张韶光 ｜ 论秦代官吏“吏”“民”身份的分化与基层治理之特性 ——以官吏告劾制度为视角
摘要
秦代官吏在职权范围内揭发非法行径所使用的法律术语，分为“告”与“劾”。使用“告”的官吏有校长、狱史等县属吏，里典、田典、里父老等里吏，以及什长、伍长等什伍组织吏员；使用“劾”的官吏有县令、县丞、监御史等。二者在司法活动中发挥的作用不同，使用“劾”的官吏有权限受理“告”、处理司法案件、任命使用“告”的官吏，居于主导地位。这两类官吏在身份上存在本质差别：前者由无爵者或民爵者担任，由长官任命，职事属于“役”，其身份本质上为“民”；后者由官爵者担任，经君主任命，是真正意义上的官吏，属于特权阶层。秦在告劾制度中对官吏的安排设置，不但是对官吏中“吏”“民”阶层的划分，还是统筹协调不同阶层官吏、重视基层社会治理与强化中央集权的举措。特别是里吏对“告”的使用，反映了秦基层治理的特殊之处，即通过削弱基层社会中原有宗族豪强的势力，打造受制于国家的里吏阶层，以新的国家秩序改造旧的社会秩序，强化中央集权，维护国家治理。
作者简介
张韶光，河南师范大学历史文化学院讲师
本文载于《社会科学》2024年第6期
目 录
一、从告劾制度研究官吏身份分化现象之缘起
二、秦代“告”与“劾”的使用者
三、使用“告”或“劾”的官吏在司法活动中的不同作用
四、秦代官吏中“吏”“民”身份的分化
五、秦代基层治理的特殊性
一、从告劾制度
研究官吏身份分化现象之缘起
秦代的“官吏”阶层涵盖范围广泛，既有“五十石之官”“百石之官”，也有“二千石官”；既包括郡县及其以上职官，也包括乡里等基层职官。正如黄留珠所说，“官”“吏”有狭义与广义之分，狭义的“官”指县及县级以上各级官府的负责人，广义的“官”包括低级公务人员“吏”在内；狭义的“吏”指官府低级公务人员如“佐”“史”之类，广义的“吏”还包括“官”在内。在秦代，高官小吏均可称为“官”“吏”或者“官吏”，在称谓上尚未刻意区分。但事实上，秦代官吏的身份已经出现了明确分化，在其职权、任用、地位等方面均有所体现，这从秦代告劾制度中官吏的法律术语使用、职权、作用等方面便可窥见。
“告”与“劾”是秦汉时期提起诉讼的方式。如张家山汉简《二年律令》简113：“治狱者，各以其告劾治之。敢放讯杜雅，求其它罪，及人毋告劾而擅覆治之，皆以鞫狱故不直论。” 《史记·淮南衡山列传》：“擅罪人，罪人无告劾系治城旦舂以上十四人。”沈家本云：“凡系治者未有无人告劾者也。”质言之，凡是提起诉讼，必须经过“告”或者“劾”。
“告”与“劾”在使用时区分明确。闫晓君认为：“告行为的发生者往往是民，而劾行为的发生者往往是官。”劳武利认为：“‘告’表示的是老百姓对犯罪行为的举报，而‘劾’表示的是官吏对于官吏犯罪行为的弹劾。”也就是说，他们认为“告”的使用者为民，“劾”的使用者为官吏。但是，文献中亦存在官吏使用“告”的情况。
1.同船食、敦长、将吏见其为之而弗告劾，论与同罪。
材料1中，在表示敦长、将吏这些官吏的检举揭发时，将“告”“劾”连用。睡虎地秦简《秦律杂抄》简12：“徒食、敦（屯）长、仆射弗告，赀戍一岁。”其中，敦长的检举揭发被称为“告”。张家山汉简《二年律令》简495：“出入盈五日不反（返），伍人弗言将吏，将吏弗劾，皆以越塞令论之。”此处，将吏的揭发被称为“劾”。材料1中在表示敦长、将吏的检举揭发时，将“告”“劾”并举，表明官吏在职权范围内对非法行径的检举揭发，存在“告”“劾”两种情况，且两者在使用时有明确区别。
学界对官吏“告”“劾”的使用情况已有研究。徐世虹认为：“吏民起诉，均被纳入告的范畴。”刘庆认为：“从行为主体与适用对象来看，告的适用范围更为宽泛，民对民、民对官、官对民、官对官的起诉皆可称告，而劾的提出者往往是官吏，被劾对象多数是官，也可以是民。”换言之，他们认为“告”与“劾”在表示官吏的检举揭发时均可使用，未进行明确区分。从上举情况来看，我们有必要对秦代官吏使用“告”与“劾”的不同情况作进一步比较，分析其中所反映的官吏身份分化现象，并剖析其中所蕴含的秦代基层治理的特殊性。
二、秦代“告”与“劾”的使用者
官吏对非法行为的检举揭发存在“告”与“劾”两种情况，本文首先按照使用“告”与“劾”的不同，对相关官吏进行分类梳理。
（一）使用“告”的官吏
使用“告”的官吏包括校长、狱史等县属吏，里典、田典、里父老等里吏，以及军队、闾里与市场什伍组织中的伍长、敦长等，现分别进行说明。
首先考察县属吏。一般而言，一县之中除了县令、长这些长官和县丞、尉等佐官，其余吏员则为县属吏。校长、狱史等县属吏对职权范围内非法行径的检举揭发使用的是“告”。
2.廼四月辛酉，校长癸、求盗上造柳、士五（伍）轿、沃诣男子治等八人、女子二人，告群盗盗杀人。
3.即（？）令（？）狱（？）史（？）驩（？）、求盗尸等十六人追……告群盗盗杀伤好等。
