编者按：为切实加强社会主义法治宣传，着力践行以公开促公正的理念和“谁执法谁普法”的要求，及时展现第二巡回法庭审判工作动态，二巡微信公众号增设“每周一案”专栏。自2020年6月起，每周发布一个本庭审结的典型案例摘要，梳理裁判要旨，简介基本案情，既为巡回区地方法院提供裁判指引，也为法律从业人员和社会公众提供实务参考。
《中华人民共和国行政诉讼法》修订前
订立的行政协议发生纠纷时
救济途径的选择
——(2020)最高法民申7046号吉林市亚泰房地产开发有限公司与吉林市人民政府民间借贷纠纷申请再审案
2015年5月1日之前形成的行政协议关系，在法律行为发生当时，法律未明确规定该协议关系及其履行产生的纠纷属于民事案件，且《中华人民共和国行政诉讼法》的修订及司法解释的颁布实施不影响该协议性质认定的，结合协议内容公益性及政策连贯性的实际情况，出于平衡社会公共利益与协议相对方合法权益的综合考量，对该类纠纷可以通过行政诉讼予以救济。2002年，吉林市政府为开展吉林市西山运河里棚户区改造工作，同意由亚泰公司进行亚泰欣城项目的开发建设，并根据亚泰公司《关于开发建设亚泰运河里居住区享受优惠政策的请示》，将该项目确定为经济适用住房项目享受相关优惠政策，减免各项行政费用、管理费等吉林市政府职权范围内征收的相关费用。吉林市政府在针对前述申请的批复中还明确，根据工程建设中发生的问题，吉林市政府、西山指挥部将随时召开由相关职能部门参加的协调会，保证工程顺利进行。亚泰公司因在项目建设中垫付了三通一平、回迁楼建设、拆迁安置补偿(部分)等费用，要求吉林市政府给予解决。2012年4月10日，吉林市政府与亚泰公司召开会议形成《研究解决亚泰欣城项目遗留问题整体备忘录》及附件，确认吉林市政府未偿还的垫付资金余额为4108.9605万元。2012年4月27日，吉林市政府召开第十四届七十二次常务会议，后形成《市政府常务会议纪要(70)》，再次确认亚泰公司垫付资金余额，并提出通过日后亚泰公司开发建设给予政策性减免方式予以抵扣。亚泰公司认为其已无后续开发项目，上述解决方案不能实现亚泰公司债权。故亚泰公司以其应吉林市政府请求垫付费用并经磋商确认垫付资金金额，已经形成借款关系为由，诉请法院判令吉林市政府立即偿还垫付资金余额并支付资金占用期间的利息。一审法院以双方当事人之间并非平等民事主体关系，本案不属于人民法院受理民事案件的范围为由，裁定：驳回亚泰公司的起诉。二审法院认为，亚泰公司与吉林市政府并无借贷合意，亚泰公司会垫付资金及吉林市政府应当返还部分资金的原因系基于棚户区改造项目的进行及项目进行过程中享有的优惠政策，体现了吉林市政府在履行协议过程中的优势地位。故在棚户区改造协议履行的过程中，双方并非平等的民事主体，本案不属于民事案件受理范围。二审法院裁定：驳回上诉，维持原裁定。最高人民法院申请再审审查认为：吉林市政府为开展吉林市西山运河里棚户区改造工作，同意由亚泰公司进行亚泰欣城项目的开发建设，并根据亚泰公司请示，将该项目确定为经济适用住房项目享受相关优惠政策、减免相关费用，还根据工程建设中发生的问题随时召开协调会，保证工程顺利进行，双方已就案涉棚户区改造项目形成了事实上的行政协议关系。此后吉林市政府《市政府常务会议纪要（70）》等文件对亚泰公司依据政策提报费用的确认，也符合其以缔结行政协议方式形成与亚泰公司之间法律关系的合意基础。吉林市政府与亚泰公司之间的关系，是企业通过参与棚户区改造项目盈利、行政机关利用社会资本实现相关行政管理目标而形成的公私合作关系，同时兼具双方合意及行政监管的双重特征。其标的虽为亚泰欣城项目建设，但根本目的在于通过亚泰公司参与改造的行为，实现改善城市居民居住和生活条件的目的，具备提供公共服务的公益性，具有行政法上权利义务的内容。案涉亚泰公司主张的垫付资金，系其与吉林市政府在棚户区改造项目实施过程中产生的争议，亚泰公司主张其与吉林市政府之间系民间借贷法律关系并据此主张权利，缺乏事实基础和法律依据，原审法院对此不予认定并无不当。关于亚泰公司主张案涉事实发生在2015年5月1日之前应当按照民事纠纷处理的问题。2015年5月1日修订后的《中华人民共和国行政诉讼法》对行政协议的范围、判决方式等作出了明确规定。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条亦进一步明确：“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。”案涉法律行为发生当时，法律并未明确规定政府与法人之间关于棚户区改造形成的协议关系及其履行产生的纠纷属于民事案件，尽管该类协议在前述法律及司法解释实施前，因具备民事合同的部分特征存在通过民事诉讼予以救济的情形，但并未将该类纠纷排除在行政诉讼范围之外。《中华人民共和国行政诉讼法》修订及相关司法解释的颁布实施，不影响对吉林市政府与亚泰公司之间协议关系主体、权利义务关系等要素和协议性质的认定，本案作为行政案件审理具有一定正当性。且结合案涉项目公益性及政策连贯性的实际情况，本案通过行政诉讼予以救济，更利于社会公共利益与协议相对方合法权益的平衡，行政诉讼审判规则及后续执行措施亦更能确保亚泰公司权益得以及时实现。故原审法院认定本案不属于民事案件受理范围，不违反前述司法解释第二十八条的规定，亚泰公司可依法就本案纠纷提起行政诉讼主张权利。最高人民法院裁定：驳回吉林市亚泰房地产开发有限公司的再审申请。点击下方图片放大查看或点击文末【阅读原文】查看该案相关裁判文书。★温馨提示：中国裁判文书网需注册登陆，登陆后立即退出再重新点击阅读原文即可查看，为您带来不便敬请谅解。