2018年发布的《全国义务教育均衡发展督导评估工作报告》显示，截止到2018年底，全国有约92.7％的区县实现了义务教育基本均衡发展。这表明，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》提出的“到2020年，基本实现区域内均衡发展”目标已初步实现。随着《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》的实施，优质均衡发展将成为义务教育工作的重点，是县域义务教育未来发展的主要方向。义务教育从基本均衡到优质均衡发展，尽管只有两字之差，其任务要求却有天壤之别。本研究在比较分析基本均衡和优质均衡政策要求的基础上，基于Ａ市10个区县的教育事业数据，分别测算区县基本均衡与优质均衡部分指标情况，分析县域义务教育优质均衡发展面临的主要困难，并提出针对性的政策建议。
从政策要求来看，义务教育优质均衡是基本均衡发展的高级阶段，基本均衡是优质均衡发展的基础；基本均衡重在八项办学条件的均衡，优质均衡注重教育质量的均衡。优质均衡需满足30多个评估条件要求，其实现难度远大于基本均衡。具体而言，两者的差异主要体现在五个方面。
第一，实施背景与评估目的不同。2012年教育部印发《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》的背景，是全国整体实现“两基”工作目标，已能够确保适龄儿童都有学上。但随着社会经济发展、家庭对教育的重视，人民群众对教育的需求已由 “有学上”到“上好学”的转变。教育部颁布实施《均衡评估暂行办法》，目的是“推动义务教育均衡发展，促进教育公平”，缩小区域间、城乡间、群体间教育发展差距。截至2018年底，全国已有约93％的区县实现基本均衡发展，《均衡评估暂行办法》的政策目标已基本实现，社会公众对义务教育的需求已经从“过程性公平”向“有质量的教育公平”转变。为此，教育部颁布《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》，以“巩固义务教育基本均衡发展成果，引导各地将义务教育均衡发展 向更高水平推进，全面提高义务教育质量”。
第二，评估对象略有变化。基本均衡和优质均衡发展评估的行政区划对象均为“不设区的市、市辖区和国家划定的其他县级行政区划单位”。不同之处在于微观评估对象的差异，前者评估的学校类型有“小学、一贯制学校、独立初中、完全中学，不含小学教学点、特殊教育学校和职业学校”，不包括民办学校。后者学校类型包括小学（含教学点）、一贯制学校、初级中学、完全中学、特殊教育学校；仅在“资源配置”评估时，不包含特殊教育学 校、职业中学及不足50人的教学点。优质均衡将众多的教学点纳入了评估范围。这无疑会增加区县推进优质均衡发展工作的难度，因为学校数量越多均衡发展的难度越大。但从保障每一名儿童都能享受有质量的教育来看，这个评估范围的扩大是必需的。基本均衡评估内容主要有两个：一是政府工作层面，即“对县级人民政府推进义务教育均衡发展工作进行评估”，评估指标包含四方面、17个评估点，要求分数达到85分以上；二是校际间均衡状况评估，即8项办学条件的差异评估，要求小学、初中８项指标校际差异系数均值分别不高于0.65和0.55。基本均衡评估的核心内容为校际间均衡状况。它还有一项辅助评估，即公众满意度调查，作为评估认定的重要参考。
优质均衡评估内容主要有四个：一是教育资源配置，主要评估学校在教师数量、校舍面积、仪器设备值等７个方面的配置水平和校际均衡情况；二是政府保障程度，主要评估能够体现县级政府依法履职等４个方面15项指标的落实情况或保障水平；三是教育质量，主要评估义务教育普及程度等４个方面９项指标的完成情况或发展水平等；四是社会公众认可度，调查对象有学生与家长、教师与校长等教育直接相关者，以及人大代表、政协委员等外部监督者，主要调查基层政府落实教育公平政策、规范学校办学行为、实施素质教育等方面取得的成效。
