刘金东 秦子洋：社会保障缴款名义负担率与实际负担率的国际比较

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社会保障缴款名义负担率与实际负担率的国际比较

刘金东  秦子洋

　　一、引言　　2018年，社会保险费征收被作为重要的非税收入征管职责移交给税务部门。但当前仍有两个问题亟待解决：首先，中国社会保险费名义负担率在国际上处于什么水平，这将决定未来给企业持续减税降负的空间有多大；其次，中国社会保险费实际负担率在国际上处于什么水平，这将关乎未来一旦做实缴费基数，企业和个人的实际负担是否维持在可以接受的范围以内。本文详细梳理和计算了以OECD成员国为主的欧美发达国家和以金砖国家为主的发展中国家数据，从多个维度比较国内外社会保障缴款负担率，以期解答上述问题。　　虽然世界上绝大多数国家仍然实行缴税制，仅有中国、法国、德国、意大利、爱尔兰等少数国家实行缴费制（郑秉文、房连泉，2007；李菲、翟雪峰，2018），但随着缴税国家开始引入个人账户，以及缴费国家开始移交税务部门征收，使得社会保险税和社会保险费之间逐渐出现相互融合和借鉴的中间形态，从本质上再去刻意区分缴费模式和缴税模式变得越来越困难。故而本文不对二者作区分讨论，而是将缴费制国家和缴税制国家放在一起进行负担率的比较。由于两种模式下的一些名称有所差别，为了让本文的措辞更有包容性，下文将缴费和缴税统称为社会保障缴款，将缴费制下的缴费比例和缴税制下的税率统称为名义负担率，将缴费制下的实际费率水平和缴税制下的实际税率统称为实际负担率。　　二、社会保障缴款名义负担率的国际比较　　各国社会保障缴款名义负担率受劳动者从事的行业类型、各国设置的项目类型等因素影响，有多种表现形式，如大多数OECD成员国将纳税义务人分为雇员、雇主和自由职业者。与之对应，征税对象分为工资以及自由职业者的经营纯收益。此外，OECD成员国社会保障所涵盖的项目也与中国有所不同，主要有养老保险、失业保险、医疗保险、伤残保险以及遗嘱保险等，名义负担率也分为单一税（费）率以及差别税（费）率等多种形式。考虑到部分OECD成员国名义负担率设置的层级较为复杂，OECD税收统计数据库对于部分成员国的雇员或雇主的税率统计存在偏差，所以表1仅节选OECD27个成员国介绍其雇员和雇主的社会保障缴款名义负担率。     表1按照2018年总名义负担率由高到低的顺序排列了OECD27个成员国的数据，从中可以发现，法国、奥地利、捷克、斯洛伐克和比利时2017年和2018年总名义负担率均排在前五位。　　近几年中国不断调低社会保障缴费比例，从2016年5月1日起两年内，对企业职工基本养老保险单位缴费比例超过20%的省份，将缴费比例降至20%；单位缴费比例为20%且2015年年底基金累计结余可支付月数超过9个月的省份，可以阶段性降低至19%。失业保险总费率由现行的2%阶段性降至1%～1.5%。      从2018年5月1日起，企业职工基本养老保险单位缴费比例超过19%的省份，以及单位缴费比例降至19%的省份，基金累计结余可支付月数高于9个月的，可阶段性执行19%的单位缴费比例至2019年4月30日。失业保险也在阶段性地降低费率。      从2019年5月1日起，养老保险单位缴费比例高于16%的，可降至16%；目前低于16%的，要研究提出过渡办法，同时继续阶段性降低失业保险、工伤保险费率。　　2017年，全国大多数省份沿用的是单位20%、个人8%的养老保险缴费比例和单位9%、个人2%的医疗保险缴费比例以及单位1%、个人0.5%的失业保险缴费比例，如果工伤保险缴费比例按照0.5%来算，加上1%的生育保险缴费比例，则五类社会保险总缴费比例（名义负担率）约为42%，仅低于表1排名前5名的OECD成员国，而高于大多数OECD成员国。