张哲 辛灵：我国稳外资政策措施、效果及思考

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我国稳外资政策措施、效果及思考

张哲  辛灵

　　积极有效吸收外资是我国对外开放基本国策的重要内容。改革开放后，特别是党的十九大以来，以习近平同志为核心的党中央对积极有效利用外资作出一系列战略决策和重大部署，我国引资质量和水平持续提升，对国民经济发展作出重大贡献，为坚定不移扩大开放积累了宝贵经验。在近来新冠肺炎疫情全球蔓延和中美贸易摩擦加剧的情况下，我国政府又出台了一系列短期和中长期稳外资的政策措施，为帮扶外资企业复苏发展起到了关键作用，我国吸收外资规模亦企稳向好。本文拟梳理我国出台稳外资政策的主要动因及政策内容，对后疫情时代持续稳外资政策策略提出若干建议。

　　一、稳外资政策出台的背景

　　受新冠肺炎疫情在全球持续蔓延的负面影响，叠加中美贸易摩擦等因素，我国吸收外资面临前所未有的重大挑战，具体来看主要有以下几个方面。　　一是世界经济面临衰退，跨国投资规模开始下降。近年来，全球经济一直处于金融危机后的长期深度调整阶段，总体增长乏力。新冠肺炎疫情快速蔓延又引发金融和大宗商品市场的剧烈动荡，对全球市场信心和预期产生不利影响，严重冲击国际贸易投资。今年6月联合国贸易和发展会议发布的《2020年世界投资报告》显示，2020年全球对外直接投资（FDI）流量预计将比2019年的1.54万亿美元减少40%，为2005年以来首次跌破万亿美元大关，全球跨国投资规模缩小，企业投资能力减弱。　　二是我国主要外资来源地大力推动产业回流。近年来，“逆全球化”思潮涌动，个别国家贸易保护主义抬头，全球产业链、供应链本地化、区域化态势有所增强。以美国、欧盟、日本等为代表的我国主要外资来源地正在推动产业回流，对我国扩大吸收外资造成不利影响。新冠肺炎疫情暴发以来，美国已经推出多项制造业提案，以补贴及税费减免措施鼓励企业将业务或关键供应商移出中国市场；一些欧盟成员国正在规划逐步将医疗、制药、通讯、电池制造等具有战略意义的产业从中国市场转移，以降低对中国产品的依赖程度；日本安排了数百亿日元资金补贴，推动夏普等日本知名企业从中国转移到东南亚其他国家或日本本土，以降低日本企业在制造方面对中国的依赖。　　三是国内外市场需求不足，外商投资以观望为主。从内需看，虽然我国第二季度国民生产总值增速由负转正，实现了3.2%的增长，但在国内疫情形势最严重和防控措施最严密的第一季度，国民生产总值同比下降6.8%，社会消费品零售总额同比下降19%，国内市场需求严重不足。从外需看，受新冠肺炎疫情持续蔓延影响，外商投资企业普遍保持观望态度，减少或暂缓新增对外投资。中国美国商会发布的《2020年中国商务环境调查报告》显示，2020年拟增加在华投资的企业比例有所下降，部分企业投资决策更为审慎，减少或不增加投资的企业占37%，较上年有所提高。　　四是国际人流物流受阻，商务合作活动受限。受全球新冠肺炎疫情持续蔓延影响，世界多国（地区）对商业活动和企业生产管控加强，全球各地大量货运航班航线停航停运，一些国家和地区封闭港口、机场，使得国际货运流通受到严重影响，导致世界各国（地区）的贸易投资活动受到限制，不利于外商投资企业开展对华投资。　　二、稳外资的短期政策举措和长期制度建设　　从2019年开始，我国围绕稳外资工作已经连续出台实施了《中华人民共和国外商投资法》（以下简称《外商投资法》）及其实施条例、《国务院关于进一步做好利用外资工作的意见》（国发〔2019〕23号）、新版外资准入负面清单等一系列法规政策。新冠肺炎疫情暴发后，我国又陆续出台了一系列政策“组合拳”，稳外资的政策力度进一步加大。　　（一）短期政策举措　　新冠肺炎疫情发生以来，我国政府不断加强稳外资工作，快速密集出台了一系列稳外资政策措施，帮助外资企业尽早复工复产，保障资金链、供应链的稳定性。这类政策具有目标明确、指向精准、问题导向等特点。　　1.全国性政策　　今年以来，受全球新冠肺炎疫情持续蔓延等因素影响，我国外贸外资形势复杂严峻。外贸外资企业订单不足、物流不畅、融资困难、产业链供应链不稳等问题较为突出。