材料2反映了校长对群盗盗杀人的检举揭发。所谓“校长”，整理小组注：“县属吏，主亭部盗贼事。”换言之，校长主管治安工作，负有追捕盗贼、督查奸非的职责。里耶秦简简9-633：“迁陵吏志：吏员百三人……校长六人，其四人缺，今见二人。”这表明校长为正式的县级吏员。张家山汉简《二年律令》简464：“司空及
材料3是狱史驩等对群盗盗杀人的检举揭发。整理小组注：“狱史，县属吏，负责刑事案件的搜查、预审以及其他治安工作。”狱史的职责包括侦查、逮捕、讯问、查封等，甚至可以以起草判决原案的形式参与最终判决。 《续汉书·百官志》注引《汉官》：“员吏七百九十六人，十三人四百石。乡有秩、狱史五十六人，佐史、乡佐七十七人。”狱史为县正式吏员，其秩级与“乡有秩”并列，也应为有秩吏。所谓“有秩”，裘锡圭认为，“当时以百石为正式秩禄的最下一级（斗食、佐史相当于后代的未入流），有秩是刚够得上有秩禄的意思”。狱史作为县属吏中享有秩禄的有秩吏，对违法行为的检举揭发也被称作“告”。
其次考察里吏。里吏为秦代正式官吏。《史记·郦生陆贾列传》有“里监门吏”，江陵凤凰山汉简《郑里廪籍》有“三月算十四吏奉卩”“正月算十四吏奉卩”等。所谓“吏奉”，便是乡官里吏的俸禄。 《公羊传·宣公十五年》何休注：“中里为校室，选其耆老有高德者，名曰父老；其有辩护伉健者，为里正。皆受倍田，得乘马。”这表明里正（里典）、里父老来自里中“辩护伉健者”与“耆老有高德者”，可以得到“受倍田，得乘马”的待遇。由此来看，里吏属于秦正式吏员，享有授田、俸禄、乘马等方面的待遇，而且在里邑民众眼里，他们有基层官吏的性质。正如马端临所说：“役民者官也，役于官者民也。郡有守，县有令，乡有长，里有正，其位不同而皆役民者也。”
里吏对违法犯罪行为的检举揭发，使用的也是“告”。
4.其室人、舍人存而年十八岁者及典、田典不告，赀一甲。
5.典、老弗告，赀一盾……典、老弗告，治（笞）□□。
材料4、5表明，典、田典、老对犯罪者有“告”的义务。其中的“典”，即为“里典”，又称“里正”。《汉书·韩延寿传》：“又置正、五长，相率以孝弟，不得舍奸人。闾里仟佰有非常，吏辄闻知，奸人莫敢入界。”里典主要负责里中治安，协助抓捕犯罪之人。他们对犯罪者的检举揭发被称为“告”，如睡虎地秦简《封诊式》简52所记：“某里典甲诣里人士五（伍）丙，告曰……”此处里典对麻风病患者的举报被称为“告”。闻钧天认为：“当时（秦）下层社会之组织，在于乡以下者，其职役之吏，多较有接近人民之机会，且对于社会治安维护之责任，亦较有自动之行为，而以役防御之事为重视。”换言之，里典主要负责里中治安，但只能协助调查，并无权处置。田典同样是负责里中治安等问题的吏员。王彦辉认为，“秦及汉初国家在乡里设置两套平行的管理机构——乡部和田部，田部的吏员有田啬夫、田佐，里中有田典”。也就是说，里典与田典分别隶属于乡部和田部，里典为乡啬夫的下属，田典为田啬夫的下属，两者并行。里典与田典作为里中的主要管理者，负有监控什伍之民、掌管里中治安的职责，他们对违法行为的检举揭发均被称为“告”。
“老”对里中犯罪者也有“告”的义务。所谓“老”，即“里父老”，邢义田认为，“‘父老’应为专名，指有一定资产的里中领袖。秦汉里中的领导人物有里正和父老”，“父老也许原本是长者的泛称，但是随着新的乡里行政的需要，通称变成了专名”。张金光也认为：“战国秦汉文献上所见之‘父老’，有广狭二意，一是泛指闾里老人，或即各家之家长。然一般说来应是年长者，充当各家代表，因具有广泛的社会群众性基础。另一种是由里中推出，而或又经政府认可的闾里头面人物。”换言之，里父老同时具有两种属性，一是里中的领导者，二是里中年长、德高望重之人。这也从侧面反映了里父老作为里的管理者，是从所在里的德高望重之人当中产生，他们在职权范围内对非法行径的检举揭发被称为“告”。
接下来考察什伍组织吏员。秦实行什伍连坐制，该制度最初在军队中实行，后推广至闾里与市场管理之中。什伍组织中设有伍长等吏员，以监管什伍组织治安，检举揭发所在什伍组织中的违法行为。《后汉书·仲长统传》：“身无半通青纶之命，而窃三辰龙章之服；不为编户一伍之长，而有千室名邑之役。”李贤注：“ 《十三州志》曰：‘有秩、啬夫，得假半章印。’”“郑玄注《礼记》曰：‘纶，今有秩、啬夫所佩也。’”有秩、啬夫为“半通青纶之命”，是正式吏员，将伍长与“半通青纶之命”并举，表明伍长是列于行政系统末端的微末小吏。
什伍组织吏员对违法犯罪行为的检举揭发，同样使用的是“告”。军队什伍组织中的吏员，包括什长、敦长等，负责监管所在什伍组织的治安，对违法行为进行“告”。
6.徒食、敦（屯）长、仆射弗告，赀戍一岁；令、尉、士吏弗得，赀一甲。
7.敦（屯）长、什伍智（知）弗告，赀一甲。
