《财政研究》谭艳艳等：PPP项目中的政府债务风险识别研究

PPP项目中的政府债务风险识别研究

谭艳艳　邹梦琪　张悦悦

内容简介

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近年来，中国地方政府债务问题是社会各界广泛关注的焦点，为了控制地方政府债务风险，中央政府采取了一系列的举措，其中鼓励和推广政府和社会资本合作（Public-PrivatePartnership，PPP）模式参与基础设施建设是其中之一。自2014年以来，全国各地的PPP项目迅速展开，截至2019年4月，全国PPP入库项目共计8921个，总投资需求高达135,472.25亿元。但是，通过近几年的运作，理论界和实务界都发现部分PPP可能不仅没有降低地方政府的债务风险，反而还在一定程度上增加了地方政府债务风险。为了防控PPP项目给政府带来风险，对其进行科学识别是前提，因此，本文对如何识别政府在PPP项目中的风险展开了研究。本文首先以政府职能理论为基础，奠定了PPP项目中政府债务风险识别的理论基础，即政府在PPP项目中的风险从根本上取决于政府在PPP项目中所承担的义务，而政府是否需要承担相应义务的依据源自于政府的职能。通过分析，本文认为，政府在PPP项目中承担的义务主要源自于参与者和管理者两种不同的角色。为了科学地厘清政府在PPP项目中所承担的义务与政府债务风险之间的关系，本文结合《政府会计准则——负债》构建了PPP项目中政府债务风险的识别框架。具体而言，我们从义务来源角度将政府在PPP项目中所承担的义务分为法定义务和推定义务，从在某一时点是否已经承担相应义务的角度将政府在PPP项目中的义务分为现时义务和潜在义务，从而构成了一个义务矩阵。根据该义务矩阵，我们进一步构建了PPP项目中政府债务风险的识别框架，首先判断政府在PPP项目中是否需要承担法定或者推定义务，如果没有，则政府无需承担任何风险；如果有，则进一步判断政府在某一时点是否已经承担相关义务，如果已经承担并且履行该义务所需付出的金额可以可靠估计，在结合政府存量资产的情况下，可以基本确定该政府债务风险的大小；如果政府在某一时点没有承担相关义务或者虽然承担了相关义务，但是履行该义务所需付出的金额无法可靠估计，则此时无法确定政府在PPP项目中的风险大小，但是应该披露与该义务相关的情况并密切关注其发展变化，以准确把握可能会存在的潜在风险以及风险变化情况。为了诠释这一框架的运用，本文选取了部分典型案例，按照这一框架提出的步骤和方法对政府在各PPP项目中所承担的风险进行了识别。总之，本文的研究不仅丰富了PPP项目中政府债务风险管理的相关理论研究，也通过有机结合政府职能理论与政府会计准则来识别政府债务风险，为政府债务风险的交叉学科研究提供了新的思路；同时，本文提出的债务风险识别框架不仅有助于各政府主体准确识别出其在PPP项目中的债务风险，明确风险产生的来源，进而制定有效的风险防控措施；也能使政策制定部门能通过这一风险分析框架清晰地了解到PPP项目中政府债务的风险点，有助于后续相关政策的制定和完善。


论文框架概览

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作者简介：

谭艳艳，中南财经政法大学会计学院、政府会计研究所副教授

邹梦琪，中南财经政法大学会计学院、政府会计研究所博士研究生

张悦悦，中南财经政法大学会计学院、政府会计研究所硕士研究生

基金项目：

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中南财经政法大学研究生科研创新项目（项目编号：2018Y1131），项目主持人：邹梦琪。

（本文内容由作者提供，仅代表作者个人观点）

全文刊发《财政研究》2019年第10期

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策划：邢    丽

采编：于婧华     郝隽琛（实习）

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