7月15日起，交警对这些违章不再处罚？６个重大问题考验新《行政处罚法》的贯彻实施

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来源 | 交通事故咨询

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▲ 北京九稳律师事务所

　2021年7月15日起，新《行政处罚法》将正式实施，其中对交警执法将产生重大影响，笔者简单疏理了六个实务问题供各位参考：

一、交警一人实施处罚问题
二、驾驶证准驾车型降级问题三、注销驾驶证问题四、注销实习期驾驶证、延长实习期限问题五、驾驶证满分扣证学习、公告停止使用问题

六、注销校车驾驶资格问题

（本文约4500字，阅完约需10分钟） 

一、交警一人实施处罚问题。

　新《行政处罚法》第42条：行政处罚应当由具有行政执法资格的执法人员实施。执法人员不得少于两人，法律另有规定的除外。

　目前，《道路交通安全法》并未对执法人数作出另行规定，只有公安部第157号令发布的《道路交通安全违法行为处理程序规定》第44条规定：适用简易程序处罚的，可以由一名交通警察作出，并应当按照下列程序实施:……

　新《行政处罚法》第42条的两人执法规定处于第五章“行政处罚的决定”之第一节“一般规定”下，意即后面第二节的“简易程序”和第三节的“普通程序”均要遵守不少于两人执法的规定。

　两人执法只有法律才能另作规定，但是在交管领域，目前只有公安部制定的规章才有规定可以由一名交警执法。这显然不符合新《行政处罚法》的要求。

　然而，实际执法中交警两人执法确实难以做到。因公务员编制所限，在目前警力已经紧张的情况下，各地不可能对每起简易程序处罚案件均能做到两人执法，这就尴尬了！

　不执行新《行政处罚法》吧，与法治政府建设背道而驰！执行吧，交管部门难以做到！

　那为什么现在路面交警基本都是一人执法呢？这除了警力原因外，旧《行政处罚法》第37条的两人执法规定处于第五章“行政处罚的决定”之第二节“一般程序”下，其第一节的“简易程序”对执法人数并没有明确要求。

　所以各地法院基本是支持交警按照公安部的规定可以一人执法的，在简易程序处罚诉讼中因交警一人执法而败诉的判例非常少见。新《行政处罚法》实施后，且看各地法院接下来的判决吧！

二、驾驶证准驾车型降级问题

　新《行政处罚法》第2条明确了行政处罚的定义：行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。

　根据该定义，驾驶证准驾车型降级属于标准的行政处罚内容，如果你不认可，再看：

　新《行政处罚法》第9条：行政处罚的种类：……

（三）暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件；……

　上述第（三）项是对已经作出的行政许可进行减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。

毫无疑问，驾驶证降级行为属于行政处罚内容，目前交管部门并没有走行政处罚程序。那么接下来走行政处罚程序就可以继续实施降级吗？

没那么简单！

新《行政处罚法》第13条规定：……，国务院部门规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告、通报批评或者一定数额罚款的行政处罚。……

　就是说，公安部规章无权设定降低许可证件资质等级的处罚种类，而驾驶证降级在法律、法规上均无规定，只在公安部第139号令发布的《机动车驾驶证申领和使用规定》（规章）第78条、79条规定有“注销其最高准驾车型驾驶资格”（即驾驶证降级）。

驾驶证降级的处罚对当事人的惩戒力度确实很大，会直接导致当事人丢饭碗失去工作，这又往往与记分问题紧密相关，导致驾驶证买分卖分等乱象的产生。（交警非现场记分三大过错问题点此参阅） 

为什么目前交管部门一直可以对驾驶证降级呢？主要是旧《行政处罚法》未对行政处罚作出定义，交管实务中不把驾驶证降级作为行政处罚来对待，直接规避了行政处罚程序。

但是仍然有一些判例判决交警败诉的，法官的主要观点：一是认为注销最高准驾车型就是吊销最高准驾车型，换了个马夹而已；二是未履行行政处罚程序，未保障当事人的合法权利。

主要案例有：（2017）最高法行申5774号行政裁定书、（2018）吉01行终77号判决书、（2015）宁法行初字第36号行政判决书等等。 

有人说驾驶证降级属于对行政许可的撤销，不属于行政处罚。这个观点不敢认同，许可证的降级实质上就是部分剥夺当事人行政许可权益的吊销处罚，因为当事人当初取得许可时是合法的，没有法定理由不得随意撤销，并且在未进行处罚的情况下就剥夺许可权益是应当予以补偿的，就像国家依法征收土地使用权一样要进行合理的补偿。

