主体的“搭桥”，从而使自身在结构场中占据中心位置，促使各主体间资源和信息流通。枢纽型社会组织之所以能够“搭桥”，是其独特的联结纽带功能、与政府部门的强关系、丰富的资源系统以及社会治理现代化的制度环境多重因素的合力驱动，而这恰好也是枢纽型社会组织破解转型发展难题的核心所在。

作者简介

何雪松，华东理工大学社会与公共管理学院教授；崔晋宁，华东理工大学社会与公共管理学院博士生

本文载于《社会科学》2023年第3期

目  录

一、问题的提出

二、文献综述与理论基础

三、枢纽型社会组织发展的三个阶段：培育、整合与服务

四、“搭桥”：枢纽型社会组织转型的运行机制

五、结论与讨论

一、问题的提出

社会治理体制的深化改革促进了政府和职能部门对社会组织的大力扶持，在此背景下，我国社会组织发展迅猛，并被视为一种打通国家与社会现实壁障的重要力量，在国家治理体系的宏大叙事中扮演着不可或缺的角色。然而，由于社会组织在规模大小、结构功能、价值使命等方面存在较大差异，不同类型的社会组织也被赋予不同的角色期待，在此基础上衍生出了种类繁多的组织类别。枢纽型社会组织作为一种新兴的社会组织类型，2008年首次被列入政府文件中，被认为是实现政府对社会组织有效管理的创新举措。

枢纽型社会组织是将同类别、同地域、同性质的社会组织联合起来，通过整合资源和信息，致力于培养和服务领域内或辖区内的社会组织，从而在政府和一般性社会组织之间搭建起桥梁和纽带。这类组织介于政府与一般性社会组织之间，一头联结政府，另一头联结一般性社会组织，形成一张纵横交错的组织关系网络。在这个关系网络中，枢纽型社会组织的整合性、联结性、引领性、培育性等正向价值得到普遍认可，但其又面临能力、监管等方面的挑战。现实的观察发现，一些枢纽型社会组织正在经历发展转型，有从服务政府、一般性社会组织迈向服务居民的趋势，为何会发生这样的变化？其背后的运作逻辑是怎样的？这是本文重点关注的问题。本文采用个案研究法，选取长三角某地级市一个区的江南社会工作协会（化名，下文简称江南社协）作为研究对象进行深入详细的调查，之所以选择该组织作为个案对象，是因为它既是行业性枢纽型社会组织，又是区域性枢纽型社会组织，代表着该地区社会工作行业社会组织的利益诉求。本文在对该组织的负责人、中层干部、一线员工进行协会发展历程、业务板块、开展项目、与政府关系、与社会组织关系等内容的深入访谈基础上，对收集到的资料进行主题分析，回答上述问题。

二、文献综述与理论基础

（一）枢纽型社会组织的发展情境与现实形态

中国枢纽型社会组织的成立被视为政府有效应对传统社会组织管理体系弊端所采取的重要改革措施，具有明显的自上而下推动的性质。学者们普遍认为，枢纽型社会组织是政府职能的重要“接盘手”，主要帮助政府实现管理和控制社会组织的目标。具体到实践领域中，承接政府委托或转移的服务、孵化和培育社会组织任务，指导和支持一般社会组织开展公益服务项目，联络和规范社区群众团队等成为这类社会组织的主要功能。虽然枢纽型社会组织被赋予了沟通政府与一般性社会组织、推动社会自治的重要功能，但有学者认为，从基层治理的实践效果来看，枢纽型社会组织并未起到应有的作用——面临着形式化和专业化的双重困境。针对这一现实难题，学者们从政社关系、机制建设、组织结构等方面提出了相应的优化策略。

基于现有的文献资料不难发现，枢纽型社会组织的功能定位、现实困境以及未来的优化路径都离不开“关系”这一核心概念：一方面，枢纽型社会组织要处理好与政府的关系，发挥其政府职能面向的管理功能，解决对政府过度依赖以及行政化等难题，进而优化政社关系；另一方面，枢纽型社会组织也要协调好与一般性社会组织的关系，注重其社会面向的自治功能，通过资源整合共享，培育和发展各类型社会组织，进而营造良好的社会组织生态环境。

（二）枢纽型社会组织与不同主体的互动

政府与社会组织的互动关系一直是国家与社会关系的重要一环。有学者认为，作为一种新兴的组织形态，枢纽型社会组织与政府之间的关系呈现出较强的法团主义特征，沿着这一方向发展有可能创造出符合中国情境的社会组织发展路径和管理方式，从而促成新的国家与社会关系模式。在法团主义视角下，枢纽型社会组织与国家之间存在着制度化的互依关系，是一种事实上的“互依联盟”，二者之间也可能是合作共赢的关系。在基层治理体系中，枢纽型社会组织与政府逐渐构建出“结构互依”式的政府与社会互动治理关系。但是，也有学者从委托—代理的视角来看枢纽型社会组织与政府的关系，发现二者之间更像是一种“伙计关系”，枢纽型社会组织的作用更多体现在对政府决策的执行。