材料6、7中发起“告”的吏员为敦长、仆射，材料7中的“什伍”当为什伍组织成员。《岳麓书院藏秦简（肆）》简177-178：“●奔敬（警）律曰：先粼黔首当奔敬（警）者，为五寸符，人一，右在【县官】，左在黔首，黔首佩之节（即）奔敬（警）。诸挟符者皆奔敬（警）故徼外盗彻所，合符焉，以譔（选）伍之。”战事发生时，民众被编为什伍组织应战，什长等便是从什伍组织中产生的。《商君书·境内》：“五人一屯长，百人一将。” 《孙子·作战篇》：“故车战，得车十乘已上，赏其先得者。”曹操注：“阵车之法：五车为队，仆射一人；十车为官，卒长一人。”由此来看，五人之长为敦长，五车之长为仆射，他们对违法行为的检举揭发均被称为“告”。此外，什长的检举揭发也被称作“告”。里耶秦简简8-439+8-519+8-537：“敦长买、什长嘉皆告曰……”材料中敦长买、什长嘉的“告”便是什伍组织吏员检举揭发使用“告”的实例。
闾里中的伍长等吏员检举揭发，使用的也是“告”。
8.典、田典、伍不告，赀一盾……典、伍弗告，赀二甲。
9.典、伍不告，赀典一甲，伍一盾……典、伍不告，赀一盾。
材料8、9表明“伍”对违法行为有检举揭发的义务。所谓“伍”，整理小组注：“伍：秦代户籍的编制单位，五家为伍。《汉书·尹翁归传》：‘盗贼发其比伍中。’颜师古注：‘五家为伍，若今五保也。’”此处的“伍”是指这一户籍编制单位下的身份。戴世君等人认为，秦简中与里典等连坐的“伍”仅指四邻之长“伍长”，这一解释是合理的。张家山汉简《二年律令》简201：“正典、田典、伍人不告，罚金四两。” 《汉书·酷吏传》：“乃部户曹掾史，与乡吏、亭长、里正、父老、伍人，杂举长安中轻薄少年恶子，无市籍商贩作务，而鲜衣凶服被铠扞持刀兵者，悉籍记之，得数百人。”在这些材料中，同乡里吏员一道受连坐者为“伍人”。对于在乡里吏员之后不提及伍长、只写明伍人的情况，周长山认为，“里以下未言及伍长，而是由‘伍人’代行其任，这是否也可解释为由于伍长一职并非常设的缘故”。换言之，材料8、9中的“伍”，不仅可指代伍人，在设有伍长的伍中，也可指伍长。秦简中以“里人”指代“里长”的情况，也能佐证“伍”可表示“伍长”。《岳麓书院藏秦简（肆）》简297：“里人及少吏有治里中，数昼闭门不出入。” 《国语·鲁语》：“若罪也，则请纳禄与车服而违署，唯里人所命次。”韦昭注：“里人，里宰也。” 《国语》中的里人即为里宰，秦简中的情况当与此类似，用“里人”指代“里长”。陈松长认为：“这里的‘里人’与‘少吏’并列，且能‘治里中’。故知‘里人’是与‘少吏’一样的基层官吏。”由此推断，秦简中以“伍”指代“伍长”是行得通的。伍长对非法行径的检举揭发，也使用“告”。
市场什伍组织中的“列伍长”等吏员，对违法行为的检举揭发也使用“告”。
10.择行钱、布者，列伍长弗告，吏循之不谨，皆有罪。
材料10中“列伍长”一职，对市场中妨碍货币正常流通的违法行为，有检举揭发的义务。所谓“列伍长”，整理小组注：“商贾有什伍的编制，列伍长即商贾伍人之长。”张家山汉简《二年律令》简260：“市贩匿不自占租，坐所匿租臧（赃）为盗，没入其所贩卖及买钱县官，夺之列。列长、伍人弗告，罚金各一斤。”整理小组注：“列，市肆。《汉书·食货志》‘小者坐列贩卖’注：‘若今市中卖物行也。’列有什伍的组织。”其中的“列长”，是指市之列肆长，对市场上不如实申报租税的行为有检举揭发的义务。列长或为“列伍长”的省称，他们对非法行径的检举揭发也使用“告”。
（二）使用“劾”的官吏
使用“劾”的官吏，主要包括县令、县丞、监御史乃至丞相、御史等官吏。县令为一县的最高管理者，县丞是其佐官，他们对职权范围内的非法行径有检举揭发的义务，其检举揭发使用的是“劾”。
11.●视狱：十一月己丑，丞暨劾曰……
12.赵高教其女壻咸阳令阎乐劾不知何人贼杀人移上林。
13.赏以三辅高第选守长安令……赏一朝会长安吏，车数百两，分行收捕，皆劾以为通行饮食群盗。
材料12、13均为县令发起“劾”的例子，前者为咸阳令阎乐，后者为长安令尹赏。材料11是丞暨“劾”的案例，其中的“丞暨”为江陵县县丞。 《汉书·百官公卿表》：“县令、长，皆秦官，掌治其县。万户以上为令，秩千石至六百石。减万户为长，秩五百石至三百石。皆有丞、尉，秩四百石至二百石，是为长吏。”县令、县丞是一县的长吏，他们对违法行为的检举揭发被称为“劾”。汉初沿袭了这一制度，张家山汉简《二年律令》简144-145：“令、丞、尉能先觉智（知），求捕其盗贼，及自劾，论吏部主者，除令、丞、尉罚。”材料中县令、县丞、县尉的自我揭发被称为“自劾”，即证明其检举揭发被称为“劾”。
监御史作为秦代监察郡的官吏，对郡县的非法行为以及案件审理的失误之处，有发起“劾”的义务。
14.五月甲辰，州陵守绾、丞越、史获论令癸、琐等各赎黥……监御史康劾以为：不当，钱不处，当更论。
15.●监御史下劾郡守，县官已论，言夬（决）郡守，郡守谨案致之。
