尹稚：以人民为中心的城市治理

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2021年9月25日，2020/2021中国城市规划年会暨2021中国城市规划学术季在四川省成都市隆重开幕。在全体大会上，清华大学建筑学院教授、清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长尹稚作题为《以人民为中心的城市治理》的报告。

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尹稚，清华大学建筑学院教授、清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长

来源：中国城市规划

尹稚教授指出，当前城镇化阶段的特殊性在于我国正处于治理体系和治理能力的重构期。根据党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化〞。这意味着我国全面深化改革的总目标要落实在现代国家治理的制度层面。

01

城市治理的内涵与发展

城市治理作为国家治理和社会治理体系的重要内容，在“以民为本，民生优先”、“重新定位城市政府职能”、“多元主题协商共治理”的新型城镇化原则下，对城市治理工作提出了新的要求。

根据现阶段研究成果，城市治理的基本定义是：在国家基本政策制度的引领下对传统城市管理的完善和创新，是政府会同市场、社会等多元主体，以更有效满足市民对公共产品和服务的需求为核心，管理城市公共事务的各种方式的统称和持续过程。它致力于推动城市全面、协调、高质量和可持续发展，协调发展过程中的冲突和矛盾，广泛凝聚各主体共识并采取联合行动。它包括政府制定的行政管理制度和公共政策，以及基于各方主体共识的共同纲领、行动准则、工作机制和制度安排。

在这一基本定义中，可概括为两方面内容：以人民为中心和多元治理。

城市治理的总体纲领为“一个中心”，即“坚持以人民为中心”。目标为满足人民的需求，无论是城市公共物品和服务的生产供给，都要围绕人民的需求做决策。在实现这一目标的过程中，需要依靠人民的力量，人民作为城市的主人，要全面参与城市治理。从更长远角度来说，城市治理最终目的是为了人民的福祉，使人民的幸福感、获得感、满意度得到提升。

同样，谈到现代化，其概念在自然科学、社会科学乃至人文艺术等不同学科有着不同的理解。我国现代化的内涵是以人的现代化为核心实现“五位一体”的现代化集成，即实现城镇空间格局全面协调的现代化、人与自然和谐共生的现代化、中华文化永续发展的现代化、国家治理体系和治理能力的现代化。这一内涵充分体现了我国实现建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国的发展目标。

诚然，人的现代化并非一步到位。经过改革开放四十年的发展，我国实现现代化1.0阶段，即以满足人的基本需求和全面小康实现为核心。接下来面对的是人的素质提升和生活质量提升，最后是人的发展和共同富裕。

在这一过程中，高质量作为不可回避的概念也被提出。我国正处于从高质量的城镇化走向全面现代化的城镇化的开局之年。高质量发展是我国“十四五”期间仍需面对的重要问题。虽然我国在很多方面已经接近高质量的顶峰状态，但仍有一些与质量相关的问题有待解决。因此，一方面应补足短板，另一方面则要注重质量提升。这一问题既与我国的发展速度有关，也与我国城乡关系的塑造密不可分。由此，区域均衡发展、区域协同发展成为“十四五”时期的主导内容。

随着社会阶段发展的不同，我国的城镇化可分为成长、成熟和稳定以下三个阶段：

我国新型城镇化战略出台后，城市规划从见物不见人转变为以关注人的生存状态、生活状态和发展状态为核心，以全面提升人的素质和生活质量为根本目的。围绕以人民为中心发展思想，分别从个体人和社会人，不同类型人群，不同地域人群，前人、当代人和后人，布局自主、多元、公平、全面的发展需求的新型城镇化根本目的，进而实现人的全面发展和共同富裕的社会主义现代化目标这一宏观远景。

02

现代城市治理的

基本方针、原则、理念与使命

现代城市治理的基本方针为“一个中心”，即坚持以人民为中心。与西方国家的多元共治不同，我国现代城市治理的四项基本原则为：以推动城市更好发展为根本宗旨和总目标，以城市治理体系和治理能力现代化为路径，以法制化、社会化、民主化为根本保障，坚持党对城市治理工作的领导。

