《财政研究》|| 关成华等：财政政策工具与中国科技企业孵化器效率
财政政策工具与中国科技企业孵化器效率
关成华 邱英杰 袁祥飞
内容提要
基于2015至2017年中国科技企业孵化器数据，使用部分共享投入的二阶段网络DEA模型，测算中国科技企业孵化器整体效率、创新研发效率和成果转化效率，通过倾向得分匹配法分析股权投资、财政补贴和税收优惠对孵化器各阶段效率的影响，同时讨论区域间的差异性。研究结果表明：孵化器获得政策支持与知识创造、资金支持、平台规模正相关，与经营水平负相关；股权投资和财政补贴对孵化器整体效率起到显著抑制作用，三类政策对孵化器创新研发效率均起到显著抑制作用，税收优惠对孵化器成果转化效率起到显著激励作用；股权投资在东北地区创新研发阶段表现为正效应，财政补贴在东北地区整体和创新研发阶段表现为正效应；税收优惠在东部地区成果转化阶段以及西部地区整体和创新研发阶段表现为正效应，在东部地区整体和创新研发阶段以及西部地区成果转化阶段表现为负效应。
关键词：财政政策工具 孵化器效率 倾向得分匹配 共享投入 二阶段网络DEA
引 言
党的十八大指出，要强化政策支持，促进企业真正成为技术创新决策、研发投入、科研组织和成果转化的主体。党的十九大指出，创新是引领发展的第一动力，是建设现代化经济体系的战略支撑。此外，国务院颁布的《实施〈国家中长期科学和技术发展规划纲要〉的若干配套政策》也明确提出应采用财政政策工具促进企业自主创新。
国内外实践均表明科技企业是创新的重要支撑力量，但其往往亟需资本、场地、人员等方面的支持，因此各国政府普遍通过建设孵化器来扶持科技企业的发展。近年来，作为促进科技创新发展的重要载体，孵化器在我国发展迅速。据科技部火炬中心统计，截至2017年底，我国共有科技企业孵化器4069家，较上年同比增长25%，覆盖全国200多个城市。“孵化器”的定义和功能在学术层面上还未达成共识（王路昊，2014），但从我国科技企业孵化器历史演变及现实意义来看，促进科技成果产生、转化，进而培育科技创新的企业是其主要功能之一。作为将创新思想付诸实践的载体，政府部门出台了一系列财政政策对孵化器予以重点支持，包括股权投资、财政补贴和税收优惠等，引导大量金融和社会资金进入创新创业领域，充分发挥财政投资的作用，促进企业创新。
结论与建议
（一）研究结论
1.孵化器获得政策支持与知识创造、资金支持、平台规模正相关，与经营水平负相关。结果表明，经营水平与获得股权投资存在负相关关系，知识创造和资金支持与获得股权投资存在正相关关系；经营水平与获得财政补贴存在负相关关系，平台规模、知识创造和资金支持与获得财政补贴存在正相关关系；平台规模和资金支持与获得税收优惠存在正相关关系。整体来说，政府倾向于将资金投向发展情况较好的孵化器，但几种政策的关注点可能会略有不同。其中，经营水平之所以表现出消极作用可能是由于财政政策更倾向于经营状况不佳的孵化器，即扶持“弱者”，而非壮大“强者”。
2.当前阶段下，财政政策工具对孵化器整体效率起到抑制作用。结果表明，股权投资和财政补贴均对孵化器整体效率起到显著抑制作用，股权投资的抑制作用强于财政补贴，税收优惠对孵化器整体效率没有显著影响。该结果并非表明财政政策工具失效，而是可能由于现阶段中国大部分孵化器仍处于发展初期，投入普遍较高，科技与经济产出水平则参差不齐，而财政政策的支持在某些方面可能存在较强的激励效应，如获得风险投资金额、孵化器毕业企业数量等（关成华和袁祥飞，2018）。但是，如果从孵化器效率的综合视角来看，对个别因素的激励作用可能被忽略，财政政策支持反而造成孵化器间发展的不平衡，导致相对效率的降低。
