观点荟萃· 智创雄安 | 杨开忠：新空间经济学视角下雄安新区发展

编者按

浙江大学雄安发展中心2021年新春云研讨会于2021年1月16日举行，以“雄安新区：‘外引内培’双向发力，筑牢产业发展之基”为主题，邀请多位专家学者共同探讨雄安新区建设发展的关键问题和可行路径。中国社会科学院生态文明研究所党委书记、研究员，中国区域科学协会会长杨开忠教授在2021新春云研讨会上以“对质疑的质疑，新空间经济学视角下的雄安新区发展”为题发表的主旨演讲给出了坚定有力的回答。

杨开忠教授认为，区域崛起的关键在于提高地方品质，雄安新区建设发展的重中之重在于如何利用时代趋向、空间区位、产业结构等优势挖掘、塑造和提高地方品质。他回应了有关选址定位的历史质疑，肯定了雄安新区成立与规划的必要性，为雄安新区建设发展夯实信念基础；同时指出了限制人口规模、推动雄保一体化的意义，为雄安新区规模建设提供了发展思路和智力支持。

新空间经济学视角下雄安新区发展

雄安新区是以习近平同志为核心的党中央作出的一项重大的历史性战略选择，是习近平总书记亲自谋划、亲自决策、亲自推动的历史性工程。作为同上海浦东、广东深圳那样具有全国意义的新区，雄安新区一是首都功能拓展区。2016年5月27日习近平总书记主持召开中共中央政治局会议审议《关于规划建设北京城市副中心和研究设立河北雄安新区的有关情况的汇报》时指出：“雄安新区是党中央批准的首都功能拓展区，这个定位一定要把握好”。作为首都功能拓展区，2017年2月23日总书记主持召开河北雄安新区规划建设工作座谈会时进一步指出，重点承接北京疏解出的行政事业单位、总部企业、金融机构、高等院校、科研院所等；二是创新发展示范区。习近平强调，雄安新区将是我们留给子孙后代的历史遗产，必须坚持“世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位”理念，努力打造贯彻新发展理念的创新发展示范区，即：绿色生态宜居新城区、创新驱动发展引领区、协调发展示范区、开放发展先行区。

按照党中央、国务院的部署，雄安新区将分四个阶段建成京津冀世界级城市群的重要一极、高水平社会主义现代化城市、人类发展史上的典范城市。这就是，到2020年对外骨干交通路网基本建成，启动区基础设施和公共服务设施全面建设，白洋淀环境综合治理和生态修复取得明显进展；到2022年，启动区基础设施基本建成，城区雏形初步显现，北京非首都功能疏解承接初见成效；到2035年，基本建成高水平社会主义现代化城市，成为现代化经济体系的新引擎；到2050年，全面建成京津冀世界级城市群的重要一极、高水平社会主义现代化城市、人类发展史上的典范城市。经过近4年来的建设，雄安新区已经进入第二个阶段，估计“十四五”时期建设重点将逐渐从基础设施转入承接集聚北京疏解出的行政事业单位、总部企业、金融机构、高等院校、科研院所。毋庸讳言，在雄安新区建设如期顺利推进的同时，学术界对规划建设雄安新区也滋生了不同一些质疑。这些质疑归纳起来，主要是对雄安新区的“大势”、“选址”、“规模”的质疑。

2013年我承担完成有关方面委托咨询研究报告《北京城市功能疏解问题和对策》，报告明确提出并从功能定位和疏解、选址、规模等角度论证了跳出北京中心城区规划建设国家行政文化新城的建议方案。这一方案与雄安新区规划“一主、五辅、多节点”城镇体系中的“一主”基本一致。从这种意义上讲，我算是较早为规划建设雄安新区提供决策支持的学者之一。

不同发展方式和经济形态需要不尽相同的空间经济理论支撑。新空间经济学是应创新驱动、知识经济之运而生，强调一体化全球化环境中一个地区知识经济繁荣由创新、人才、地方品质多级驱动，提升地方品质具有关键意义。在这里，我想从新空间经济学视角针对有关质疑，谈一点个人的认识。