有关枢纽型社会组织与一般性社会组织之间的关系研究相对较少。大多数枢纽型社会组织是由政府官方认定的承接社会管理职能的政府代理人。在社会组织内部，枢纽型社会组织与其他组织之间并非对等的关系，反而存在着一定的等级结构，枢纽型社会组织的地位、资源等优势在很大程度上会对一般性社会组织的生存和成长空间造成“挤压效应”。也有学者指出，枢纽型社会组织通过整合资源、搭建平台，将异质性的、分散性的社会组织进行集聚，实现对社会组织的“再组织”，这种“再组织”可以促使枢纽型社会组织与一般性社会组织形成相互强化和递进的交互逻辑。

近年来，在基层治理体系和治理能力现代化的话语推动下，有学者开始关注枢纽型社会组织与政府、一般性社会组织在基层治理场域中的互动关系，指出作为政府与一般性社会组织之间的“中间层”，枢纽型社会组织是不同主体相互联系的中心环节，扮演着黏合政府与社会组织的“双面胶”角色，与政府面的黏合是一种纵向沟通的强黏合，而与社会组织间的黏合是一种横向联合的弱黏合。国外的研究表明，非营利的管理支持组织（Nonprofit Management Support Organizations）在召集、促进和维持社区不同主体合作方面发挥着独特作用，这类枢纽型社会组织不只是提供服务以提升一般性社会组织的能力，更是不同部门之间的召集者和促进者，通过整合资源实现跨部门的合作以解决社会问题。

作为一种新型的中介组织，枢纽型社会组织与政府、一般性社会组织之间的互动关系构成了纵横交错的关系网络，但结合现有的文献来看，在这个关系网络中学界更关注它与政府的关系，对于它与一般性社会组织的横向关系关注较少。尽管目前有学者尝试在整体性关系网中探讨其角色和作用，但综合来看这类研究相对缺乏。一个枢纽型社会组织往往会涉及与政府、其他枢纽型社会组织、一般性社会组织、居民群体等多元主体的关系，在这样复杂多元的关系网络中，枢纽型社会组织处于何种位置？什么样的因素促使其扩展关系网络？明晰这些问题将有利于理解枢纽型社会组织的转型发展，而结构洞理论是具有启发性的。

（三）结构洞理论的引入

作为网络分析的重要理论流派，罗纳德·伯特在齐美尔的社会互动理论、科尔曼的社会资本理论、格兰诺维特的弱关系的力量假设基础上提出了结构洞理论。伯特认为，处在竞争场中的个体至少需要三种资本，即金融资本、人力资本和社会资本，其中，涉及关系网络的社会资本更为重要，因为它关涉竞争场域中最重要的回报率。与科尔曼等人强调的“紧密联结的关系网络是社会资本存在的基本前提”不同，伯特认为正是那些社会结构中的“洞”促成了个人的流动、信息和资源的获得。所谓结构洞就是“两个关系人之间的非重复关系，也就是说他们没有直接联系，或者一个人拥有的关系对另一个人而言具有排他性”，非重复关系人之间的断裂会形成一个结构洞。如若行动者能够将两个没有关联的主体通过自身建立联系，那么它就可以在结构洞中占据中心位置，从而为其带来“保持信息”和“控制信息”的优势，也就是说，行动者占据的结构洞越多，竞争优势就越明显。 

在伯特看来，结构洞与凝聚力和结构等位有关。凝聚力是指主体间的直接联系，而结构等位关注的是对称的非直接联系。在凝聚力指标下，如果关系人之间是一种强关系，则意味着缺乏结构洞；在结构等位的标准下，不管结构等位的行动者之间关系如何，由于其导向共同的信息资源也会产生冗余，而结构洞往往存在于没有冗余的关系中；相比之下，凝聚力指标比结构等位指标更能确定是否存在结构洞。因此，行动者既可以通过在复杂的关系网络中寻找两个或多个没有直接关联的主体，也可以在原有关系网络的基础上扩大网络规模，延伸原有的联结范围，从而制造更多的结构洞，以实现竞争的高回报率。