如果当初当事人以欺骗、贿赂等非法手段取得证可的，那应当是根据《行政许可法》的相关规定予以撤销，不属于行政处罚，这是对当初错误许可行为的一种事后纠正，并不影响当事人的合法权益，反而是让当事人在撤销之前获得了非法权益。

所以撤销不是处罚，吊销才是行政处罚，而驾驶证降级正是吊销部分准驾车型许可的一种行政处罚行为。

三、注销驾驶证问题　在《道路交通安全法》及其实施条例上均未有注销驾驶证的规定，在公安部第139号令发布的《机动车驾驶证申领和使用规定》（规章）第77条规定：机动车驾驶人具有下列情形之一的，车辆管理所应当注销其机动车驾驶证：
（一）死亡的；
（二）提出注销申请的；
（三）丧失民事行为能力，监护人提出注销申请的；
（四）身体条件不适合驾驶机动车的；
（五）有器质性心脏病、癫痫病、美尼尔氏症、眩晕症、癔病、震颤麻痹、精神病、痴呆以及影响肢体活动的神经系统疾病等妨碍安全驾驶疾病的；
（六）被查获有吸食、注射毒品后驾驶机动车行为，正在执行社区戒毒、强制隔离戒毒、社区康复措施，或者长期服用依赖性精神药品成瘾尚未戒除的；（七）超过机动车驾驶证有效期一年以上未换证的；
（八）年龄在70周岁以上，在一个记分周期结束后一年内未提交身体条件证明的；或者持有残疾人专用小型自动挡载客汽车准驾车型，在三个记分周期结束后一年内未提交身体条件证明的；
（九）年龄在60周岁以上，所持机动车驾驶证只具有无轨电车或者有轨电车准驾车型，或者年龄在70周岁以上，所持机动车驾驶证只具有低速载货汽车、三轮汽车、轮式自行机械车准驾车型的；
（十）机动车驾驶证依法被吊销或者驾驶许可依法被撤销的。　有第一款第二项至第十项情形之一，未收回机动车驾驶证的，应当公告机动车驾驶证作废。……　以上规定的“注销其机动车驾驶证”，有的不属于行政处罚，比如死亡的、当事人主动提出注销申请等情形；有的属于吊销许可证件的行政处罚内容，比如毒驾。　根据规定，吊销（注销）许可证需要履行包括告知有权申请听证的行政处罚程序，规章（公安部第139号令）不能设定吊销许可证件的处罚，所以该条有的“注销”规定不能再执行。【学习笔记】车辆违法处理17条新规深度逐字研读（公安部令第157号）四、注销实习期驾驶证和延长实习期限问题。　注销实习期驾驶证和延长实习期限在法律、法规上没有规定，公安部第139号令发布的《机动车驾驶证申领和使用规定》（规章）第79条规定：　机动车驾驶人在实习期内发生道路交通安全违法行为被记满12分的，注销其实习的准驾车型驾驶资格。……。持有大型客车、牵引车、城市公交车、中型客车、大型货车驾驶证的驾驶人在一年实习期内记6分以上但未达到12分的，实习期限延长一年。在延长的实习期内再次记6分以上但未达到12分的，注销其实习的准驾车型驾驶资格。　此处的“注销其实习的准驾车型驾驶资格”应当属于吊销或者降级许可证件的行政处罚，因规章无权设定吊销许可证件的处罚种类，不能再执行。　此处的“实习期延长一年”，结合《道路交通安全法实施条例》第22条的规定：机动车驾驶证的有效期为6年，本条例另有规定的除外。　机动车驾驶人初次申领机动车驾驶证后的12个月为实习期。在实习期内驾驶机动车的，应当在车身后部粘贴或者悬挂统一式样的实习标志。　机动车驾驶人在实习期内不得驾驶公共汽车、营运客车或者执行任务的警车、消防车、救护车、工程救险车以及载有爆炸物品、易燃易爆化学物品、剧毒或者放射性等危险物品的机动车；驾驶的机动车不得牵引挂车。　这个延长实习期的措施应当属于限制从业类的行政处罚，因规章无权设定限制从业类的处罚种类，不能再执行。浙江省最新公检法醉驾刑事案件政策标准五、驾驶证满分扣证学习、公告停止使用问题。　