01

雄安新区植根新时代新发展阶段之大势

党的十八大以来，习近平总书记多次强调城市发展有其自身规律，必须认识规律、尊重规律、顺应规律。设立雄安新区是建立在认识、尊重、顺应首都发展规律之上的。然而，有学者认为，上个世纪80年代和90年代先后设立深圳经济特区和上海浦东新区顺应了大势，正是这种大势造就了深圳经济特区和上海浦东新区的伟大成功，但雄安新区则没有相应的大势，因而雄安新区的成功是困难的。对此，我是不能苟同的。

大家知道，不同时代有不同的大势。我个人以为，雄安新区规划建设顺应了新时代新发展阶段之大势。这种大势虽不同于当年规划建设深圳经济特区、上海浦东新区的大势，但同样浩浩荡荡、不可阻挡，主要体现在：

首先，科技自立自强、创新驱动发展的大势。深圳特区、浦东新区无疑已经转向创新驱动、高质量发展，但是从历史来看，他们均系要素驱动、规模（投资）驱动、国际大循环主导、高速增长阶段的产物。顺应了要素驱动、规模（投资）驱动、国际大循环、高速增长的大势。与此不同，雄安新区则是进入新时代经济发展从要素驱动、规模（投资）驱动向创新驱动转型，经济循环从以国际市场为导向转向以国内市场为支柱，科技创新从引进消化再创新为主转向自主创新为主以及迎接新一轮科技革命和产业革命，经济增长从高速度转向高质量的产物。这些转型是我国经济社会发展的规律和大势。雄安新区建设创新发展新区顺应了这一大势。

其次，首都圈城镇化周期从集中式向分散式城镇化阶段转变的要求。从空间角度来看，一个区域的城镇化有一个先集中后分散的过程，因而多中心都市圈化是普遍规律。深圳特区、浦东新区无疑已经转向都市圈化，但是从历史来看，它们是集中式区域城镇化阶段的产物，顺应了集中式区域城镇化大势。与此不同，雄安新区则是首都圈从集中式城镇化转向分散式城镇化阶段的产物，跳出北京中心城区规划建设雄安新区顺应了这一大势。

事实上，把疏解首都功能和科技立国战略结合起来，在首都周围地区选址规划建设科技新城，是单一制国家较为普遍的国际经验。例如，日本把疏解首都功能和科技立国结合起来，于上个世纪60年代后期开始规划建设了距离东京60公里的筑波科学城，筑波城现为日本最大的科学中心和知识中心；韩国则于1973年借鉴筑波科学城的经验开始规划建设了距首尔167公里的大德科学城，该科学城现已是韩国最大也是亚洲最大的产、学、研综合园区，被称为韩国科技摇篮和21世纪韩国经济的成长动力。

02

雄安新区选址与其性质功能相适宜

地理环境是一个地区发展质量的重要影响因素，在某种意义上，地理决定质量的命运。2013年，在《北京城市功能疏解问题与对策》咨询研究报告中，我们进行了规划建设国家行政文化新城三个选址方案的比选，推荐了保定霸州间方案。据京津冀协同发展专家咨询委员会组长徐匡迪2017年6月在有关论坛上透露，疏解北京非首都功能的集中承载地选址最初准备选霸州，但是考察后发现地质情况不适合建新城，于是继续在附近找，最终敲定“雄安新区”。

雄安新区地处北京、天津、石家庄、沧州、保定腹地，距北京、天津均为105公里，距石家庄、沧州均155公里，距保定30公里，距北京新机场55公里，地质条件稳定，生态环境本底条件相对优良，资源环境承载能力较强，现有开发程度较低，发展空间充裕，具备高起点高标准开发建设的基本条件。但有人认为，雄安新区离最近的天津港、黄骅港分别约180和170公里左右，未紧邻海港，不符合我国经济要素“自西向东”的宏观流向，难以吸引有利于产业发展的要素集聚。