材料14、15表明，监御史对郡县案件审理不当之处有发起“劾”的责任。材料15所在律令规定了郡县对被监御史举劾案件的处理办法，材料14则为监御史举劾案件的实例。所谓“监御史”，整理小组注：“监御史，秦官，执掌督察郡政。《汉书·百官公卿表》：‘监御史，秦官，掌监郡。汉省，丞相遣史分刺州，不常置。武帝元封五年初置部刺史，掌奉诏条察州，秩六百石，员十三人。’”安作璋、熊铁基认为：“监御史，隶属于御史大夫，是秦代特有的一种官吏，有过渡性质，存在的时间不长，它的任务是‘掌监郡’，但又不像是一个正式的地方官。”换言之，监御史主要负责监察地方，隶属于御史大夫，并非一般的地方官吏，其检举揭发也被称作“劾”。
丞相、御史等官吏在职权范围内对非法行为的检举揭发也使用“劾”。《汉书·宣元六王传》“丞相御史复劾钦”即表明作为中央官吏的丞相、御史，他们检举违法行为时使用的也是“劾”。
基于上述分析，“告”“劾”的使用将官吏分为两类，且两者无交集。一类是使用“告”的官吏，包括县属吏、里吏、什伍组织吏员；另一类是使用“劾”的官吏，包括县令、县丞、监御史等官吏。下文对这两类官吏在司法活动中的作用与地位进行分析。
三、使用“告”或“劾”的官吏
在司法活动中的不同作用
使用“告”或“劾”的官吏，在秦代司法活动中发挥着不同的作用。前者只能向上级检举揭发，没有处理司法案件的权力，而后者不但可以检举揭发，还享有受理“告”、处理司法案件的权限，在司法活动中居于主导地位。
（一）使用“告”的官吏的从属作用
发起“告”的官吏只有检举揭发的义务，没有处理司法案件的权力。
16.典、老、伍人见及或告之而弗告，赀二甲。
17.尉、尉史、士吏、丞、令、令史见及或告而弗劾，与同罪。
材料16中提到典、老“或告之而弗告”，其中，第一个“告”当理解为告知，第二个“告”为提起诉讼的方式，这反映了虽然有人将非法事件告知典、老，但因典、老无权受理，仍需要向上级发起“告”。《续汉书·百官志》：“里魁掌一里百家。什主十家，伍主五家，以相检察。民有善事恶事，以告监官。”这也反映了里吏的主要职责是监控一里之人，有情况要随时上报，但无权处置。由此可见，里吏只有发起“告”的义务，在告发过程中仅起到传递信息的作用，并没有受理“告”的权限。
在前引材料6中，敦长、仆射作为军队什伍组织吏员，因没有“告”军中非法领取粮食者而受到惩罚，令、尉、士吏因没有察觉非法行为受到惩罚，并没有提到有“告”的义务，这表明敦长、仆射只能发起“告”，而令、尉、士吏拥有受理“告”的权限。同时，从材料17可以看出，令、尉、士吏是可以发起“劾”的官吏。其中，令是县令，尉是县尉，士吏为县属吏。此处县属吏可以发起“劾”，应与当时的“集体负责制”有关。朱红林认为：“秦代地方政府机构似乎实行着一种三人以上的集体负责制。较为明显的是以县令为中心的县令、县丞和令史集体负责制，和以县尉为中心的县尉、尉史和士吏集体负责制。”出于“集体负责制”的要求，令、尉、士吏需要一同发起“劾”，所以出现了县属吏发起“劾”的现象，这仅是在“集体负责制”下的特殊情况。由此来看，令、尉、士吏既是“告”的受理者，又是“劾”的发起者，发起“告”的官吏仅有提起诉讼的义务，而受理“告”的权力则掌握在发起“劾”的官吏手中。《广韵·沃韵》载：“告，又音诰。告上曰告，发下曰诰。”也就是“告”在表示告发时，是具有方向性的，只有下级向上级的检举揭发才被称作“告”，正如沈家本所言，“告者乃下对上之词”。 “告”的含义也反映了“告”的发起者所处的从属地位，以及“告”的受理者所处的主导地位。
同时，使用“告”的官吏由使用“劾”的官吏（即县长官）任命。
18.置典、老，必里相谁（推），以其里公卒、士五（伍）年长而毋（无）害者为典、老，毋（无）长者令它里年长者……毋（无）爵者不足，以公士，县毋命为典、老者，以不更以下，先以下爵。
19.县除有秩吏，各除其县中。
20.县除小佐毋（无）秩者，各除其县中，皆择除不更以下到士五（伍）史者为佐。
21.丗二年正月戊寅朔甲午，启陵乡夫敢言之：成里典、启陵邮人缺。除士五（伍）成里匄、成，成为典，匄为邮人，谒令尉以从事。敢言之。正月戊寅朔丁酉，迁陵丞昌却之启陵：廿七户已有一典，今有（又）除成为典，何律令
材料19、20规定，在县属吏中，无论有秩吏还是无秩吏，均由县任命。秦专门制定《置吏律》，对县任免属吏的方式进行规范。《岳麓书院藏秦简（肆）》简220—221：“●置吏律曰：县、都官、郡免除吏及佐、群官属，以十二月朔日免除，尽三月而止之。其有死亡及故有缺者，为补之，毋须时。”这则秦律对县以及都官、郡等长官任免属吏的时间、方式等都进行了规定，换言之，县长官对属吏有任免的权力。