对中国时代背景下的城市治理，提出“七大核心理念”：“政府引领、市场主导、社会自觉、市民自治”四位一体的多元化治理；多中心、分权式、分布式、开放式的网络化治理；适应变化和不确定性的自助进化式治理；以“精准相应公共事务需求”为中心的精细化治理；以法律法规为准绳推动的依法治理；兼顾事前、事中、事后的全周期治理；奖善惩恶并举的善治。

此外，还明确我国现代城市治理的“六项时代使命”，可总结为“四个提升，两个营造”。即提升基础设施、社会设施、生态环境、空间资源的发展品质，营造城市核心竞争优势和国家发展战略支点。

03

中国与英国

城市治理体系的比较

英国作为城市化先行国家，其城市治理对我国具有一定的启发和借鉴意义。

（1）制度文件

英国政府出台的《国家规划政策框架》发挥了解释法律和延伸法律的作用，补充深化了管控程序建议并可适时调整程序决策依据。在《国家规划政策框架》之下的技术与制度体系可分为规划政策系列与资金计划系列文件。具体包括行政程序引导的《设计：程序和工具》，设计政策原则的《国家设计导引》和设计审查依据的《国家设计范式准则》等全国性制度文件和部门行行动计划。

（2）参与主体

英国鼓励非部门组织、地方企业合作组织、国有企业、市场化主体等半正式主体参与城市治理中。

以国家层面为例，通过“家园和社区机构”、“英格兰家园”非部门公共组织等半正式主体参与人发挥国家代理人的作用，利用更灵活的收益分配方式刺激私人资本参与城市更新的积极性，并帮助中央政府管理相关国家计划的实施。。

就我国城市更新而言，尹稚教授强调绝非是简单的三旧改造，也不是简单的老旧小区节能保温体系的更新，它具有更深层的意义、价值和作用。通过城市更新，实现全新的城市治理功能，实际上是对城市可持续发展可依赖的金融工具的变更。我国城市更新所面对各种利益扭曲的这一现实，与缺乏金融工具有着直接的关系。如何用规划师的价值观念介入这一领域的改革，实现与资本的再度合作，形成更为有效的可持续的资金计划，在城市治理过程中，规划师作为参与主体在标准提升，辅助管理、决策、沟通和治理等方面都可以发挥其作用。

参与城市治理的规划体系应当是开放的，它应该具有广泛的参与主体，为更多人提供可用的工具库，从而扩大这一行业的话语权和价值。以欧洲城市为例，通过税收调整制度、财税奖惩制度，已经鼓励更多的企业开始介入城市公共事务的解决。包括新的医疗资源、教育资源的提供，历史文化遗产保护的新的资金来源的提供等。

规划行业所创造的价值观、方法体系、管理流程其实可以赢得社会上更多人的理解，把规划师变成一个真正创造美好生活的引领者。

（3）治理手段

英国的城市治理手段更加多元，一些治理工具完全来自于半正式和非正式组织提供的辅助管理工具，而非基于正式制度的行政工具。

英国城市更新的治理工具分为正式工具和非正式工具。正式工具本质上是政府发挥自身法定职责的具体方式。非正式工具有效填补了科层制正式主题技术水平不足、固有工作模式缺陷等困境。

城市的优劣需要依靠两种治理工具的支撑。特别是非正式工具，简单来说可分为五类：一是证据工具，包括研究和审计；二是知识工具，包括实践导则、案例研究和教育培训；三是促进工具，包括奖项、活动、倡议和合作；四是评价工具，包括指标、设计审查、认证和竞赛；五是辅助工具，即资金辅助和授权辅助。我国除辅助工具外，其他四类工具都已在城市规划中投入使用。资金辅助和授权辅助的问题对于规划良好实施具有重要意义。

04

高质量发展

与规划师的成长

尹稚教授总结当下我国的高质量发展包括这些内容：解决人与人之间关系的共同富裕、解决人与自然关系的双碳战略，这二者的关系建构和正常运转取决于社会治理现代化。而所有的一切都需要靠科技创新来支撑。

最后，对于规划师的成长，应高度关注以下四个问题：空间权利的赋能与分配、开发与更新中的克难攻坚整理、新时代背景下的时空关系重构和广义的建设和运营中多元主题关系的处理。

*本文内容根据会议现场速记整理，稿件已经本人审阅。

封面图来源于网络，由编辑自加

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