针对企业困难诉求，结合地方经验做法，我国政府出台了新一批稳外贸稳外资的政策措施。　　2019年在新冠肺炎疫情暴发以前，我国就已经出台了稳外资的重大政策。2019年10月30日《国务院关于进一步做好利用外资工作的意见》正式颁布，在深化对外开放、加大投资促进力度、深化投资便利化改革、保护外商投资合法权益四个方面提出了20条稳外资政策措施，被称为“稳外资20条”。　　2020年8月12日，国务院办公厅发布《关于进一步做好稳外贸稳外资工作的意见》（国办发〔2020〕28号）（以下简称《意见》）。此《意见》是国务院在稳外资20条的基础上，根据当前国际国内疫情发展形势，加快推进复工复产进程，稳住外贸外资基本盘背景下出台的最新政策措施。《意见》共提出15项稳外贸稳外资政策措施，主要涉及完善财税金融政策、发展贸易新业态新模式、提升通关和人员往来便利化水平，以及支持重点产业重点企业等四大方面：　　在完善财税金融政策方面，加大出口信保支持，允许外贸企业合理变更短期险合同相关期限；加大对外贸企业融资支持，进一步扩大对外贸中小微企业的信贷投放；给予重点外资企业金融支持，人民银行出台的1.5万亿元再贷款再贴现专项额度同等适用于外资企业，进出口银行新增贷款规模可用于支持重点外资企业。　　在发展贸易新业态新模式方面，新增一批市场采购贸易方式试点，支持跨境电商平台、跨境物流、海外仓，鼓励金融机构支持海外仓建设。优化外贸综合服务企业退税服务，加快退税进度。　　在提升通关和人员往来便利化水平方面，进一步规范和降低进出口环节合规成本，减轻进出口企业负担。在严格做好防疫要求前提下，对符合条件的来华复工复产外国人全面实施“快捷通道”。　　在支持重点产业重点企业方面，加大重点外资项目支持服务力度，对投资额1亿美元以上的重点外资项目，在前期、在建和投资等环节，加大用海、用地、能耗、环保等方面服务保障力度。　　为落实《意见》精神，稳住外贸外资基本盘，保住投资存量，促进投资增量，各部委也相继推出相关领域稳外资政策措施。商务部作为稳外资措施的牵头部门，为确保意见能够尽早落地见效，解决好当前外资企业融资难、人员入境难、项目实施难等问题，发布了一系列政策措施，如《关于应对新冠肺炎疫情做好稳外贸稳外资促消费工作的通知》《关于应对疫情进一步改革开放做好稳外资工作的通知》等。同时，商务部为健全全国外资促进和服务体系，加强横向协作，与国家发展改革委联合发布外商投资准入负面清单，扩大金融等现代服务业市场开放。工业和信息化部等部门为优化汽车领域外资政策，组织修订了《乘用车企业平均燃料消耗量与新能源汽车积分并行管理办法》，允许同一外方母公司旗下的境内合资企业间转让积分，为外资车企带来新一轮政策利好。国家市场监管总局出台反垄断配套规章，明确反垄断执法机构在查处垄断行为时，应平等对待所有经营者等。　　外资企业对于税收营商环境十分敏感，税收政策与服务对于稳外资非常重要。为响应国务院关于做好稳外资工作的要求，国家税务总局通过优化税收政策和纳税服务，帮助外资企业解决实际困难。为鼓励境外投资者在疫情期间持续在华经营和扩大投资，根据《国家税务总局关于扩大境外投资者以分配利润直接投资暂不征收预提所得税政策适用范围有关问题的公告》（国家税务总局公告2018年第53号），规定境外投资者从境内居民企业取得的利润用于境内直接投资的，继续实行递延纳税政策，暂不征收预提所得税。根据国家税务总局统计，2020年上半年，全国享受再投资递延纳税政策的外资企业数量同比增长17.4%；用于再投资的利润累计达到407.6亿元人民币（约合60亿美元），同比增长20.1%。其中，第二季度用于再投资利润比第一季度提高36.8%。递延纳税政策作为稳外资的重要措施之一，直接降低了外资企业投资成本，有效促进了外资企业增资扩股，减少了利润汇出，助推外资企业持续在华经营。　　2.地方性政策　　受新冠肺炎疫情的影响，我国各地方吸收外资工作面临许多困难和问题。根据商务部对重点省份吸收外资情况的调研显示，外资企业股东推迟出资计划、配套生产企业订单量有所下降、外资中小企业申请信用贷款困难、外籍商务及技术人员入境困难、重大外资项目要素保障落后等问题比较突出。为此，各地方政府积极响应国务院《意见》和上级部门要求，针对各地区的实际情况，迅速出台了各类支持政策。