法条依据：《道路交通安全法》第24条　公安机关交通管理部门对机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规的行为，除依法给予行政处罚外，实行累积记分制度。公安机关交通管理部门对累积记分达到规定分值的机动车驾驶人，扣留机动车驾驶证，对其进行道路交通安全法律、法规教育，重新考试；考试合格的……　《道路交通安全法实施条例》第23条：公安机关交通管理部门对机动车驾驶人的道路交通安全违法行为除给予行政处罚外，实行道路交通安全违法行为累积记分(以下简称记分)制度，记分周期为12个月。对在一个记分周期内记分达到12分的，由公安机关交通管理部门扣留其机动车驾驶证，该机动车驾驶人应当按照规定参加道路交通安全法律、法规的学习并接受考试。考试合格的……　只有违反法律、法规的行为，才能在处罚后予以记分。结合《道路交通安全法实施条例》第28条：机动车驾驶人在机动车驾驶证丢失、损毁、超过有效期或者被依法扣留、暂扣期间以及记分达到12分的，不得驾驶机动车。还有第25条：机动车驾驶人记分达到12分，拒不参加公安机关交通管理部门通知的学习，也不接受考试的，由公安机关交通管理部门公告其机动车驾驶证停止使用。　那么此处的“扣留机动车驾驶证”和参加学习并要求考试合格，当然是对驾驶人减损驾车权益并且增加学习、考试合格义务的惩戒行为，应当属于行政处罚的内容，应当走行政处罚程序。　其中扣留驾驶证后，如果当事人消极参加学习或者考试不合格的，将不能发还驾驶证，被“公告其机动车驾驶证停止使用”，其实质是一种暂扣或者吊销许可证件的行政处罚。　目前公安部规章对满分扣证规定为行政强制措施，笔者认为这与目前法律规定不再相符，有人说满分扣证应当是一种行驶强制执行，但是强制执行应当有一个行政处罚等决定作为前提条件，所以在逻辑上也讲不通。　那么满分扣证也要走行政处罚的程序，暂扣许可证件类的处罚还要告知当事人有听证程序。扣证以后的公告停止停用，就是吊销许可证件的处罚无疑了，当然如果其证件本身已经过期了，也就无需进行吊销处罚了。新版《道路交通事故处理程序规定》的85个新知识六、注销校车驾驶资格问题　法条依据：《校车安全管理条例》（行政法规）第49条：校车驾驶人违反道路交通安全法律法规被依法处罚或者发生道路交通事故，不再符合本条例规定的校车驾驶人条件的，由公安机关交通管理部门取消校车驾驶资格，并在机动车驾驶证上签注。　公安部第139号令发布的《机动车驾驶证申领和使用规定》（规章）第87条规定：校车驾驶人具有下列情形之一的，公安机关交通管理部门应当注销其校车驾驶资格，通知机动车驾驶人换领机动车驾驶证，并通报教育行政部门和学校：
（一）提出注销申请的；
（二）年龄超过60周岁的；
（三）在致人死亡或者重伤的交通事故负有责任的；
（四）有酒后驾驶或者醉酒驾驶机动车，以及驾驶客运车辆超员、超速等严重交通违法行为的；
（五）有记满12分或者犯罪记录的；
（六）有传染性疾病，癫痫病、精神病等可能危及行车安全的疾病，有酗酒、吸毒行为记录的。未收回签注校车驾驶许可的机动车驾驶证的，应当公告其校车驾驶资格作废。　以上规定的“取消校车驾驶资格”和 “注销其校车驾驶资格”，有的不属于行政处罚，比如当事人主动提出注销申请的情形；大部分属于吊销许可证件的行政处罚内容，应当履行行政处罚程序，包括告知当事人有依法申请听证的权利。其中法律法规有规定的才能处罚；只有规章（公安部第139号令）作出规定的，不能再执行。　临时想到了这些，有机会再补充，上述有可能因学习不足导致认识错误。有不同意见的，欢迎留言批评指正！

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