3.三类财政政策工具对孵化器分阶段效率存在不同影响。结果表明，三类财政政策工具均对孵化器创新研发效率起到显著抑制作用，税收优惠的抑制作用最强，股权投资次之，财政补贴最弱。税收优惠对孵化器成果转化效率起到显著激励作用，股权投资和财政补贴对孵化器成果转化效率作用为正但均不显著。第一，在创新研发阶段，虽然三类政策均起到抑制作用，但财政补贴凭借其定向性的特点，针对特定地区、行业或项目注入资金，能够有效解决基础研究和基础设施投入的问题，最有利于孵化器创新研发阶段，但由于其存在缺乏透明性、资金使用者能力不一等问题，可能有腐败和决策风险，因此当前阶段仍表现出抑制作用。而税收优惠只能对企业短期研发行为有所激励，对一些长期的或外部性较强的研发行为则没有效果。股权投资由于其强政府属性，也表现出了挤出效应。第二，在成果转化阶段，税收优惠具有不分行业、企业，不过分受决策人影响的特点，对于市场影响较小，因此，凭借其突出的市场性和不定向性，在成果转化阶段中起到了显著激励作用。而股权投资和财政补贴在该阶段虽表现为正效应，但均不显著，对成果转化效率的潜在促进作用还未有效发挥。
4.财政政策效应在不同地区之间存在明显差异。结果表明，财政政策效应在不同地区间表现出较为明显的差异。第一，东北地区的股权投资政策在创新研发阶段显著为正，财政补贴政策在整体阶段和创新研发阶段显著为正。东北地区以国有和事业经济为主，市场化程度较其它区域而言偏低，并且该地区的孵化器大多由政府直接注资成立，民营或社会投资的孵化器因缺乏资金和政策支持难以发展壮大，因此股权投资和财政补贴在东北地区表现出了一定的正效应。第二，东部地区的税收优惠政策在整体阶段和创新研发阶段显著为负，在成果转化阶段显著为正。东部地区的市场化程度最高，孵化器数量也占到样本总量的65%，整体发展水平较高。该地区税收优惠的政策效应和全样本呈现出一致状态，且较全样本更强，说明东部地区孵化器是中国当前孵化器中的主流群体，代表了中国孵化器的发展态势。第三，西部地区的税收优惠政策在整体阶段和创新研发阶段均显著为正，在成果转化阶段显著为负。东、西部地区税收优惠的政策效应呈现出截然相反的状况。一方面，这是由于西部地区省份对孵化器发展的重视不足，12个省、直辖市和自治区的孵化器数量仅占样本总量的14%，平均每个省级行政区的份额仅为1%左右。另一方面，在西部地区，部分入驻的在孵企业已是成型企业，税收优惠对这类企业整体上起到了一定的激励作用。而税收优惠对成果转化阶段的负效应，可能是由于西部地区仍缺乏市场导向的科技成果定价机制，成果持有人对成果的自主处置权无法得到保障，从而无法有效促进科技成果转化。
（二）政策建议
1.合理配比，实现效率协同增长。现阶段中国孵化器的两阶段效率均不高，创新研发效率和成果转化效率亟需实现协同增长。一方面，要加强投入过程的管理，对创新研发阶段的人、财、物等投入要素比例进行合理配置，使投入总量既定情况下的科技成果产出最大化。另一方面，在成果转化阶段，需充分发挥风险投资的作用，加大社会资本在该阶段的配置比例。同时，还要重视科技产出的消化吸收环节，通过聘请创业导师、举办创业培训等方式提升在孵企业人员的能力和素质，激发其二次创新能力，从而更有效率地实现创新资源、科技成果向经济收益的有效转化，推动创新研发阶段效率和成果转化阶段效率的协同增长。
2.寻求转型，建立市场运作机制。由于科技企业孵化器具有前期投入大、回报周期长的特点，我国在当前阶段存在着大量政府主导下的孵化器。事实上，政府的支持应能减轻孵化器资金压力，使其更有效率地进行科技研发和成果转化，从而促进孵化器效率的提升。然而，当前的财政政策工具尚未发挥应有的作用。因此，政府要合理使用股权投资、财政补贴、税收优惠等财政政策工具来支持孵化器的发展，更要推动孵化器管理结构的转变，积极寻求市场化的管理体系和运作机制。尤其是在成果转化阶段，仅仅依靠政府的支持并不能解决市场本身存在的问题，反而可能会对市场产生消极的影响。因此，积极寻求转型，引入社会资本，建立市场化的运作机制，将会更有利于孵化器效率的提升。