比如，江苏省加强企业服务，协助外资企业解决用工、物流、资金等共性问题，推动上下游协同复工复产，重点支持龙头外资企业及其关键配套企业加快恢复产能，保持产业链、供应链稳定；重庆市成立重点外资企业工作专班，对国家重点外商投资企业进行点对点服务，及时协调解决企业经营生产中遇到的困难和问题；广西壮族自治区通过举办政银企对接会，为符合信贷政策的外资企业等提供金融支持，助推解决企业融资困难；上海市大力探索招商引资奖励机制，加大对重大外资项目支持力度，优化跨境资本投资、外国人来华工作和项目规划用地便利化措施；等等。　　（二）长期制度建设　　我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，吸收外资面临新形势新挑战。稳外资不仅要保障外资规模稳步增长，更要注重提高吸收外资的质量和效益，利用外资助推经济实现高质量发展。为此，我国不断通过立法等形式加强制度建设，进一步扩大开放、优化国内营商环境、提升外资综合优势。　　1.实施《外商投资法》，向制度型开放迈进　　2019年3月，我国颁布《外商投资法》及其实施条例，于2020年1月1日起正式实施。该法取代了1979年实施的《中外合资经营企业法》，1986年实施的《外资企业法》以及1988年实施的《中外合作经营企业法》，确立了我国新型外商投资法律制度的基本框架。该法系统地建立了我国对外商投资的促进、保护和管理制度，针对外国投资者普遍关心的利润汇出、知识产权保护、不得强制技术转让、地方政府守约践诺等问题作出了明确规定。作为外商投资领域的基础性法律，《外商投资法》坚持和国际规则相衔接，从促进、保护和管理三个方面为我国有效利用外资提供了制度保障。　　《外商投资法》是我国外资领域的基本法，以法律法规形式确立了准入前国民待遇加负面清单的管理制度，使我国达到了高标准的外商投资管理模式。投资准入前国民待遇是指将国民待遇延伸至投资发生和建立前阶段，在企业设立、取得、扩大等阶段给予外国投资者及其投资不低于本国投资者及其投资的待遇。负面清单管理制度，是指通过清单的方式管理外国投资，对于负面清单以外的投资领域，法无禁止即可为，使外国投资者获得与内资企业一样的投资机会和稳定的投资预期。为配合《外商投资法》及其实施条例的实施，按照只增不减的原则，2020年6月23日国家发展改革委、商务部发布了《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2020年版）》和《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2020年版）》。新版负面清单进一步缩减了外商投资准入条目，其中全国外商投资准入负面清单由40条减少至33条，自贸试验区外商投资准入负面清单由37条减少至30条，此次调整的领域主要涉及金融、基础设施、制造、农业、医药、教育等行业。　　虽然在《外商投资法》制定之初尚未出现新冠肺炎疫情等情况，不是针对当前我国贸易状况出台的临时性政策，但《外商投资法》及其实施条例的实施标志着我国外资领域开始向制度型开放迈进，是我国从法律制度层面稳住外资基本盘的重要举措。特别是《外商投资法》及其实施条例实施以后，各部门按照该法精神出台的一系列降低外商投资准入门槛的举措，在全球新冠肺炎疫情蔓延的情况下提升了跨国公司对华投资的信心和决心，为稳外资发挥了重要作用。　　2.加强平台建设，持续扩大吸收外资　　改革开放以来，自贸试验区（港）和国家级经济技术开发区是我国进一步扩大对外开放的前沿窗口。2020年6月1日，中共中央、国务院印发了《海南自由贸易港建设总体方案》，海南自贸港建设由此正式启航。建设海南自贸港是我国进一步扩大对外开放的重大战略举措，根据总体方案制定的发展目标，到2025年，初步建立以贸易自由便利和投资自由便利为重点的自由贸易港政策制度体系。营商环境总体达到国内一流水平，市场主体大幅增长，产业竞争力显著提升，风险防控有力有效，适应自由贸易港建设的法律法规逐步完善，经济发展质量和效益明显改善。