执法记忆 | 《土地监察》第二章：建国以来土地监察的发展与现状（上）
第一节 建国以来土地监察的发展
一、1949-1957年间土地管理中的监督检查
全国解放后，在中国共产党的领导下，我国开始了社会主义革命和社会主义建设。1949年至1957年完成社会主义改造阶段，经历了土地改革运动和农业合作化运动，为实现人民公社化创造了条件。这一阶段土地管理的中心任务是改革土地制度，废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路。土地管理体系没有建立起来，还只是停留在根据不同任务，临时实施管理措施的阶段，但就合理使用土地、保护耕地而言，从建国初期国家就予以了高度重视。
1950年1月13日，政务院在关于处理老解放区市郊农业土地问题的指示中对于荒地作了以下规定：一切可耕之荒地，在不妨碍城市建设、名胜古迹或风景的条件下，由人民政府统一分配给无地少地之农民使用，垦种荒地者一律免征农业税一至五年。同年2月24日，政务院在关于新解放区土地革命及征收公粮的指示中已明确提出了：地主不得将自己所有的土地出卖及以典当、抵押、赠送等方式分散土地。在当地解放后，凡地主以土地出卖以及上述方式分散土地者，均应宣布无效。同时还规定：不许荒废土地，各级人民政府应保障一切耕种土地者收获的权力，如有荒废土地者，人民政府将给予处分，并将指定人去耕种无人耕种的土地，保障其收获所得。在同年的1月20日政务院批准的《河南省土地改革条例》也明文规定：在土地改革期间，为保持土地改革的秩序及保护人民的财富，禁止一切土地买卖。地主富农不得对生产消极怠工，荒废土地，违者以处分。这些文件不仅规定了禁止买卖土地、不许荒废土地，而且也规定了违反这些规定应给予处分。由于是在土地改革时期，还没有建立起土地管理机构，所以当时的人民政府就是直接的土地管理执法机关。
1950年6月28日《中华人民共和国土地改革法》颁布实施，这是一个纲领性的文件，它标志着在中国已经废除了地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制的开始。《土地改革法》第27条规定：国家所有的土地，由私人经营的，经营者不得以之出租、出卖或荒废；原经营人如不需要该项土地时，必须交还国家。各地根据《土地改革法》的规定，也作出了具体的规定，如1950年10月华东军政委员会在颁布的《惩治不法地主暂行条例》中规定：不许以出卖、出典、赠送、典、分家等方式分散、转移土地，不许荒废土地；富农所有自耕和雇人耕种的土地及其他财产，应切实保护，不得侵犯。这个规定不仅体现了对待富农的政策问题，同时也提出了要保护土地所有权和使用权的问题。
关于城市郊区的土地管理问题，1950年11月19日政务院通过的《城市郊区土地改革条例》中规定：凡需用城市郊区国有土地以从事房屋、工厂及其他建筑物者，应根据人民政府规定的办法问市人民政府请求领用。还规定，城市郊区一切可耕地，在不妨害城市建设及名胜古迹风景的前提下，经市人民政府批准后，应统一分配给无地少地的农民耕种使用，垦种荒地者免征收农业税至三年。
到了1951年城市建设开始发展，中南军政委员会1951年12月18日发布了《中南区城市建设使用土地暂行办法》，其中对于私有土地的使用作了如下规定：其它用于市政建设所需之土地，应由需用者向所有者洽购、洽租或交换，如洽购、洽租或交换不成，而其所计划经营之事业，规模较大或为社会所急需者，亦可申请市人民政府批准，由地政机关裁决，裁决无效，则由地政机关收购，再转给收购单位或个人依法使用，并接受地政机关之监督。同时还规定了：使用期或中途停业使用或经划拨后逾期六个月不作使用时，均须交回或退还，不得转租、转让。
中南军政委员会关于城市建设使用土地的暂行办法有几个特点：一是首次提出单位或个人要依法使用土地；二是使用土地的单位或个人要接受地政机关的监督，这也是第一次提出对土地使用进行“监督”这个词；三是对已经批准使用土地的单位，六个月不使用就要收回，不得转让或转租。
随着土地改革的胜利结束，我国开始了农业合作化阶段。这个阶段由于社会主义建设的迅速发展，非农业建设用地数量开始猛增，为了加强对土地的管理和使用的控制，1953年12月，政务院公布了《国家建设征用土地办法》。这个《办法》对国家建设征用土地作了具体的规定，为开创我国科学管理土地打下了基础。国家以后还根据各地在执行《办法》中遇到的一些实际问题，不断加以完善和补充。
