【热点】中国饭碗要装中国粮
民以食为天，粮食安全事关国家稳定。习近平总书记在黑龙江省考察时说：“中国人要把饭碗端在自己手里，而且要装自己的粮食。”
2020年猝不及防的新冠肺炎疫情期间，我国稳定充足的粮食供给再次发挥了安天下、稳民心的作用。这离不开始终高度重视粮食安全的战略意识和一系列粮食支持政策的有效支撑。
原文信息
【来源】《中国人口·资源与环境》2020年第30卷 第3期 115-125页【文章名】中国粮食支持政策该向何处去？——来自商品储备模型量化政策评估的证据【DOI】10.12062/cpre.20191111【关键词】托市收储；WTO黄箱；商品储备模型；数值模拟；量化政策评估【基金项目】国家自然科学基金青年项目“‘毁约跑路’还是‘逆势加码’：收储制度改革背景下粮食规模户经营行为调整与风险化解机制研究”（批准号：71903187），“执行偏差视角下的国内农业支持政策机制创新研究”（批准号：71703158）；国家自然科学基金面上项目“我国政府粮食储备的规模优化与政策评价”（批准号：71673289）。中国农业科学院协同创新项目“新时期国家粮食安全战略研究”（批准号：CAAS-ZDRW202012）；中国农业科学院科技创新工程（批准号：ASTIP-IAED-2020-01）；中国农业科学院基本科研业务费专项所级统筹课题（批准号：161005202001-1-3）。
作者团队
普蓂喆，女，中国农业科学院农业经济与发展研究所助理研究员。中国人民大学博士毕业，美国加州大学伯克利分校国家公派联合培养博士。主要研究方向为粮食安全、粮食收储、农业支持政策等。在《中国农村经济》《农业经济问题》《经济学动态》等学术期刊发表论文30余篇。主持国家自然科学基金青年项目、中国农科院协同创新项目子课题、中国农业科学院基本科研业务费专项所级统筹项目等课题5项。撰写的政策建议多次获得中央及农业农村部领导批示。
郑风田（通信作者），男，经济学博士，中国人民大学农业与农村发展学院教授（二级）、博士生导师、副院长。研究方向为粮食安全、食品安全、产业政策等“三农”问题。在《经济研究》《管理世界》《经济学（季刊）》《China Economic Review》等学术期刊上发表论文160多篇。近年来主持参与国家社科重大项目2项、国家社科基金5项，国家自然基金3项，主持教育部人文社科基金、福特基金会、国家留学基金委课题、中国发展研究基金会、北京市社科重大项目等课题40多项。社会兼职包括首届国家食品安全委员会咨询专家、国家扶贫中心专家咨询顾问、农业部信息市场司咨询专家、国家自然科学基金、国家社科基金同行评审专家等。
（图源网络）
文章导读
2004年粮食购销市场全面开放，强调在国家宏观调控下，充分发挥市场机制配置粮食资源的基础性作用。其中，粮食宏观调控的主要手段是托市收储。为了更好地保护种粮农民利益，政府在2004-2006年依次启动稻谷、小麦最低收购价政策，2008年在玉米等品种上实施调控框架类似、但含金量略低的临时收储政策。由此，形成了以托市收储为主要特征的粮食支持政策。
（托市收购 “抽检”，图源网络）
托市曾经极大地提高了粮食保障能力，却在2013年以后给国内粮食市场带来前所未有的挑战。持续托市刺激粮食产量连年增长，库存规模持续高企；农业生产成本持续上涨，收储调控空间遭“天花板”“地板”双重胁迫，农民种粮积极性显著降低；粮食市场高度政策化，市场风险加剧；国内外粮价倒挂加剧，农业支持力度不断逼近WTO黄箱上限，贸易制裁风险增加。为了应对托市带来的一系列问题，2014年起政府依次在棉花、大豆和玉米上开展“价补分离”改革，激发了市场活力，但也带来新的风险和财政成本问题。稻谷、小麦因其口粮的极端重要性，相关改革措施比较审慎。但2017年以来口粮去库存与2018年稻谷托市价格大幅下调等调整措施叠加，仍给口粮产业带来一定影响。口粮托市收储改革进退两难。
当时国内关于改革方向的提议多囿于目标价格、取消托市等现有改革经验，也多陷入“非此即彼”式的政策抉择，缺乏对新改革方案的探索，也缺乏政策间协调配合的融通思考。关于改革以后可能带来的影响评估方面，国内研究主要基于经验判断和逻辑推演。对可能的政策效果和改革风险仅给出一个笼统的主观判断，难以将政策效应从纷繁复杂的经济关系中抽离出来。部分学者采用简单的供求曲线分析，研究结论在动态背景下可能不成立。相比之下，国外形成了以商品储备模型为基础、随机动态规划为思路的量化政策分析方法，广泛应用于粮食市场政策分析和评价，值得国内粮食研究借鉴。