从组织社会学的角度来看，结构洞理论与枢纽型社会组织研究有一定的耦合性。结构洞的显著特征表明，竞争是一个关系问题，各种关系相互交叉从而创造结构洞，结构洞为竞争带来优势。在枢纽型社会组织、政府、一般性社会组织、居民等主体构成的社会网络中，不同主体之间关系错综复杂，存在较多的结构洞。比如，政府无法有效地为所有居民群体提供高质量的公共服务，所以需要社会组织，此时社会组织就占据了结构洞的中心位置；又如，由于社会组织数量剧增，政府无法对其进行有效的管理，枢纽型社会组织应运而生，此时枢纽型社会组织便是政府与一般性社会组织之间结构洞的桥梁。为了维持生存和发展，枢纽型社会组织积极调整与政府、一般性社会组织的关系，主动开拓新的业务和领域，从结构洞存在的两个指标来看，正是其创造更多结构洞，试图获得竞争优势的重要表现。因此结构洞理论有助于我们更好地理解枢纽型社会组织的转型发展，本文尝试在结构洞理论的指引下分析一个枢纽型社会组织发展的竞争逻辑和行动策略。

三、枢纽型社会组织发展的三个阶段：

培育、整合与服务

作为枢纽型社会组织的典型代表，江南社协的成立离不开结构性因素的驱动，在此基础上该组织也经历了一系列自主性的发展探索。通过回顾江南社协的发展历程可知，该组织在不同阶段表现出培育性、整合性、服务性的特点。以下将从制度环境、互动主体、业务内容三个方面介绍江南社协的阶段性特征。

（一）初创期（2014—2015年） ：聚焦行政主导下的培育功能

从制度环境来看，江南社协的创建主要受到政府购买服务政策和创新社会组织管理的影响。2013年9月，国务院办公厅发布了《关于政府向社会力量购买公共服务的指导意见》，标志着政府向社会力量购买服务成为一种国家行为，极大地推动了社会组织的发展。为了回应这一制度安排，区政府主动寻找该区下辖的与社会工作行业相关的单位和个人，鼓励其注册为民间的公益性社会团体，并为其提供人力、物力、财务、信息等，促进本地区社会工作专业及社会组织行业的发展。

外部资源的供给一方面使江南社协成功运作，另一方面也导致其对区政府的单向依赖，具体表现为协会的功能定位就是帮助区政府完成相应的行政性工作，因此，当时与江南社协互动最频繁的主体是区政府。在这种行政主导的逻辑下，该协会承接了区政府推动社会工作行业、社会组织发展的职能，这就意味着该协会还需要与当地的其他社会组织进行互动。

从业务内容来看，江南社协的主要任务涉及四类：第一，对政府及社区人员进行相应的社会工作培训，鼓励其参与社会工作者职业水平考试，提高该地区持证人员的比例；第二，承接区级社会组织孵化园，为该地区孵化培育本土社会组织，推动社会组织的发展；第三，承接区公益创投托管服务，负责该区创投项目各阶段具体活动的组织与实施；第四，向基层（街道、社区）进行社会工作宣讲活动，增进辖区工作人员对社会工作行业的了解。

（二）发展期（2016—2019年） ：聚焦基层场域中的整合功能

尽管江南社协的出现有赖于政府力量的积极推动，并由此获得了先赋的代表性地位和发展性资源，但是枢纽型社会组织仍然面临着开拓自主空间的难题。2017年，中共中央、国务院发布的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》为江南社协的进一步发展指明了方向，该意见要求“统筹发挥社会力量协同作用……推进社区、社会组织、社会工作‘三社联动’，完善社区组织发现居民需求、统筹设计服务项目、支持社会组织承接、引导专业社会工作团队参与的工作体系”。这就认可了社会组织在基层治理场域中发挥关键作用，因此在该制度背景下，江南社协开始尝试突破对区级政府的依赖，将服务下沉、寻求新的外部资源。

具体到基层治理场域中，江南社协通过街道级社会组织孵化园和微创投公益大赛两种形式发挥整合功能，其互动主体涉及街道、社区、一般性社会组织。就街道来说，作为园区孵化和微创投公益大赛的购买方，与江南社协保持着紧密联系；就社区来说，作为微创投项目的落地主体，江南社协不仅要在项目开展与评估的过程中与其互动，而且在培育社区社会组织时也需要社区的支持；就一般性社会组织而言，一方面江南社协将区级培育的本土社会组织、外来的社会组织引入到街道开展的微创投项目中，另一方面也在街道辖区内孵化培育社会组织。

该时期的业务内容包括：第一，对街道及辖区内的社区工作者、社会组织人员进行培训，提升其专业能力；第二，孵化培育街道本土的社会组织，为社会组织提供相关的技能培训、活动规划、行业研究等服务；第三，承接公益微创投大赛项目的第三方托管与评估服务，通过对该项目进行前期申请审核、中期评估、结项评估以及财务审核等，确保街道开展的项目顺利实施。