到2035年，自由贸易港制度体系和运作模式更加成熟，以自由、公平、法治、高水平过程监管为特征的贸易投资规则基本构建，实现贸易自由便利、投资自由便利、跨境资金流动自由便利、人员进出自由便利、运输来往自由便利和数据安全有序流动。营商环境更加优化，法律法规体系更加健全，风险防控体系更加严密，现代社会治理格局基本形成，成为我国开放型经济新高地。值得一提的是，海南自贸港将拥有一套与中国内地不一样的税制。这套税制的零关税、低税率和简税制特征尤其引人注目。目前，海南自贸港已经开始加速吸引外资流入，2020年1月-8月，海南省新设外资企业407家，同比增长86.7%。除了海南自贸港，我国其他自贸试验区、国家经济技术开发区等也在吸收外资方面取得显著效果。据商务部统计，2020年1月-8月，自贸试验区实际使用外资866亿元人民币（约合127亿美元），同比增长23.3%。2020年1月-6月，218个国家级经济技术开发区实际使用外资和外商投资企业再投资金额273亿美元，同比增长5.3%。　　三、稳外资政策效果显著　　今年以来，受全球新冠肺炎疫情影响，我国吸收外资经历了大幅下降、企稳回升的过程，总体情况好于预期。随着国内疫情全面控制以及国外逐步“带疫解封”“带疫复工”，在国内一系列稳外资政策叠加作用下，我国吸收外资规模将逐渐步入快车道。　　（一）成功的抗疫成果使中国成为外国投资避风港　　新冠肺炎疫情暴发后，中国政府及时作出坚决抗击疫情、力保人民生命健康的抗疫决策，采取了封城、延迟开工开学等果断措施。在付出巨大牺牲之后，不但有效遏制了国内的疫情扩散，而且为全世界抗击疫情争取了时间，这是中国对世界抗击疫情工作的宝贵贡献。在目前全球新冠肺炎疫情持续蔓延、未见拐点的严峻形势下，中国率先逐步消除疫情对国内经济社会的负面影响，营商环境不断改善，彰显出独特的制度优势，与部分国家对疫情放任自流、贸易保护主义抬头的情况形成了鲜明的对比。在这种情况下，外资正在把中国作为维持企业生存、扭转疫情影响、艰难走向复苏的避风港。据中国商务部最新问卷调查显示，99.1%的外资企业表示将继续在华持续经营。　　（二）高技术服务业带动高质量吸收外资　　我国经济正在向高质量发展阶段迈进，一系列稳外资政策鼓励外商投资流向高技术产业。我国高技术服务业已经成为吸引外资的重点领域，引进外资质量不断提高。据商务部统计，2020年1月-4月全国实际使用外资2865.5亿元人民币（约合413.4亿美元），同比下降6.1%，但同期高技术产业实际利用外资同比增长2.7%，其中，信息服务、电子商务服务、专业技术服务同比分别增长46.9%、73.8%和99.6%。1月-8月，全国实际使用外资6197.8亿元人民币（约合890亿美元），同比增长2.6%，同期高技术服务业同比增长28.2%，其中，信息服务、研发与设计服务、专业技术服务、科技成果转化服务同比分别增长24%、47.3%、111.4%和20.2%。　　（三）重大外资项目陆续落地　　重大外资项目是我国吸收外资的重要组成部分，对于稳住外资基本盘至关重要。这些重大外资项目有的掌握产业核心技术，可以填补国内行业空白；有的属于扩大投资，能够服务于我国经济内循环；有的构成我国产业链的关键环节，有利于促进我国产业链的闭环发展。新冠肺炎疫情发生后，外资企业的生产经营活动与内资企业一样受到严重影响，我国出台的一系列稳外资政策帮助外资企业解决了复工复产中遇到的诸多困难问题，如防疫物资短缺、原材料供应不足、外籍商务人员入境等。在我国疫情控制效果显著、稳外资政策有力的情况下，很多重大外资项目在我国落地。据商务部统计，2019年前11个月，1亿美元以上外资大项目722个，到资占比约为70%，增长15.5％。许多国际知名大型跨国公司不断扩大在华投资，加快在中国市场的经营布局，有效推动了我国经济的复苏和发展。　　四、后疫情时代稳外资政策的思考　　今年以来，虽然我国稳外资效果总体好于预期，但未来一段时期仍将面临不小的压力和挑战。从我国实施的短期和中长期政策措施来看，我们认为应从短期和中长期两方面分析后疫情时代稳外资政策的策略。　　（一）短期策略　　目前，我国国内已基本控制住新冠肺炎疫情发展势头，各行业领域复工复产正快速推进。在国外疫情持续蔓延和国内疫情基本控制的双重背景下，外资企业一方面受到国外疫情对其国际业务的拖累，另一方面又希望加快在中国市场推进复工复产进程，以弥补其国际业务的损失。