基于此，本文借鉴William & Wright经典商品储备模型的基本框架和研究经验，根据国内外改革经验提出多个改革方案并进行多维评估。先对单个改革方案分析不同调整程度下的可能后果和进一步的调整空间，然后横向比较多类改革方案，分析政策目标的实现程度差异，最后根据中国改革需求提出未来改革取向。
文章亮点
相比以往国外研究，本文采用了有供给反应的模型设定，增加新的改革措施并将其模型化，构建多维评价框架，并应用于中国口粮情境。相比国内以往研究，本文在跨期社会福利最优模型的框架下评估改革措施的政策效应，并采用对比“实验”的方式进行比较。充分考虑储备在中国粮食市场中的作用，尤其是政府储备和私人储备互动。根据国内外改革经验，设定四类改革措施：调低托市价格/取消托市、实行生产者补贴、“托市+生产者补贴”双层政策、补贴私人储备。通过模型求解、政策模拟，从市场稳定、农民保护、粮食安全、财政成本、WTO黄箱限制五个维度的评价指标出发，对政策效应进行深入分析。
第一，分析改革措施各自的政策效应特征。
直接取消托市会导致口粮市场大幅波动、产量显著减少，政府稳定粮食安全压力显著增加。调低托市价格将降低三大目标实现程度，对农民收益的冲击明显。直接用生产者补贴取代托市仍然超出黄箱上限，如果试图通过降低补贴标准减少黄箱约束，将导致三大政策目标的风险同时出现。“托市+生产者补贴”双层政策能够以黄箱限制内的成本，维持可观的增产增收效果，副作用是增大了市场波动。私人储备尽管能带来较大的制度调整空间，但存在粮食安全风险、私人收储难以监管等不确定因素。
第二，分析四类改革措施的比较优势特征。
横向比较四类改革措施可以发现，如果考察对产量、收入等绝对量的支撑力度，“托市+生产者补贴”双层政策的效率最高；如果衡量这些指标的波动程度，则托市政策的效率比较高。在四类措施中，生产者补贴的效率比较平庸，尽管私人储备补贴的效率较高，但其政策目标的实现程度比其他政策要低。
第三，提出针对性政策建议。
目前关于托市改革措施的争论容易走极端，本文分析结果表明改革走极端的后果可能不堪设想。相比之下，建立多层次粮食支持体系对当前中国更为适用。主要的政策体系可采用“托市+生产者补贴”模式，双层政策下市场价格扭曲很小，有助于市场价格机制恢复，促使市场主体感受价格信号、提高其市场经营能力。可适当引入私人收储补贴，不仅有助于培育市场风险应对能力、缓解未来农民卖粮难问题，而且利于分担政府调控压力，促进粮食市场健康发展。
作者独白
2013年黑龙江中储粮林甸直属库的火灾事件引发各界对粮食收储问题的关注，同年主要粮食国内外价格开始倒挂，托市收储政策带来的各种问题开始显现。这些问题开启了我和导师对粮食问题的研究。研究首先想要解答的问题是，托市收购政策执行多年，如何评价执行其政策效果和对市场的影响？在系统梳理了国内外文献后，我们迅速确定采用量化政策评估方法进行分析，由此开始了对这一方法的系统学习和应用拓展。相关研究和方法的述评可参见《粮食储备与价格调控问题研究动态》（《经济学动态》2016年第11期）一文。
与此同时，开展了大量实地调研，围绕粮食市场、政策执行各方面进行了深入调查。国外研究方法基于的市场背景与中国差异很大，模型运行下的理想化粮食市场难以解释中国粮食市场和政策面临的很多问题。为了解实际情况，我们先以一代表性的粮食主产市为入口开展了全方位系统调查，然后逐年将调查范围扩大。目前，相关调查已覆盖大部分粮食主产省，还包括实行棉花目标价格制度的新疆。通过持续的实地调查，不断深化了我们对于粮食市场和粮食政策的认识，为理论研究提供了有力支持。
本文是我们系列研究的一个部分，形成于2018年上半年。从着手研究到最终成文，一直在不断探索、试错攻坚。论文写作过程中得到国内外导师的大力支持，历次参会宣讲中也得到很多专家学者的建设性意见，这些都成为我们坚持理论拓展和实地调研的动力，在此表达衷心感谢。研究期间，粮食政策在不断调整，研究内容也在相应修改和充实。投稿前，文章已几易其稿，经历了多次细致修改。投稿后，有幸在2019年下半年获得编辑部和匿名审稿专家的认可并录用，非常感谢编辑部严谨专业的学术态度、高效认真的工作作风。
新冠肺炎疫情期间，稳定充足的粮食供给再次发挥了安天下、稳民心的作用。这离不开始终高度重视粮食安全的战略意识和一系列粮食支持政策的有效支撑。目前正是支持政策改革的窗口期，有关粮食政策的研究还需要进一步深化和拓展，希望本文能够为相关决策提供一些参考。当然我们的研究仍有一些不足，建立更加符合中国实际的理论分析模型是一个长期命题。此外，改革窗口期的粮食市场和支持政策不断出现新变化，需要进一步追踪研判，以确保端牢“中国饭碗”。我们也将在粮食安全和发展政策领域持续继续深入研究。
（撰稿人：普蓂喆）
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