（三）转型期（2020年至今）：聚焦专业领域的服务功能

自新冠疫情发生以来，民政条线购买服务与经费的萎缩给社会组织的发展带来巨大挑战。民政部发布的《“十四五”社会组织发展规划》中提出，社会组织发展要从注重数量增长、规模扩张向能力提升、作用发挥转型，更是加剧了社会组织高质量转型发展的挑战。与所有社会组织一样，枢纽型社会组织不仅要应对政府购买服务项目及经费的萎缩，而且还要注重自身专业化、规范化的转型。尤其是地方性行业组织的特殊定位，使得江南社协无法在拓展地域范围方面进行突破，所以只能从业务内容上进行更新与调整。

随着政府购买服务在公共服务体系中的教育、文化、卫生、社会保障等领域的全面性推广，江南社协在原有基础上开始承接政府其他条线部门的服务，此时政府条线部门成为其转型期的首要互动主体。政府部门存在明显的条块差异，“条”是指在不同层级政府之间设置的负责具体行政事务的职能部门，关注的是具体业务，所以在与政府条线部门互动时，枢纽型社会组织要体现出专业优势。作为枢纽型社会组织，与其他社会组织的互动是江南社协的关键面向，该组织仍和社会组织进行紧密沟通。值得注意的是，江南社协在承接政府条线部门服务时也会开展一线实务类服务，因此其互动主体还涉及接受服务的居民群体。

在转型期，该组织的业务内容主要包括：第一，负责条线部门的园区运营，如党建条线上的红色会客厅、文体条线的文体活动中心等，在以往区级和街道级孵化园区运营的经验上，结合条线部门的专业要求，开展相应的园区运营活动；第二，负责专业类服务项目的第三方评估工作，如针对残疾人就业项目、妇女儿童服务项目进行第三方评估；第三，开展一线实务服务，如妇女条线购买的向遭受家庭暴力的妇女儿童提供个案管理服务，团委条线购买的青年素质拓展服务等。

江南社协的三个发展阶段分别聚焦培育功能、整合功能、服务功能。在初创期，基于组织生存的需要，该组织不得不依赖于区政府提供的外部资源，在这种单向的资源依赖下，江南社协的运作呈现出明显的政府偏好，其功能聚焦于培育和支持本土社会组织的发展；在发展期，该组织逐渐剥离对区政府的单向依赖，通过服务下沉与街道建立一种合作性关系，并针对政府、外来社会组织、本土社会组织、社区等不同主体进行资源整合，使枢纽型社会组织的社会自治功能得以初步体现；在转型期，江南社协凭借以往积累的专业优势承接条线部门的购买服务，主动拓展新的业务内容，不仅服务于本地区的社会组织，还直接服务于居民群体，体现出枢纽型社会组织的服务功能。

然而，上述三个功能特征并非是完全独立存在的，相反后者是在前者的基础上逐渐累积的结果。由于江南社协在不同时期所处的制度环境不同，互动主体与业务内容也呈现出差异性。从互动主体来看，江南社协与不同主体的互动越来越多，这也构建成一个动态的关系网络。将该关系网络置于结构洞理论视角下，可以将其转型发展视作组织不断找寻结构洞的过程。基于区域性枢纽型社会组织的地域限制，该协会不断拓展业务范围、丰富业务内容，可以视为填补不同主体间结构洞的行动策略。

四、“搭桥”：

枢纽型社会组织转型的运行机制

基于江南社协在三个时期分别与不同主体进行互动的现实情况，我们构建出三个不同的关系网络图，如图1所示。在初创期，由于江南社协的成立有赖于区政府的直接推动，加之区政府的资源倾斜，该组织以承接购买服务的方式，为本区域的社会组织提供孵化培育、专业倡导、能力建设等服务，从而帮助区政府履行推动社会工作、发展社会组织的职能。在这一阶段，江南社协在区政府与社会组织之间发挥着中介、桥梁作用。在发展期，当江南社协的服务场域延伸到基层治理领域时，其枢纽特征更加凸显，通过园区孵化、微创投公益项目等形式将基层治理场域中的政府、社区、社会组织等主体和资源进行整合，从而助力基层治理现代化。在这一治理场域中，多个主体所构成的关系网络日益凸显出“互依联盟”的趋势，政府需要社会组织在公共服务方面有效供给，去弥补政府失灵；社会组织也需要获取资源、开展服务，进而提升组织能力；社区更需要面向广大居民群体开展专业类与治理类服务。江南社协作为三方联系的中心环节，在基层治理领域中构建出相互依存、合作共赢的局面。在转型期，江南社协发挥其专业优势，承接更多政府条线部门的服务：一方面对不同领域的专项服务项目进行第三方评估，另一方面也尝试开展一线服务，由政府条线部门、社会组织、居民、枢纽型社会组织构成的关系网络也是一种联盟合作的形态，只不过开展服务的场域不同，导致相应的联盟主体有所差异。