截至目前，养老保险的单位缴费比例已经降至16%，失业保险总缴费比例降至1%，五类社会保险总缴费比例（名义负担率）约为37.5%，中国社会保障缴款名义负担率依然要高于表1中的大多数OECD成员国，而只低于其中的11个国家。区分雇主和雇员名义负担率来看，中国的雇主（单位）名义负担率在27个OECD成员国中处于中等偏上水平，雇员（个人）名义负担率则处于中等偏下水平。此外，表1还列出了2017年和2018年名义负担率的变化，除了名义负担率偏低的韩国、爱尔兰和日本有所上调以外，表1中其他OECD成员国均调低费率或者保持稳定。可见，中国降低社会保障缴费比例的政策方针与国际趋势相吻合。     表2列举了除中国以外的金砖国家社会保障缴款名义负担率，其中印度雇员名义负担率有两档标准，当雇员受雇于员工人数超过50人的企业时，按照工资的12%缴纳，反之则按照10%缴纳。巴西名义负担率则属于区间浮动税率。由于南非的社会保障制度较为特殊，仅为低收入者提供社会救助，同时为全民提供免费的基础医疗，因此其名义负担率相对较低。从表2可以看出，中国名义负担率在同为发展中国家的金砖国家中处于较高水平。　　相比金砖国家中的其他国家，中国社会保障缴款名义负担率（或称缴费比例）之所以偏高，主要由两点原因造成：一是中国个人缴费制度始于20世纪90年代初期，在此之前社会保障实行国家统包型模式，个人不需要缴费，由国家财政和企业缴费承担，当这种基于生产资料公有制建立的社会保障制度无力延续、开始构建个人缴费制度后，过去的一代人无法再行追缴个人缴费部分，存在养老账户亏空的问题，需要加大征缴力度以尽快补足亏空。二是中国税费征收设计往往遵循"宽打窄用"的原则，留足征管空间，以利于未来能够通过加强征管获得源源不断的增收效应（高培勇，2006）。当然，由于参保率、征管水平、征缴率无法达到100%，中国较高的名义负担率与实际负担率之间存在很大差别，我们将在下一部分详细计算并对比国内外社会保障缴款实际负担率。　　三、社会保障缴款实际负担率的国际比较　　考虑到不同国家财政收支规模存在较大差异，本文以社会保障缴款总额占国内生产总值的比重作为实际负担率指标，而没有采用社会保障缴款总额占财政收入的比重。各国社会保障缴款总额和国内生产总值均来自于世界银行数据库，由于数据库数据目前仅更新到2017年，因此这一部分计算的是2017年社会保障缴款实际负担率。中国社会保障缴款总额在世界银行数据库没有统计，故而我们依照国内统计数据加以测算：首先，郑秉文主编的《中国养老金发展报告2018》公布的数据显示，2017年中国基本养老保险基金总收入达到46614亿元，其中来自企业和个人的征缴收入部分为34213亿元，征缴率约为73.40%。其次，根据2018年《中国人力资源和社会保障年鉴》公布的数据显示，2017年包括五个险种在内的中国社会保险基金总收入约为67154亿元，我们将73.40%的养老保险基金征缴率作为全口径社会保险基金的征缴率，以社会保障基金总收入乘以该征缴率，从而得到剔除财政补贴后的2017年社会保障缴款总收入约为49291亿元。最后，以估算的2017年社会保障缴款总收入除以2017年国内生产总值（827122亿元），得到中国2017年社会保障缴款实际负担率约为5.96%。　　总体来说，中国社会保障缴款实际负担率在金砖国家中处于中等水平，高于印度和俄罗斯，低于巴西和南非（见表3）。但与发达国家为主的OECD成员国相比（见表4），中国实际负担率明显偏低，低于其均值8.84%。同时，表4中有21个OECD成员国实际负担率高于中国。值得一提的是，相比亚洲和远东地区，与中国毗邻的日本、韩国、印度、俄罗斯四国，中国社会保障缴款实际负担率并不算低，仅略低于韩国。