为此，外资企业在经历由减停产到复工复产的过程中，急需获取金融、税收等领域的政策支持。从短期看，为帮助外资企业尽早恢复正常生产经营秩序，巩固吸收外资规模，应考虑以下短期策略。　　第一，加大金融政策支持外资力度。今年以来，受到全球疫情和中美经贸摩擦的影响，外资企业普遍面临订单减少、收入下降、支出增加、融资困难的问题，对外资企业生产经营造成了较大影响。为稳定外国投资者信心、降低投资成本，外资管理部门应充分发挥金融对稳外资的积极作用，及时调研企业金融需求，了解企业在金融服务方面的主要需求和迫切问题，协调金融机构解决企业困难。加强与金融机构信息共享，向金融机构提供有金融服务需求的企业信息。鼓励各地方与金融机构联合研究出台专项举措，提高企业融资可得性，缓解外资企业融资难、融资贵的问题。　　第二，通过税收政策引导外资流入中西部地区。当前，我国外资流入仍以东部地区为主，中西部地区吸收外资规模和水平仍然较弱。从商务部公布的2020年1月-6月国家级经济技术开发区实际利用外资的数据来看，东部地区实际利用外资占全国实际利用外资的6成以上。造成这一结果的因素很多，如东中西部经济发展、基础设施建设、产业链配套能力等方面的不平衡，导致中西部地区引资水平远低于东部地区。为构建国内经济大循环，响应中部崛起、西部大开发战略，挖掘中西部地区潜在经济活力，我国应尽快出台更积极的税收优惠政策，鼓励和引导外资向中西部地区转移和增加投资，提升中西部地区产业配套能力。同时，在外资投向总部经济、研发中心、现代服务业、高技术产业和高端人才引进等方面，应给予中西部地区更优惠的税收政策，形成全国一盘棋、雁阵式格局的发展模式。　　（二）中长期策略　　从稳外资的中长期策略来看，我国应进一步扩大市场开放，改善营商环境，提升对外资的服务、促进和保护工作。　　第一，进一步扩大市场开放，放宽市场准入。扩大对外开放是我国当今和未来稳外资政策的主基调，各部门应落实好《外商投资法》及其实施条例规定的准入前国民待遇和负面清单管理制度，全面清理2020版负面清单以外的外资准入限制措施，持续推进外商投资法规文件“立改废”，进一步压减负面清单条目，扩大金融等服务业对外开放。加快修订发布2020版《鼓励外商投资产业目录》，聚焦促进制造业高质量发展，进一步扩大鼓励范围。发挥重大开放平台作用，加快推进自贸试验区制度创新，深入推进海南自由贸易港建设，形成吸收外资的重要阵地。推动国家级经济技术开发区创新提升，突出对外开放导向，发挥稳外资示范带动作用。　　第二，持续优化营商环境，推进“放管服”改革。营商环境是外商投资企业考虑投资与否的重要决定因素之一。近年来，我国努力营造稳定、公开、透明的营商环境，营商环境总体排名大幅上升。世界银行发布的《2020年营商环境报告》显示，我国营商环境在全球190个经济体中位列全球第31位，较上年上升15位，连续两年被世界银行评为全球营商环境改善最大的十个经济体之一。以《外商投资法》及其实施条例的实施为契机，我国商务、税务、市监、海关等多部门应合力出台更多投资促进政策，降低准入门槛、促进公平竞争、提高服务效率，为外商投资提供更加优质的营商环境。　　第三，提升外商投资服务、促进和保护工作。巩固吸收外资的规模，提升吸收外资的质量，培育吸收外资的综合效益，不仅需要进一步扩大市场开放、持续改善营商环境，还需要从微观层面提升对外资企业的服务、促进和保护工作。对此，我们建议对以下方面进行改革：首先，要优化外商投资服务水平，建立线上线下统一服务大厅，实现外资企业安全审查、反垄断、注册变更等行政审批的一站式服务；其次，要提升投资促进工作水平，加快建设境内外投资促进网络，建立健全外商投资服务信息平台，编制发布外商投资指引；最后，要加强外商投资保护工作，落实好外商投资企业投诉工作办法，强化知识产权保护机制，缓解外资企业对知识产权保护方面的担忧。

END

作者单位：中国社会科学院大学，商务部国际贸易经济合作研究院（本文刊载于《国际税收》2020年第10期）

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