以上是对不同时期的江南社协与其互动主体构成的关系网络的勾勒与描述，不难看出，在其发展历程中，江南社协不断拓展与其互动的主体，采用结构洞理论对其行动逻辑进行分析，可以发现这种关系网络的变化有一定的合理性。

（一）结构洞逻辑：枢纽型社会组织的社会资本拓展

伯特认为，在关系网络中存在结构洞的主体可以通过获得非重复信息和自我发挥的能力，获得竞争关系中所需的社会资本，因此枢纽型社会组织通过拓展关系网络找寻更多的结构洞并占据中心位置以利于取得竞争优势。将图1中江南社协与政府、社会组织、社区、居民等主体的关系网络整合起来并置于结构洞理论视角下的关系网络中（见图2），可以看出江南社协无论在哪个时期都在积极挖掘和发现关系网络中存在的结构洞。图2的中间部分是江南社协在初创期的关系网络，尽管该组织的成立是基于政府的推动，但其功能主要是搭建起政府与其他社会组织的沟通桥梁，这是因为政府与很多社会组织之间没有直接关联，二者之间的断裂（图2中的①）就是江南社协发现的第一个结构洞。

随着组织步入发展期，江南社协通过进一步拓展关系网络，将其服务领域延伸到基层治理场域中（图2的上半部分）。然而，区政府和街道之间的上下级行政关系属于一种强关系，因此它们之间不存在结构洞。同样，虽然社区居委会是一种群众性自治组织，但国家权力的神经末梢定位使其呈现出“类行政组织”的特征，街道的行政性命令最终落脚点均在社区，它们之间的强关系属性也意味着二者之间没有结构洞。但是，街道与社会组织、社区与社会组织之间并没有直接的关联，比如街道、社区有引入社会组织向居民提供公共服务的需求，却找不到合适的社会组织，社会组织有开展服务的需求却无法顺利进入社区，它们之间缺乏有效的联结，因此在街道与社会组织、社区与社会组织之间分别存在结构洞（图2中的②和③）。

图2下半部分的转型期关系网络同样表明，江南社协在各种主体之间尝试寻找可能存在的结构洞。具体来看，作为政府部门，尽管存在条块差异，但条块合作共治，条条履行属事责任，块块履行属地责任，二者合力协商解决事情是政府治理模式的重要特征，因此部门之间的互动与联系较为紧密，政府内部之间存在结构洞的可能性较小。但是政府条线部门与社会组织之间的联系很弱，这就意味着二者之间可能存在断裂，即图2中的④。由于社会组织直接服务于居民，为其开展专业性的服务，因此社会组织与服务对象之间的联结较多，二者之间也没有结构洞。但是，政府的条线部门与居民之间是缺乏紧密联系的，政府公共服务供给的标准化无法满足社会公众的多样化需求，这种公共服务供给与需求之间的矛盾造成双方的断裂，因此政府条线部门与居民之间存在结构洞（图2中的⑤）。

（二）联结与延展：枢纽型社会组织破解发展难题的行动策略

行动者在结构洞中占据优势地位的原因在于它联结了那些无直接关联的行动者，通过搭建传递信息、资源的桥梁，使结构洞两侧主体进行合作，并利用两侧主体间的资源和信息的不对称来获得信息和控制优势，从而实现自身的目的。江南社协在延伸其关系网络的过程中不断找寻可能存在的结构洞，并采取一系列行动策略对结构洞进行填补，使自身占据中心位置。

1.政府与社会组织之间的联结：托管服务与专业倡导

图2的①、②、④分别代表着区政府、街道、政府条线部门与社会组织之间的结构洞，江南社协了解到双方有互动的需求，但缺乏有效的途径，因此在对上述结构洞填补时主要采用了托管服务和专业倡导两种行动策略。

从江南社协的业务范围来看，承接区社会组织孵化服务园、街道级社会组织孵化园的托管服务是其一直以来的主营业务。以区社会组织孵化服务园为例，该组织在初创期共培育和引入了22家社会组织，为入驻园区的社会组织提供场地、技术、资源等支持，如开展相应的实操技能培训，为社会组织等级评估工作进行指导等，增强初创型社会组织的综合能力。在街道级的社会组织孵化园中，江南社协一方面通过程序、业务、组织等方面的支持，培育街道本土的社区社会组织，另一方面也将区级以及外来的社会组织引入基层，使它们可以进行有效的需求对接，从而建立资源共享平台。

除了开展托管服务外，江南社协还通过承接公益项目托管服务，为辖区内的社会组织与政府部门搭建互动平台，如2020年区妇联、检察院、教育局等部门联合开展的一项儿童保护项目就是由该组织托管运行的，通过这种托管服务使政府部门与社会组织建立联系，为政府部门匹配到合适的、专业的社会组织去承接该公益项目中的具体服务。