大家知道，与传统工业不同，知识密集型产品的运输成本很低，且以时效性比较强的航空、高速铁路、高速公路运输为运输方式，对海运基本没有需求。正是因为这样，世界上无论自发形成的美国硅谷等知识技术中心还是政府规划引导形成的韩国大德科学城、日本筑波科学城等知识技术中心，选址都不指向海港。例如，旧金山湾区南部的硅谷离旧金山湾区重要港口奥克兰60公里以上，位于东京湾区筑波科学城离海40公里，韩国大德科学城离重要港口仁川80公里以上。

雄安新区是首都功能拓展区、科技创新之城，旨在把疏解北京非首都功能和科技创新结合起来，未来提供的产品和服务是知识密集型的。这功能对海运基本没有需求，但高度依赖国际空港和母城。因而，其选址靠近母城北京大兴国际机场、不在海港，是与其性质功能相适宜的，那种认为，雄安新区不紧邻海港、因而海陆区位差，是站不住脚的。

03

雄安新区人口规模适合地方品质要求

根据《河北雄安新区规划纲要》，雄安新区将形成“一主、五辅、多节点”城镇格局，主城规划面积约100 平方公里，人口约100 万；整个雄安新区规划区建设用地总量控制在500平方公里，人口控制在500 万以内。对此也存在认识分歧。新加坡著名城市规划专家刘太格先生2018年在接受《财经》采访时表示，雄安新区人口规模起码要达到1500万，只有达到1500万到2000万才能够与既有城市竞争。大家知道，雄安新区规划面积1770平方公里，其中，白洋淀水域面积366平方公里。因此，雄安新区人口规模达到1500万到2000万，意味着人口密度要达到8475至11299人/平方公里。按1万人/平方公里计，这个密度意味着：雄安新区建设用地总规模将达1500-2000平方公里，是党中央、国务院批复的530平方公里2.8-3.77倍以上；远景开发强度将至少达到84.7%-113.0%以上，大大超过党中央、国务院批复的30%控制目标。对此，我个人是不敢苟同的。

首先，从地方品质与人口规模关系来看，一是地方品质系地方不可贸易品数量、多样性和质量的总和，其水平提高一方面有赖于个人消费服务、公共服务、社会交往环境、建筑和生态环境、高效便捷的基础设施的丰富和发展，另一方面又受城市功能、规模、布局、运行制度的制约，城市规模只是影响地方品质的一个因素；二是地方品质与城市规模的关系是非线性的。随着规模扩大，最初地方品质会提高，但当规模达到一定水平后，规模进一步扩大将会降低地方品质。雄安新区与北京城六区区域背景大致一致，扣除366平方公里白洋淀水域后的面积（1404平方公里）亦与北京城六区（1381平方公里）基本相当。2014年北京城六区7837人/平方公里，城市病十分尖锐，以致于不得不着手疏解北京非首都功能，使城六区人口在2014年基础上减少15%。按照刘太格先生的主张，扣除366平方公里白洋淀水域后的雄安新区人口密度达10684-14245人/平方公里，是北京城六区的1.36至1.82倍。

第二，从影响地方品质的生态环境来看，京津冀地区虽面积大小及山地-平原比例、区域性质与日本本州岛相当，但海陆区域生态环境背景和水热条件远不及本州岛，目前人口密度已明显高于本州岛，人口、资源、生态、环境矛盾十分尖锐，不宜大规模集聚人口，更不易独立于毗邻的保定城区再规划建设一个人口1000万以上的雄安超大城市。按照刘太格先生的主张，雄安新区人口将明显高于面积更大的日本东京都（2015年面积2155平方公里，人口1350万人，密度6265人），扣除366平方公里白洋淀水域后的雄安新区人口密度是日本东京都人口密度1.7-2.3倍以上。

第三、从区域城镇网络体系来看，雄安新区距保定中心城区仅30公里，随着城市化和机动化发展，雄安新区与周边保定地区等完全可以在日常生活意义上形成一个人口规模在1000万以上的功能城市地域。这有利抗衡北京中心城区的吸引力，应积极有序推动雄保同城化，打造雄安大都市圈。我想，也许正是考虑到这种趋势，雄安新区功能规划有意识地与周边保定功能配合发展进行了错位安排。但这与雄安新区1770平方公里范围内至少集聚1500万人的主张完全是两码事。

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