材料18、21共同反映了典、老的产生方式，可概括为“推”与“择”。材料18反映的是“推”这一过程，即先从民众中推举符合条件的人选，材料21反映的是“择”这一过程，即由县审核批准。典、老的任命过程，即先从里中推选符合要求者，再由乡向县提名，最后由县决定。卜宪群认为：“里典虽然可能是百石甚至秩次更低的小吏，但他们也必须经过正式的任命程序，由乡提出正式公文申请，县廷审批，在职数和相关任命程序上都有‘律令’可据。”里吏的产生方式可总结为“推择为吏”，战国以来的乡举里选，“地方公众亦可推荐，听本府长官之选择，上级长官或中央政府不加干与也”，也就是“推择为吏”，秦里吏同样是以“推择为吏”的方式产生。虽然典、老的人选是自下而上从民众中产生，但最终决定权在县。
（二）使用“劾”的官吏的主导作用
使用“劾”的官吏，即县令、县丞等，不但能以“劾”的形式提起诉讼，还有权受理“告”，处理司法案件，在司法活动中居于主导地位。
县令等官吏不仅要检举揭发，还要对相关情况进行调查讯问。《急就篇》：“诛罚诈伪劾罪人。”颜师古注：“劾，举案之也。诈伪则责治，有罪则举案。” “举案”即为“劾”，陈晓枫认为，“搜集证据，证实犯罪，揭露犯罪人的侦查活动称之为‘案’。根据查获的证据材料，向司法审判机关指控罪犯已成立某罪，则为‘举’”，这一系列程序被称为“劾”。换言之，“劾”包括检举告发之前对案件的调查、审理。睡虎地秦简《语书》简7—8：“今且令人案行之，举劾不从令者，致以律，论及令、丞。”这则材料也表明，发起“劾”的条件是被劾者根据律令被认定有罪，即“推穷”其罪。宫宅洁也认为：“劾是在搜查、审讯的基础上由官进行告发（即宣布确实犯下应判罚的罪行，并出示其罪行概要）的行为。”由此来看，县令等发起“劾”的官吏，不仅仅是揭发者，还是案件的调查者、罪行的认定者，在举劾乃至整个案件审理过程中，发挥关键作用。
同时，县是秦代受理“告”的最基层机构，县令等发起“劾”的官吏，有受理“告”、处理相关司法事务的权限。
22.“辞者辞廷。”·今郡守为廷不为？为殹（也）。┃“辞者不先辞官长、啬夫。”
材料22提到诉讼必须经过“廷”。一般来说，“廷”是指县廷，如睡虎地秦简《秦律十八种》简29—30：“禾、刍稿积
县令等是县廷受理诉讼的官吏。材料22提到“辞者不先辞官长、啬夫”，郭洪伯认为，“‘法律答问’只截取条文的一部分提问，截取的内容可以是禁止的行为”，言外之意，禁止不首先向都官长、啬夫提起诉讼的行为，这一观点是有道理的。睡虎地秦简《法律答问》简76：“‘臣妾牧（谋）杀主。’·可（何）谓牧（谋）？·欲贼杀主，未杀而得，为牧。”材料中只列举了犯罪行为，完整的律令应包括对这一行为的处罚方式，“辞者不先辞官长、啬夫”与此类似。同时，“辞者不先辞官长、啬夫”中使用的是“不”，而秦律中表示禁止通常使用的是“勿”。如睡虎地秦简《法律答问》简106：“家人之论，父时家罪殹（也），父死而誧（甫）告之，勿听。”简111：“葆子狱未断而诬【告人，其罪】当刑鬼薪，勿刑。”李明晓认为，在战国秦汉简牍中，“不”只用于表叙述否定，“勿”只用于表禁止否定。也就是说，“辞者不先辞官长、啬夫”所在律文的本意，应是没有先向都官长或者县啬夫诉讼是违法的，要受到相应惩罚。由此来看，县是有权受理“告”的基层机构，县啬夫等官吏是“告”的受理者。
综合来看，县令等使用“劾”的官吏，不仅可以发起“劾”，在案件调查与罪责认定阶段发挥重要作用，还可以受理“告”、处理司法事务，在司法活动中处于主导地位。使用“告”的吏员，仅有向上级检举揭发的权限，在司法活动中发挥从属作用。
四、秦代官吏中“吏”“民”身份的分化
官吏在告劾制度中职责与作用的差别，正是其“吏”“民”身份分化的直接表现，使用“劾”的官吏，身份为“吏”，而使用“告”的官吏，其身份本质上为“民”。
爵位是判断身份的重要依据。秦实行二十等爵制，《汉书·百官公卿表》对秦爵有如下记载：“爵：一级曰公士，二上造，三簪袅，四不更，五大夫，六官大夫，七公大夫，八公乘，九五大夫，十左庶长，十一右庶长，十二左更，十三中更，十四右更，十五少上造，十六大上造，十七驷车庶长，十八大庶长，十九关内侯，二十彻侯。皆秦制，以赏功劳。”二十等爵可分为专门授予官吏的爵位（即官爵），以及专门授予民众的爵位（即民爵）。
23.七大夫、公乘以上，皆高爵也。
24.自公士至公乘，民之爵也，生以为禄位，死以为号谥。凡言赐民爵者即此。自五大夫至彻侯，则官之爵也。
25.爵自公士至公乘，凡八等；虽有爵，犹不得复除，与编户无异。
从材料23—25来看，公士至公乘为民爵，拥有民爵者身份本质上为编户齐民；五大夫至彻侯为官爵，拥有官爵者才属于官僚等级，享有国家赋予的种种特权待遇，是真正意义上的官。拥有民爵与官爵者虽然均可以担任职官，但拥有民爵者本质上仍为民，其职事本质上为“役”。反映在告劾制度上，便是使用“告”的官吏为无爵者或民爵者，而使用“劾”的官吏为官爵者。