3.区分阶段，谨慎运用财政工具。创新研发和成果转化属于性质不同的两个阶段，前者注重资金的定向投入以迅速产出成果，后者则更倾向于普适的、自由的市场政策工具。一方面，在创新研发阶段，应将财政补贴政策作为提高孵化器效率的主要政策工具，因为财政补贴具有定向投入、操作简单、流动迅速等特点，可以针对性地解决孵化器的科技基础设施投入问题，也可以对孵化器的重大科技研发项目予以专项资金支持。在未来政策实施方向上，可适当放宽限制条件，加大补贴力度，提高政策透明性，同时对资金使用者进行培训。另一方面，在成果转化阶段，应将税收优惠作为提高孵化器效率的主要政策工具，与股权投资和财政补贴相比，税收优惠具有更强的市场化特性，不分行业和企业，不过分受到资金使用者的制约，对于市场的影响较小。孵化器所转化的经济收益越高，其从税收优惠中所获得的效益也就越高。税收优惠能够充分发挥市场的主导功能，调动企业内部积极性，充分提升成果转化效率。在未来政策实施方向上，可继续扩大减税涉及的范围，给予各类孵化器普遍的、非歧视性的税率优惠制度，营造公平的竞争环境。当然，从长期来看，只有多种财政政策工具有机结合、取长补短，才能在最大程度上提升孵化器的整体效率。
4.因地制宜，精准制定区域政策。不同区域间，财政工具所发挥的政策效应具有一定差异性，需要因地制宜，根据区域特点制定政策。一方面，对于东北地区而言，其市场化程度相对较低，孵化器性质也以国有企业、事业单位为主，社会资本还未充分进入孵化器市场。在当前阶段，东北地区仍应将股权投资和财政补贴作为提高孵化器效率的主要政策工具，但要积极探索市场化的管理机制，分离所有权和经营权，提升孵化器的自主性。进一步来说，应先以财政补贴政策为主，再向财政补贴、税收优惠相结合的政策制定思路转变。另一方面，对于东、西部地区而言，应将税收优惠作为提高孵化器效率的主要政策工具，适当结合其它政策。具体而言，东部地区孵化器数量众多，市场发展相对成熟，市场化程度较高，与全国孵化器样本的基本特征最为接近，因此在成果转化阶段应充分运用税收优惠政策，发挥市场特点，提高孵化器效率。而西部地区对孵化器的重视程度不足，存在一批为完成“政治任务”而建设的孵化器，内部在孵企业质量良莠不齐，在科技成果转化过程中的定价、分配和处置等问题上，也未形成强有力的保障。税收优惠在西部地区未能对成果转化起到积极作用，反而在一定程度上对科技研发起到了正面影响。因此，在当前阶段，西部地区可在创新研发阶段运用税收优惠政策，同时应转变观念，充分重视科技企业孵化器的发展，寻求特色化、专业化的发展路径，充分发挥多种财政政策工具在支持孵化器发展、提升孵化器效率上的作用。
作者简介：
关成华，北京师范大学经济与资源管理研究院院长、城市绿色发展科技战略研究北京市重点实验室主任，哈佛大学访问学者，教授、博士生导师
邱英杰，北京师范大学经济与资源管理研究院硕士研究生，伊利诺伊大学香槟分校访问学者
袁祥飞，北京师范大学经济与资源管理研究院博士研究生，麻省理工学院访问学者
科技部火炬高技术产业开发中心专项基金“科技创业孵化机构年度统计数据分析”（2018WTY08001）；北京市科学技术委员会软科学项目“培育世界级高端产业集群路径研究”（Z181100007418004）。
全文刊发《财政研究》2018年第12期
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采编：何利辉 于婧华