《财政研究》吉富星：专项债绩效管理的制度环境和运行体系优化研究：基于不确定性视角

专项债绩效管理的制度环境和

运行体系优化研究：基于不确定性视角

吉富星

内容简介

目前，地方政府债券增速很快，已成为资本市场最大的债券品种。其中，专项债作为“中国版的市政收益债券”，是“开前门”、积极财政政策的重要抓手，截止到2019年底已发行9.4万亿，其使用绩效应引起高度重视。但从现有研究看，专项债绩效管理缺乏最佳实践的借鉴，在运行中也存在诸多难点，尤其是不确定性对其提出了新的挑战。

专项债券兼具财政、金融属性，项目运营周期长、不确定性大，会导致绩效评价更复杂、作用更难发挥。基于可偿付性（净现值）、流动性（每一年的偿债备付率）两个门槛指标，动态分析了多种不确定性情形。受环境、行为等因素影响，跨期不确定性、不可预测性，可能导致过度举债的机会主义或激励不足。尤其是，部分债券发生“走偏”，一旦后期收益不足、出现重大偏差，很难分辨是客观需求不足，还是运营服务差的行为造成的，抑或前期决策失误造成的，偏差归因或问责难。项目风险分散、绩效评价、问责机制等弊端，导致绩效评价体系的因果、关联关系和问责链条发生“断裂”。这些因素容易造成机会主义或逆向激励，也导致一定风险累积。

就专项债论专项债没有太大意义，仅通过绩效考核来纠偏也是一句空话。不确定条件下，专项债绩效评价不能“一评了之”，更不能混同于一般财政支出绩效预算评价。有效的绩效评价是建立在合理的债务约束、事前理性预测、事中持续纠偏、事后有效问责基础之上的。绩效评价应基于专项债特性，前瞻性、动态化应对不确定性，从完善政府债务制度、缓释总体及个体风险、增强信息对称、加强激励约束等角度注入确定性，更好地引导、激励各个主体行为。应进一步提供规范有序、稳定可期的制度环境，并形成结果持续改善、激励相容的绩效运行支撑体系。

建议如下：其一，应进一步规范政府举债制度，让专项债回归“名实相符”，降低财政机会主义风险、增强预算的理性决策。其二，完善中长期预算和绩效预算，将专项债的适用性与中期财政规划、支出优先序有机结合起来，兼容宏观政策与微观效率，降低总体风险。其三，绩效考核要结合不同阶段、不同行业进行差别化展开，不断创新、完善绩效考核体系，提高科学性、降低主观影响。其四，前移风险管控关口、加强风险识别和评估，将绩效评价作为债券发行前置条件，同时，重视独立、审慎的绩效评价，形成“敢评、真评、善评”的氛围。其五，压实主体责任，加强前瞻性预测，持续、循环开展绩效评价、整改，强化纠偏调适、风险缓释。其六，加强信息披露及各期绩效结果应用，重点强化政府、债券使用单位、主要责任人等多层面激励约束，评价结果与预算安排、债务额度、政绩、责任主体等分类挂钩。当然，再完善的绩效评价体系也无法防范部分项目的失败，但只要更新理念、持续用好绩效管理体系，仍可在一定程度上降低风险概率与后果，或提升项目效率。

论文框架概览

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作者简介：

吉富星，中国社会科学院大学经济学院教授，公共经济与投融资研究中心主任

基金项目：

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北京市社会科学基金项目“北京防范和化解地方政府隐性债务风险”（编号 :19YJB013）；中国社会科学院大学重大专项课题“我国基本公共服务均等化的影响因素与对策研究” （编号 :2020-KYLX01-06）。

（本文内容由作者提供，仅代表作者个人观点）

全文刊发《财政研究》2020年第7期

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策划：邢    丽      

采编：于婧华     周广帅（实习）

（封面图片来源：https://www.fotor.com.cn）

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