在培育和支持社会组织的同时，江南社协还致力于社会工作专业的培训与宣传，不仅促进该地区社会工作者职业水平证书的考取，增加社会工作专业人才数量；而且还对该区及下辖街道的工作人员、社区工作者、社会组织人员等进行社会工作培训、继续教育等服务，探索社会工作专业人才培养体系，提高社会工作从业人员的综合素质和专业能力。综上，江南社协在填补政府与社会组织之间的结构洞时主要采取两种策略：一是通过承接托管服务为社会组织的培育和发展提供外在保障；二是积极挖掘和培育社会工作人才，进行专业倡导，为社会组织的发展奠定人力基础。

2.社会组织与社区之间的中介：微创投大赛与第三方评估

图2的③是社区与社会组织之间的结构洞，在城乡社区治理被纳入到政策话语的制度背景下，为二者进行搭桥成为枢纽型社会组织获取社会资本的关键所在。借鉴先进地区的治理经验，江南社协结合街道的实际情况，以举办微创投公益大赛和在微创投项目中开展第三方评估的方式，积极填补社区与社会组织的裂洞。

借鉴“上海社区公益创投大赛”的经验，江南社协提议在本区的街道层面进行微创投公益大赛项目，这一建议首先在旺街实施，并于2017年开展首届微创投公益大赛，该组织主要负责微创投大赛的托管运营。江南社协在微创投大赛中借助街道社会组织孵化园的场馆优势，通过举行资源对接会将辖区内的社区、社会组织进行有效联结，为之后社会组织进入社区开展创投项目奠定基础。随后，这一微创投公益项目模式被应用到其他街道之中。

除了将微创投模式引入到基层治理场域中，江南社协还在微创投项目中扮演第三方评估角色。从微创投的项目立项，到项目中期评估，再到最后的结项评估，该组织构建了一套兼顾过程与结果的评估方案，对微创投项目的完成情况、服务成效、财务状况、组织能力、人力资源以及综合效能等进行全方位的评估。这种第三方评估服务其实是对社区与社会组织结构洞填补的另一种策略，比如从过程评估的角度来看，江南社协在最初立项的项目需求评估中要求社会组织深入社区开展调研、切实符合居民需求，这就意味着社会组织需要与社区深层次的互动、充分了解双方的需求后才能确立申报项目；在项目开展的过程中，作为第三方评估的江南社协定期到服务现场进行督导，帮助社区和社会组织更好地配合和完成项目。

3.政府与居民之间的桥梁：服务项目与满意度调查

对于强调专业性的政府条线部门而言，其购买的服务项目也需要独立的第三方评估，江南社协的评估经验为其承接政府条线部门的第三方评估工作打下了基础，但是这只能在政府条线部门与社会组织之间的结构洞中进行联结，无法填补上文提到的政府条线部门与居民之间产生的结构洞。因此，江南社协尝试在业务上进行创新和拓展，开展符合政府条线部门要求的一线服务类项目。

江南社协在妇联条线的实务服务内容主要是指对受侵害妇女儿童开展个案管理，妇联条线的政府部门将需要接受帮助的服务对象转介给江南社协，由协会内部的专业人员对服务对象进行筛查、评估。比如，涉及心理健康层面的问题，如果是一些程度较轻的心理问题，由社会工作者介入进行疏导和陪伴；如果是一些比较严重的心理问题，则会为其对接医疗卫生、精神健康或心理咨询领域的资源，使其接受医学领域的专业服务。在团委条线的一线服务中，主要涉及为青年团员提供团干培训、素质拓展、团建联盟、外出参访等活动，以拓展青年视野。党建条线的实务服务是以场馆运营的形式向辖区的党组织、党员开展专业服务，为其提供党建品牌打造、党建特色活动等。不难看出，即使是这些实务性服务，江南社协也是在充分发挥着整合资源的优势。

除了上述的一线服务以外，江南社协还在专业测评方面对政府与居民之间的结构洞进行填补，其行动策略是开展居民满意度测评活动。具体形式是江南社协组建测评团队，通过入户及随机调查的方式对政府部门的任务目标完成情况与效果，以及政府工作人员的服务态度、服务内容、服务成效等进行满意度调查，切实了解居民的态度与看法，从而推动政府部门更好地为民办事、为民服务。

由此看来，江南社协在不同时期开拓的业务内容都是为了更好地填补不同主体之间的结构洞，通过托管服务、专业倡导将政府与社会组织进行联结；通过微创投项目大赛、第三方评估将社区与社会组织进行联结；通过一线服务、专业满意度调查将政府与居民进行联结，从而使自身在整个关系网络中占据结构洞的中心位置，实现枢纽型社会组织的发展与转型。