1955年5月7日国务院在《农村土地转移及契税工作的通知》中规定，对农村土地的买卖在法律上虽不禁止，但在实际工作中应防止农民不必要的出卖和出典土地，因此，今后农村土地买卖、典当及其他转移，均应首先报请各人民委员会审核，转报区公社或区人民委员会批准。1956年1月24日，国务院在关于纠正与防止国家建设征用土地中浪费现象的通知中，针对当时浪费土地的现象，要求各建设单位在征用土地前，必须认真本着节约用地原则，按照实际需要，分别轻重缓急，详细拟定计划，必须做到需要多少征用多少，可征用可不征用的不征用，暂时不施工的不必过早征用，可分期分批征用的分期分批征用。各建设单位的上级领导机关，必须对所属单位提出的用地计划和征用土地的使用情况，进行严格的审核和监督。各级人民委员会必须对征用的土地的使用情况经常检查，发现浪费土地的现象，应及时纠正，对建设单位因建设计划变更，不再使用或使用后尚有多余的土地，都应当无偿收回，另行调拨给其他建设单位使用或组织农民耕种。对不经申请批准擅自占用土地及严重浪费土地，损害群众利益的建设单位应当追究责任，并作适当处理。各建设单位对于已征用的土地，应当根据实际需要详加审核，将多余的土地主动地交给出地人民委员会处理，不得自行转租、转让或径自进行农业生产。
1956年以后，由于国家建设的迅猛发展，大量土地被占用，擅自占用、宽打宽用和浪费土地的问题十分严重，已经引起了国务院的重视。
二、1958-1978年间土地管理中的监督检查
1958年至1978年是人民公社化级段。这一阶段土地管理的主要任务是维护人民公社制的土地所有权和加强对土地合理利用，在修改的《国家建设征用土地办法》中首次提出对已经征用的土地使用情况经常进行监督检查。
1958年1月全国人民代表大会常务委员会批准了1953年政务院颁布的《国家建设征用土地办法》，并作了重大修改，提出了对土地的使用情况经常进行监督检查。《国家建设征用土地办法》的第21条是这样规定的：县级以上委员会和用地单位的上级机关，应该对已征用的土地的使用情况经常进行监督检查，如果发现用地单位和施工单位有违反本办法的规定浪费土地和损害群众利益的现象，应该及时予以纠正，情况严重的，应该追究责任，严肃处理，对征而不用和多余的土地，在不妨碍建设用途的情况下，必须及时收回。同时还规定了县级人民委员会，应该将征用土地的情况和问题，定期综合上报。
在人民公社化初期，由于全国都在大搞农田基本建设，各种非农业建设也进入了高潮，盲目占用土地和浪费耕地的情况很严重。江苏省金坛县指前标人民公社成立前是32000亩土地，到了1960年初已经减少了3910亩土地，占公社原有耕地的12.2%，为此，中央转发了这份材料，并指出，这情况全国各地同样存在，我国耕地少，人口多，对于耕地必须十分重视。这是中央第一次明确提出必须十分重视耕地问题。
1962年4月10日，国务院在一个文件的批语中指出：当前在国家建设征用土地中存在着严重的浪费。不仅占地多，而且浪费了大量的好地，给农业生产和群众生活带来了很大的困难。要求各地应当立即对基本建设征用的土地使用情况进行一次认真检查，并严肃处理。同年10月30日国务院在批转内务部关于各地内务部门检查征用土地使用情况的综合报告中又重申：一切征而不用、多征少用、早征迟用的土地，应当坚决退还给生产队，国务院各部门和各地区对征而不用的土地和为了副食品生产而占用生产队土地和国营农场土地，凡应退未退的，都要责成用地部门单位认真检查，迅速把土地退还，对于那些坚持不退还的单位、部门，应当査明情况，予以严肃处理。
1963年3月，中央对农村社员宅基地问题作了一些补充规定，一是社员宅基地权属归社员生产队所有，社员只有长期使用权，一律不准出租和买卖；二是规定了房屋出售以后，宅基地的使用权随之转移给新房主；三是社会新建房屋，要尽量利用闲散地，不占耕地，必占耕地的，必须报县级人民委员会批准：四是社员不能借口修建房屋，随便扩大宅基地，来侵占集体的士地，已经扩大侵占的必须退出。
1964年7月，国务院把国家建设征用土地十亩以下和迁移居民五户以下的审批权限下放到专（州）、县、市，同时指出，征用土地的审批权下放后，承办审批的机关仍应从严掌握，尽量利用空地、荒地，尽量不拆除民房，不占用农田，省、自治区、直辖市人民委员会必须加强业务指导，经常进行检查，切实防止因审批权限下放而放松对征用土地的控制和指导。