老龄化程度最为严重的日本和发展程度较为接近的印度对中国参考价值较大。日本自1973年以后，开始从福利国家模式转向福利社会模式，即淡化国家在社会保障中的直接供款责任，转为补充和辅助角色。日本的福利社会模式将个人自立自助、家族互帮互助、组织内相互扶助作为抵御风险的社会保障主要支柱，中央和地方政府的公共支持和扶助反而成为兜底的补充保障（彭文兵，2000）。平山洋介（2012）分析了日本战后住房政策，认为日本政府通过维持房价和提供反向抵押贷款的方式帮助个人实现"以房养老"，从而让政府从养老职责中脱身。与日本不同，印度社会保障制度长时间处于发展不充分、不平衡的阶段，实际负担率偏低更多是由于社会保障覆盖率偏低所致。根据秦永红和张伟（2011）的统计，印度基本养老保险的覆盖率仅为12%；而根据世界银行数据库的统计数据，2009年印度社会保障制度的整体覆盖率仅为21.45%。　　考虑到中国2019年缴费比例相比2017年有所调整，有必要按照2019年最新缴费比例测算一下中国社会保障缴款实际负担率。假定征缴率和参保率不变，以2017年实际负担率（5.96%）乘以总缴费比例之比（37.5%/42%），可以得到2019年实际负担率约为5.32%。长期来看，测算不仅要考虑缴费比例变化，还要考虑缴费基数的变化。社会保障征管职责移交税务部门以后，未来社会保障缴费基数做实为实发工资数势在必行。由于一些私营企业均以上一年度缴费基数区间的下限少缴甚至不缴社会保险费，那么做实基数后，社会保障缴款实际负担率将会显著提高。全体就业人员上一年度工资数在宏观层面最接近的指标是以收入法核算的国内生产总值中的劳动者报酬，该指标指常住单位在一年内以各种形式支付给劳动者的全部报酬，大致相当于联合国国民账户体系（SNA）中的雇员报酬概念，具体包括货币工资、实物工资和社会保险三个部分。因此，本文以2016年劳动者报酬为基础分三步计算做实基数后的缴款实际负担率：第一步，由定义可知，劳动者报酬口径中包含了支付给劳动者的社会保险，故而先通过计算公式（2016年劳动者报酬－2016年国内生产总值×社会保障缴款实际负担率＝370224亿元－744127亿元×5.96%）剔除其中包含的社会保险部分；第二步，上一步计算得到的指标再乘以37.5%的社会保障缴款名义总负担率即为做实基数后应缴纳的全部社会保障金额；第三步，以上一步计算得到的应缴社会保障金额除以2017年国内生产总值（827122亿元），最终得出做实基数后的社会保障缴款实际负担率约为14.77%。当然，这是假定100%参保率和完全以上一年度实发工资数为缴费基数的情况下计算得到的结果。14.77%不仅完全抵消了短期内降低缴费比例的减负效应，而且还大大提高了企业和个人负担，实际负担率在5.96%的基础上增长了1.48倍，在5.32%的基础上增长了1.78倍，该实际负担率将超出表4中除德国以外的其他OECD成员国。由此可见，单纯提高参保率和做实缴费基数任重道远，不宜短期内一步到位，应该逐步推动。同时，未来随着缴费基数的做实，有必要进一步下调名义缴费比例才能保证不给单位和个人带来较大的负面影响。　　四、结论及政策建议　　通过上述研究可以得到以下基本结论：短期来看，当前缴费比例的下调将有助于降低中国社会保障缴款的实际负担率；但长期来看，由于中国名义负担率设置偏高，未来做实缴费基数后，将会显著增加企业和个人负担。基于此，笔者认为，在中国当前经济稳增长的形势下，企业既是投资主体，也是研发创新主体，要特别注意涵养企业部门的经济活力和市场竞争力。提高参保率和做实缴费基数功在长远，不可追求一蹴而就的短期效果，需要与进一步下调缴费比例、继续为企业减税降负等政策充分配合，保证未来不因社会保障缴费增加企业负担。作者单位：山东财经大学财政税务学院

（本文刊载于《国际税收》2019年第12期）