（一）使用“劾”的官吏
使用“劾”的官吏由拥有官爵者担任。秦虽以军功授爵，但获得高爵的前提，是要担任一定级别的官职。
26.能得爵首一者，赏爵一级，益田一顷，益宅九亩，一除庶子一人，乃得人兵官之吏。
27.五人一屯长，百人一将。其战，百将屯长不得，斩首得三十三首以上盈论，百将屯长赐爵一级……能攻城围邑斩首八千已上则盈论，野战斩首二千则盈论。
28.故爵公士也，就为上造也。故爵上造，就为簪褭。就为不更。故爵为大夫。爵吏而为县尉，则赐虏六加五千六百。爵大夫而为国治，就为大夫。故爵大夫，就为公大夫。就为公乘。就为五大夫。则税邑三百家。故爵五大夫，皆有赐邑三百家，有赐税三百家。爵五大夫，有税邑六百家者受客。大将御参皆赐爵三级。故客卿相论盈就正卿。就为大庶长。故大庶长就为左更。故四更也就为大良造。
秦以军功授爵，且授予方式与所授爵位的等级息息相关。材料26是根据个人军功授爵，斩一首授爵一级。材料27是根据集体军功授爵，百将、屯长为低级将吏，集体斩首三十三以上，授爵一级；大将为高级将吏，指挥军队斩首八千或者野战斩首二千，授爵一级。由此来看，斩首之功可分为个人立功与集体立功两类，若要靠集体立功授爵，首先要担任一定级别的职官。在材料28对爵位晋升的记载中，“大夫”与“五大夫”是两个重要的节点，大夫以下是“士”爵层，大夫至五大夫为“大夫”爵层，五大夫以上为“卿”与“侯”爵层，“士”爵层之人可依靠个人军功直接晋爵，但“大夫”爵层之人若要晋爵，则需要担任一定的职官，即需要同时满足相应职官和军功的要求，其间很难逾越。正如守屋美都雄所言：“在得到第五级大夫之前，根据斩首数晋爵的方式，与最初的情况是相同的。大夫以上者，原则上可成为屯长以上的指挥官，因而这些人不是按照士兵立功的要求，而是要按照指挥官立功的要求来晋爵。”言外之意，担任一定的职官是获得较高爵位的前提。
民众获得官爵的前提，是要担任县令、丞及其以上的官职。《汉书·元帝纪》：“赐吏六百石以上爵五大夫。” 《汉书补注》引钱大昭：“爵自五大夫以上为官爵，故必六百石以上乃赐之。”由此来看，六百石以上的官吏，占有五大夫以上的爵位，即官爵。县令的秩级根据县的大小等具体情况有所不同，但均在六百石以上。《汉书·高帝纪》：“异日秦民爵公大夫以上，令丞与亢礼。”这则材料表明，秦代县令、县丞身份相当，这点与汉制有所不同。也就是说，秦代拥有官爵者，至少担任县令、丞等相应的官职。告劾制度中使用“劾”的官吏包括县令、县丞、监御史，乃至丞相、御史，均为名副其实的官吏。《史记·萧相国世家》：“秦御史监郡者与从事，常辨之。”《集解》引《汉书音义》曰：“秦一郡置守、尉、监三人。”监御史与郡守、郡尉地位相当，高于县令。丞相、御史等为中央官吏。由此来看，使用“劾”的官吏，为拥有官爵者，是名副其实的官吏。
同时，告劾制度中使用“劾”的官吏，由君主任命。《续汉书·百官志》注引应劭《汉官》曰：“大县丞左右尉，所谓命卿三人。小县一尉一丞，命卿二人。”所谓“命卿”，颜师古注：“命卿，命于天子者也。”换言之，县令、丞、尉均由君主任命。安作璋、熊铁基也认为：“从全国范围说，县是基层的行政单位，故中央任命官吏至县而止。”睡虎地秦简《法律答问》简191：“可（何）谓‘宦者显大夫？’·宦及智（知）于王，及六百石吏以上，皆为‘显大夫’。” 《汉书·惠帝纪》：“爵五大夫、吏六百石以上及宦皇帝而知名者有罪当盗械者，皆颂系。”对比来看，六百石以上官吏为君主所知晓，可能与君主的任命有关。监御史与郡守并列，丞相、御史为中央官吏，他们由君主任命当无疑问。《周礼·天官·叙官》：“治官之属：大宰，卿一人；小宰，中大夫二人；宰夫，下大夫四人，上士八人，中士十有六人，旅下士三十有二人。”郑玄注：“自大宰至旅下士，转相副贰，皆王臣也。”贾公彦曰：“言王臣者，自士以上，得王简策命之，则为王臣也。”也就是说，真正意义上的官吏，由君主任命，即所谓的朝廷命官。卜宪群也认为，真正的官吏，其“权力来源于君主，管理一方政务，并可自辟其掾属”。这也是使用“劾”的官吏本质上为官的一个佐证。
（二）使用“告”的官吏
告劾制度中使用“告”的官吏，由无爵者或者民爵者担任，虽然他们可以担任一定的职官、享受对应的待遇，但其身份仍然是民，从商鞅实施以军功授爵开始，便明确了这点。
29.商君之法曰：“斩一首者爵一级，欲为官者为五十石之官；斩二首者爵二级，欲为官者为百石之官。”官爵之迁与斩首之功相称也。