1965年到1976年，是十年文革时期。在这十年期间，土地基本上处于无人管理或管理混乱的状态之中，大批良田被毁、被占用，形成了大量的土地纠纷案件。粉碎“四人帮”以后，土地管理的秩序才得以恢复。
三、1979-1985年间土地管理中的监督检查
1979年至1985年全党的工作重点转移到社会主义现代化建设上。这一阶段土地管理的主要任务是加强立法、制止乱占滥用耕地，国家第一次提出，控制人口，保护耕地，是我们的重大国策。土地管理机构相继建立，开展土地监察工作势在必行。
党的十一届三中全会以后，全党的工作重点转移到社会主义现代化建设上来。经济建设的迅速发展，必然要占用大量的土地。1981年中央召开的全国农村工作会议第一次提出：我国人多地少，控制人口、保护耕地是我们的重大国策，要严格控制机关、企业、团体、部队、学校、社队占用耕地，特别是城市附近的菜地更不应占用，对非法占用或不合理占用的必须加以纠正和处理。随着农村经济形势的好转，农村建设出现了建国以来少有的兴旺景象。这是农村经济发展、农村富裕起来的一个必然趋势，是一件好事。但是不少地方对农村建房缺乏严格的管理，加上社队企业的兴起，不少地方乱占滥用耕地的现象十分严重，为此，国务院1981年下发了《关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》,指出，这种情况如果任其发展下去，将会造成严重后果，各级政府必须予以高度重视，立即采取有效措施予以制止。通知还要求各级政府对农民建房和社队企业占地情况进行一次检查，对于任意侵占耕地建房，不经批准强行占地以及建房占地过多的，要严肃处理；对社队企业占而不用的土地，要责令退出。国务院还委托国家农委、国家建委组织力量对农村建房用地的有关政策和管理问题进行调查研究，准备制定一个比较完善的管理法规。
1982年2月和5日，国务院发布了《村镇建房用地管理条例》和《国家建设征用土地条例》，这就是我们通常说的《两个条例》。两个条例在总结了建国30年来土地管理工作经验的基础上，对农村建房用地和国家建设征用土地作了明确的规定，同以前有关土地管理方面的规定和办法的最大不同之处是有了奖惩规定，采用行政、经济和法律手段来管理土地。但由于当时在土地管理体制上不能适应日益迅速发展的经济建设的需要，尽管有了两个条例，乱占滥用土地的现象仍在发展，在有些地区还相当严重。如北京1979年到1982年就有900多个单位非法占用耕地17000多亩，其中菜地近500亩。山西省行政工作人员利用不正当手段建私房的有12000多人。同年10月，中央办公厅、国务院办公厅在转发中央书记处农研室和建设部《关于切实解决滥占耕地建房问题的报告》中指出：近几年来，农村建房滥占耕地的情况十分严重，必须采取断然措施加以制止。要求各地严格控制占用耕地建房，农村建房不准再占耕地。同时要坚决刹住干部带头占地建房风，各地都要立即对滥占耕地建房问题进行一次检查，抓几个典型案件，严加处理，并在报刊上公布。
1983年10月23日，国务院转发了北京市关于清查租赁、买卖或变相租赁、买卖社队土地情况和处理意见的报告，11月19日国务院又下发了《关于制止买卖、租赁土地的通知》，指出一些农村社队、国家企事业单位违反国家有关土地管理法规的规定，买卖、租赁土地，特别是在城市郊区更为突出，因此，国务院重申：我国人口多，耕地少，必须十分珍惜每一寸土地，切实保护现有土地。要求各级政府要依法管理土地，加强领导，建立健全土地管理机构，切实把耕地全面管理起来。
在不到一个月的时间，国务院两次行文，一是说明国家对土地问题的重视；二是说明当时乱占滥用土地的问题已经到了十分严重的地步。这一阶段的土地管理体制是农村和城市分管，农牧渔业部管农村土地、建设部管城市土地，还有其他各系统用地单位，如军队、铁路、国营农场、兵团等，也都是自管自用。由于土地分散多头管理，尽管中央三令五申要加强土地管理，坚决制止乱占滥用土地，切实保护耕地，但乱占滥用、抢占耕地、浪费土地问题一直解决不了，不少地方的土地管理实际上已经失控，人地矛盾越来越突出，据有关资料统计，1957年到1986年我国耕地减少5亿亩以上，在一些城市郊区，出现了大批的无地农民，不仅给农民生活带来了困难，也造成严重的后果，贻害子孙后代。因此，改革土地管理制度，成立一个统一管理城乡土地的土地管理机构，开展士地监察，坚决刹住乱占濫用土地的歪风，已势在必行。
（第二节 土地监察的现状，下期登载）
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