五、结论与讨论

在国家治理体系和治理能力现代化的政策话语下，社会组织参与社会治理成为必然趋势，作为联结政府与社会组织的枢纽型社会组织不仅肩负着如何有效回应治理需求的时代命题，也面临着如何实现转型发展的现实难题。研究发现，枢纽型社会组织转型发展的结构洞逻辑是“搭桥”，“搭桥”体现在两方面：一方面这类组织通过延伸关系网络寻找不同主体间的结构洞，另一方面不断提升组织能力对结构洞两侧主体进行联结，这样结构网络中的资源和信息得以汇聚，从而组织也能获得竞争优势以实现组织价值和目标。因此，“搭桥”就其本质而言，就是联结和汇聚。

（1）枢纽型社会组织如何进行“搭桥”？

上文总结了枢纽型社会组织在对政府与社会组织、社区与社会组织、政府与居民之间的结构洞进行“搭桥”时所采取的行动策略，包括托管服务与专业倡导、微创投大赛与第三方评估、服务项目与满意度调查。综合来看，这些行动策略主要是沿着借助项目运作、实现资源整合，发挥专业优势、拓展服务群体这样的路径实现“搭桥”目标。

培育和发展社会组织、促进社会组织数量和规模的增长成为政府部门实现社会治理创新的重要抓手。其中以政府为主导的通过支持型社会组织培育社会组织是主要模式之一，比如政府以购买服务委托业务的方式向支持型社会组织确定培育的目标、重点、任务等。在这个过程中，仅凭政府单一力量是无法低成本、高质量地完成管理与培育工作的，因此二者间的联结需要一个中介组织。枢纽型社会组织作为这样的中介，一方面以专业倡导、专业培训等服务提升各界对社会工作行业、社会组织行业的认识，促进该地区对社会工作人才的培育和发展，进一步为社会组织发展提供专业人力资源；另一方面通过承接政府出资购买的公益发展园、社会组织孵化园、公益项目的托管服务，为孵化的社会组织提供办公场地、信息、培训、能力建设、资源、项目等多种服务，使社会组织在项目中获得发展和提升。

当政府大包大揽治理出现失灵、社区需要转变其治理方式时，如何快速精准识别出可以满足其治理目标、符合居民需求的社会组织成为现实难题。相应地，处于发展期的社会组织也因长期被行政主导的治理模式排挤在外，无法顺利进入社区，二者之间的断裂由此生成。枢纽型社会组织在这一过程中，通过承接基层政府微创投公益大赛托管服务和第三方评估服务，以项目化运作的方式，立足于居民需求，利用现有的信息资源，将符合社区需求的社会组织与其进行有效对接，从而实现资源的整合利用，解决不同社区治理中的个性化问题。

专业理念的培养、社会组织的增长、微创投项目的开展等方式填补了政府、社区与社会组织间的结构洞，但这些服务的最终落脚点还是要回归到人民群众上，政府的公共职能就是要满足居民的公众需求。枢纽型社会组织对政府与居民结构洞的“搭桥”策略一方面是作为第三方，通过专业的满意度调查去了解居民群体对政府部门职能和工作开展的评价情况，使政府部门获得最直接的反馈，从而根据反馈和意见调整未来的工作、服务方向；另一方面是依靠以往的专业优势，获得更多政府条线部门的购买服务，向有需要的居民群体提供实务类项目，当然这类服务项目与一般性社会组织提供的专业服务有所差异，是基于枢纽型社会组织的资源优势和行业代表性组织的地位优势，侧重于资源的链接和整合方面。

枢纽型社会组织针对结构洞两侧不同主体之间的需求特征采取了不同的策略，通过理念的培育和社会组织增量的提升使政府与社会组织之间建立联结，为政府部门的职能转型、引入社会力量奠定基础；通过项目化运作和资源链接整合使社区与社会组织之间形成需求和供给的有效匹配，进而促进社区治理的多元主体参与；通过以往的专业优势获得政府部门和社会各界的认可，承接政府条线部门的直接服务类项目，为居民群体提供整合性服务，从而在政府与居民之间搭建起桥梁。虽然明晰了枢纽型社会组织对不同结构洞主体的“搭桥”策略各有不同，但是枢纽型社会组织为何会采用这些策略进行“搭桥”呢，其背后的驱动因素有哪些？这将是本文要讨论的第二个重点。

（二）枢纽型社会组织为什么能够搭桥？

从竞争逻辑来看，找寻结构洞并占据中心位置有利于社会组织获得社会资本、形成竞争优势。但是除了这一原因外，枢纽型社会组织在社会治理网络中之所以能够采取上述的“搭桥”策略还与其功能定位、资源环境、与政府较为密切的关联以及有效回应社会治理创新要求等要素有关。