材料29表明，斩一首可晋爵一级或为五十石之官，斩二首可晋爵二级或为百石之官。这是以个人军功晋爵，该方式仅适用于无爵以及爵位在公士至不更之间的人，且他们虽然也可为吏，但却是五十石或百石的小吏。《汉书·百官公卿表》：“百石以下有斗食、佐史之秩，是为少吏。”颜师古注：“斗食者，岁奉不满百石，计日而食一斗二升，故云斗食也。”就报酬方法而言，百石以下按日领取俸禄的斗食之吏，相较于按年领取俸禄的官吏，近于服徭役的一般民众。 《商君书·弱民》：“农商官三者，国之常食官也。农辟地，商物，官法民。”就职事性质而言，为官与务农、经商相类，这表明“尤其是下级的官吏，看上去就跟为官府提供劳务换取报酬的行当差不多少”。由此来看，民爵者虽然也可担任官吏，但从报酬与职事来看，其身份本质上仍为民，不属于特权等级，发起“告”的县属吏、里吏、什伍组织吏员，便属于这一情况。
首先，县属吏由无爵者或民爵者担任，其身份本质上为民。前引材料20是对担任“小佐无秩者”的身份要求。所谓“小佐无秩者”，是指“斗食以下‘计日受俸’的小吏，睡简《仓律》称为‘月食者’”。阎步克认为：“在秦简之中，可以看到佐、史、卜、司御、寺、府一类官府职役承担者，他们大抵没有爵位，由官府按月提供廪食，是为‘月食’。”换言之，“小佐无秩者”即属于县属吏。秦律对县属吏人选有爵位上的要求，一般而言，县属吏应从爵位为不更及其以下至无爵士伍中选取。《岳麓书院藏秦简（肆）》简209：“害（宪）盗，除不更以下到士五（伍），许之。”所谓“害（宪）盗”，是一种负责抓捕盗贼的小吏。睡虎地秦简《秦律十八种》简193：“侯（候）、司寇及群下吏毋敢为官府佐、史及禁苑宪盗。”这则材料中“宪盗”与官府的佐、史并列，应同属于“小佐无秩者”，秦律对其身份的要求，同样在不更至士伍之间。里耶秦简简8-988“迁陵狱佐士五（伍）朐忍成都谢”中，迁陵狱佐为无爵者士伍。士伍的身份即为民，不更以下的爵位均为民爵，因此，由无爵者或民爵者担任的县属吏，其身份本质上为民。
爵位为公士至不更者所担任的官吏，本质上为“庶人在官者”。刘劭《爵制》：“自一爵以上至不更四等，皆士也。”秦将爵位划分为士、大夫、卿、侯四个爵级，其中，公士至不更划为“士”级爵位。贾公彦曰：“言王臣者，自士以上，得王简策命之，则为王臣也。对下经府史胥徒，不得王命，官长自辟除者，非王臣也。”孙诒让云：“府史即庶人在官者，不命于王也。”也就是说，这类由“士”级爵位者担任的官吏，本质上为“庶人在官者”。凌文超也认为，“秦军功爵制的推行，使编户通过军功不难获得士级爵，从而成为‘士’。这些‘士’实际上也是指低级爵的拥有者，他们出入编户民，‘士’与‘民’身份并无区别”。这也印证了由无爵者或者“士”爵级者担任的县属吏，其本质仍是民。
同时，爵位为不更以下者所担任的县属吏，其职事属于更役的范畴。颜师古注“不更”：“言不豫更卒之事也。”言外之意，无爵者以及爵位在不更以下者，其职事均属于“更役”。由无爵者以及爵位在不更以下者担任的“小佐无秩者”等县属吏，同样属于更役的范畴。而且，秦将担任“小佐无秩者”视为义务写入律令，从侧面反映了担任县属吏本质上是符合条件者所应承担之“役”，而非官吏享有的特权。总之，担任“小佐无秩者”等县属吏，无论从身份还是从职事来看，均不是真正意义上的官。
第二，里典、里父老等里吏，一般情况下由无爵者担任，在无爵者不足的情况下，由民爵者担任。前引材料18便明确指出，典、老一般从里中年长、无害的公卒、士伍中推选，如果无爵者不足，则选用爵位为公士者，如仍无法满足需求，则由爵位在不更以下者担任，并以爵位低者优先。其中，“公卒”“士伍”“公士”“不更”等，本质上均为民。被优先推举的“公卒”“士伍”为无爵者。贾丽英认为：“秦及汉初的爵位系统中有两大层次，一层是传统的二十等爵，一层为公卒、士伍构成的‘士下’准爵层，这个准爵层不包括庶人。”换言之，公卒、士伍属于无爵者，但其身份略高于庶人，是典、老的最佳人选。爵位在“公士”至“不更”之间的民爵者，在无爵者不足时可担任典、老。由此来看，担任里吏者，本质上均为民。《公羊传·宣公十五年》何休注：“父老比三老孝弟官属，里正比庶人在官之吏。” “里正比庶人在官之吏”，便反映了里吏的身份本质上为民。正如安作璋、熊铁基所说：“在里这个居民活动的基层单位中，政府置有里吏，此种里吏具有官民二重身分，所以《春秋公羊传》说是‘比庶人在官之吏’。”
另外，典、老的职事同样属于“役”的范畴。《史记·郦生陆贾列传》：“好读书，家贫落魄，无以为衣食业，为里监门吏。”张守节《正义》：“夫监门闾里，士之贱也。”所谓的“士”，即指“府史胥徒”之类，为“庶人在官者”，其职事本质上为“役”。同时，不更以下之人，有担任里典、里父老的义务，也从侧面反映出担任里典、里父老是一种职役。正如臧知非所说，里是“居民的基本编制单位，里虽然有里正、里典、里监门等管理人员，但他们不属于官僚序列，无俸禄可食，所操之事不过是‘役’而已”。因此，从爵位与职事来看，里吏的本质也为民，里吏对里中事务的管辖处理，可视为乡村社会成员的自我管辖，体现了秦代乡村治理中行政权与自治权的二元并存。