枢纽型社会组织具有天然的双重面向：一方面内生于政府，在政府的强势推动下为了实现“以社育社”“以社管社”的目标而登场，另一方面与其他社会组织紧密联系，积极为广大社会组织的发展提供支持性服务和保障。在这种关系网络下，枢纽型社会组织位于政府与社会组织之间，占据二者的结构洞位置，上接政府、下联社会组织，以专业倡导、托管服务等策略实现对政府与社会组织之间信息、资源流动的操纵和控制。

作为政府部门主动引导成立的枢纽型社会组织被政府部门赋予了行业代表性和垄断性资源。如枢纽型社会组织作为承接政府部门购买的公益项目、创投项目的托管服务方，在政府购买服务项目的申请、立项、实施、评估等方面发挥着重要作用，而这些服务项目不仅是一般性社会组织生存发展所必需的资源，也是最终落地社区的需求所在。因此，可以说枢纽型社会组织是政府部门和社会组织之间的“资源中心”和“转换中介”，正是这些资源系统成为枢纽型社会组织能够为结构洞两侧主体进行“搭桥”的优势所在。

枢纽型社会组织在实施政府与社会组织、社区与社会组织“搭桥”策略的过程中，通过专业服务积累了组织资源、人脉资源、服务经验等，而这又进一步促进了政府部门与社会组织行业对枢纽型社会组织的认可。主要体现为一些非传统民政条线的政府部门愿意相信枢纽型社会组织的专业能力，在一些具体的专业领域内引入社会组织力量开展服务。条线部门基于对枢纽型社会组织的专业信任使得这类组织能够承接服务项目，实现政府部门与居民群体结构洞之间的“搭桥”。

当然，上述“搭桥”策略与制度环境也是密不可分。随着社会治理体系和治理能力现代化以及社会组织高质量发展的不断推进，枢纽型社会组织过往只专注于政府与社会组织之间的纽带功能是远远不够的，只有通过发挥整合性服务功能，即通过对资源和信息的整合面向政府、社会组织和广大的居民群体提供服务，才能更好地实现各利益主体的互通和资源的流通。

总之，枢纽型社会组织能够在由政府部门、社区、社会组织、服务对象、居民等多个主体构成的复杂关系网中对不同结构洞的两侧主体进行“搭桥”，是其独特的联结枢纽功能、与政府部门的强关系、丰富的资源系统以及社会治理现代化的制度环境多重因素合力的结果，而这恰好也是枢纽型社会组织破解转型发展难题的关键所在。

（三）中国式枢纽型社会组织结构洞关系特征

本文将结构洞理论应用到组织社会学之中，以枢纽型社会组织为对象对结构洞理论的应用和发展进行了探索，发现枢纽型社会组织关系网络的拓展为结构洞的生成提供了新的路径，此类组织致力于扩大社会网络，辨识不同主体之间的联结裂缝，从而生成新的结构洞。同时，枢纽型社会组织关系结构的演变显示出结构场中的组织间关系并非始终不变，随着关系网络的扩大，组织间关系会随着主体的多元化而发生变化，因此在应用结构洞理论时，要充分考察结构情境、各主体间关系的动态变化。

值得注意的是，枢纽型社会组织在关系网络中的结构洞竞争逻辑仍需放置到中国的语境中进行思考。比如，枢纽型社会组织所在的关系网络中的各主体之间可能存在一些正式的或非正式的关联，但由于种种原因，比如联系成本过高，导致它们之间的有效联系相对薄弱，无法以理想的状态实现协同合作。又如，结构洞两侧的主体也不完全是一种像市场经济中的纯竞争性关系，尤其是在当前共建共治共享社会治理新格局的政策话语下，各主体之间有着复杂且动态的关系，结构洞占据者通过其搭建的桥梁促使网络中资源和信息的流动，使网络中的所有主体均能获益。当然，从组织生存和发展的角度来看，获得资源和信息也是一种竞争关系，所以枢纽型社会组织的结构洞网络可以视为一种兼具竞争与合作的关系网络，并非伯特所强调的纯竞争性关系。

本文从动态的角度描述了枢纽型社会组织关系网络的延伸过程，将其置于一个联结政府、社区、社会组织、居民等扩大的关系网络中，填补了以往着重关注枢纽型社会组织与政府单向关系的不是。随着枢纽型社会组织关系网络的扩展和互动主体的增多，枢纽型社会组织如何在复杂多元的网络中保持专业自主性、行业代表性，以及各主体之间的关系如何保持平衡依旧是未来需要继续探讨的重要议题。

往 期 推 荐

《社会科学》往期目次及摘要

《社会科学》往期目次

《社会科学》往期摘要