第三，秦军队、闾里、市场均实行什伍连坐制，伍长等什伍组织吏员，从所在什伍组织中产生，由无爵者或爵位在大夫之下者担任。睡虎地秦简《法律答问》简156：“大夫寡，当伍及人不当？不当。”秦律令规定，拥有大夫爵者不被编为什伍，整理小组认为，“大夫系高爵，所以不与一般百姓为伍”。刘敏也认为：“四爵以下虽有一定的政治、经济待遇，却极其有限，只有五爵大夫至八爵公乘之吏民，才与无爵之庶民有比较明显的差别，他们不与无爵、低爵的庶民为伍。”爵位在大夫及其以上的官爵之家，有专门的户籍，即“官籍”，也称“宦籍”，如《史记·蒙恬列传》赵高被“除其宦籍”时的“宦籍”。因此，伍长等什伍组织吏员，从什伍组织中产生，也应由无爵或爵位在大夫之下者担任。里耶秦简户籍简出现了“南阳户人荆不更蛮强……伍长”“南阳户人荆不更黄得……五长”“南阳户人荆不更□□……伍长”，其爵位均不超过大夫。由此来看，伍长等什伍组织吏员，其本质同样为民。
什伍组织吏员，其职事本质上也为“役”。《张景碑》记载：“乞不为县吏、列长、伍长、征发小徭。”也就是说，地方政府同意张景包修土牛等一切设施，以免其世代劳役，其中便包括担任县吏、列长、伍长。换言之，什伍组织吏员的职事，本质上属于“役”。《周礼·地官·叙官》：“肆长，每肆则一人。”郑玄注：“胥及肆长，市中给徭役者。”贾公彦疏：“肆长，谓行头，每肆则一人，亦是市中给徭役者。”秦代的“列伍长”为市场什伍组织的管理者，应与《周礼》所记“肆长”类似，其身份本质上为被徭使的民众，这也从侧面反映了列伍长等什伍组织吏员的职事本质上为“役”。
官吏在告劾制度中职责差异所体现出的“吏”“民”身份分化，近似于后世“官”“吏”身份的分化。《说文·
综上所述，秦代官吏在职权范围内揭发非法行径所使用的法律术语，存在“告”与“劾”两种情况，且两个法律术语的使用者各不相同。使用“告”的官吏，包括校长、狱史等县属吏，里典、田典、里父老等里吏，以及什长、伍长等什伍组织吏员。使用“劾”的官吏，包括县令、县丞、监御史等官吏。使用“劾”的官吏有权限受理“告”，处理司法案件，可以任命使用“告”的官吏，在司法活动中发挥主导作用。官吏“告”与“劾”使用的不同，以及在司法事务中职权与作用的不同，是两者身份差异的直接体现，是秦代官吏中“吏”“民”阶层分化的反映。使用“告”的官吏由无爵者或者民爵者担任，由长官任命，职事属于“役”，其身份本质上为民。使用“劾”的官吏由官爵者担任，经君主任命，是真正的官吏，属于特权阶层。在司法活动中，真正意义上的“吏”居于主导地位，“民”仅起到协助配合的作用。秦在告劾制度中对官吏的安排设置，不但显示出秦代官吏被划分为“吏”“民”不同的阶层，更显示出秦以统筹国家权力、协调不同阶层官吏的方式，强化中央集权。
五、秦代基层治理的特殊性
秦代官吏告劾制度中“告”与“劾”这两个法律术语的使用，特别是里吏对“告”的使用，反映了秦基层治理的特殊之处。秦通过削弱基层社会中原有宗族豪强的势力，打造受制于国家的里吏阶层，以新的国家秩序改造旧的社会秩序，强化中央集权，维护国家治理。
秦代里吏由无爵者或民爵者担任，弱化了宗族豪强在基层治理中的作用。一般而言，里吏的治理效力与其社会影响力直接相关，因此，秦将豪强作为基层社会管理者的来源之一。睡虎地秦简《法律答问》简198：“可（何）谓‘
同时，秦重新构建的里吏阶层治理能力有限，受制于国家。首先，里吏阶层的经济实力有限。爵位是秦授田的重要依据，直接影响其经济实力，但随着秦统一以来赐爵者越来越多，以及爵位的继承、转让等政策，使得赐田制度越来越难兑现，贫富分化加剧，有些低爵家庭已经濒于破产或半破产的境地，这从理论上限制了里吏在基层社会的影响力。其次，里吏职权虽广泛，涉及政治、经济、军事、社会、文化等诸多方面，但均受到严格限制。在户籍登记时，里吏仅起到提供户籍草稿、核验户籍信息等配合作用。在维护社会治安、处理司法问题时，里吏仅起到配合协助县吏的作用，没有司法处理权。在征收赋税、征发徭役时，里吏也仅起到协助上级官吏的作用，并无决定权。由此看来，秦代基层社会的自治权受到国家严格限制，正如卜宪群所说，“秦汉乡里不是自治社会，乡里基层组织设置与吏员任用制度的完善”都深刻说明“乡里是受统一中央集权领导”的“权力机构”。
总而言之，由于秦统一后疆域扩大，国家治理中的不确定性因素增加，秦通过削弱基层社会原有的自治力量、加强对基层社会控制等方式，来稳定国家治理的基础。正如鲁西奇所说：“历代王朝乡里制度的实行及其有效性的大小，在很大程度上就取决于对这些乡村豪强或‘地方精英’的控制程度。”秦通过对传统民间秩序的削弱，用一个受制于国家的里吏阶层取代原有的宗族秩序，凭借国家的绝对权力以新的国家秩序改造旧的社会秩序，以此维护政权稳定。
（为适应微信排版与阅读，注释从略，转载引用等请参阅期刊原文。）
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