基本均衡评估方式简单、直接，评估重点明确，标准单一。基本均衡评估以客观为基础，评估的重点是８项指标的校际间差异系数是否满足标准，可从事业发展数据中直接测算，避免了主观考核对结果的不确定性影响。认定标准单一，即小学和初中８项指标校际间差异系数均值不高于0.65和0.55，不再对单项指标进行划设标准。基本均衡允许部分指标值校际差异较大情况的存在。
优质均衡评估方式与标准呈多样化特点。一是评估既有数据监测评估，又有主观判断。比如资源配置，主要采用以事业发展数据为基础的客观评估，而教育质量评估中有部分指标并没有直观数据可供使用，更多的是定性、主观性评估。二是评估为综合性评估，包括了学校个体和县域学校总体的评估情况。如资源配置是对学校的评估，政府保障和教育质量则侧重县域层面的总体评估。三是评估标准多样，优质均衡评估涉及31个指标、34个大的评估标准，要求区县必须满足34个标准才能通过优质均衡县的评估。可见，优质均衡评估标准远远高于基本均衡评估。基本均衡评估要求各省制定本省基本均衡评估实施办法和评估标准。其目的是使各地在完成国家规定的任务之外，结合本省实际情况，提出本省均衡发展任务，推动本地义务教育向更高的发展目标前进，提升本省均衡发展质量。在评估程序上，优质均衡并未要求各省制定本省推进优质均衡发展评估办法。个中缘由，或许是因为，教育部颁布实施的优质教育均衡评估办法本 身要求已十分严格，各区县达到评估标准要求已经存在一定难度。
除了上述程序差异外，在是否进行实地检查环节，两个评估办法也有不同，基本均衡评估是既对各省报送的材料审核外，又组织实地检查；优质均衡评估在对报送材料审核外，未要求必须进行实地核查，仅强调“根据需要组织 实地检查”。除此之外，两个办法对认定区县的其他程序基本一致。
第一，评估认定结果的正向应用不尽相同。两个评估办法对认定结果的使用目的均是给予奖励、表彰，调动各地开展均衡发 展工作积极性。基本均衡更为直接一些，要求“各省应对本行政区域内实现义务教育发展基本均衡县给 予表彰奖励”。优质均衡要求相对含蓄，既涉及人民政府和教育行政部门主要负责人，又涉及区县整体声誉；对个人重在考核其履行教育职责成效评估，对区县重在推广优质均衡先进经验，提升区县义务教育发展的社会声誉。
第二，对通过认定区县的惩罚标准不同。基本均衡要求“对认定后连续三年（非常情况除外）不能达到本办法标准的县，教育部撤销其义务教育发展基本均衡县称号”。优质均衡在撤销称号之前，增加了预警与问责机制，对复查结果达不到规定要求的县，“由教育部报国务院教育督导委员会，根据相关规定进行问责”。如果问责未起到促进作用，教育部就可以“对连续两年下滑的县，撤销其义务教育优质均衡发展县称号”。由此可见，优质均衡的惩罚标准更为严格。第三，优质均衡评估办法中部分指标存在不确定性，如何评估认定还缺乏统一的标准和实施细则。如“县域内义务教育学校规划布局合理，符合国家规定要求”，如何判断是否符合“国家规定要求”；“骨干教师不低于交流轮岗教师总数的20％”，对骨干教师并没有明确界定，等等。这些不确定性对区县推进义务教育优质均衡发展的指导性不够，可能会对优质均衡评估工作造成困扰。
从测算结果看，县域优质均衡发展主要面临两大困难：硬件条件的均衡和教育质量的均衡。
学校与在校生城乡分布不成比例。Ａ市为副省级省会城市，下辖10个县（市、区），2017年户籍人口近750万人；人均GDP为8.7万元，处于全国 省会城市的中游水平。全市共有义务教育学校1400余所（含教学点100 个），在校生58万人，其中小学在校生40万人、初中18万人。在城乡分布上，该市城区、县镇和乡村学校占比分别为19.40％、12.16％和68.44％。就区县而言，有三个区县城区学校占比在60％以上，五个区县乡村学校占比超过70％，有一个区县没有城区学校；从学生分布来看，乡村学校在校生比例均小于学校所占比例，城镇学校在校生比例均高于学校比例，学校与学生 的城乡分布如表１所示。表明，Ａ市各区县普遍存在“乡村学校弱，城镇学校挤”现象。
研究以政策文件为基准选择均衡测算指标。2012年基本均衡评估办法指出，义务教育基本均衡主要评估８项指标校际均衡情况（见表２）。2017年优质均衡评估办法指出，优质教育均衡主要评估资源配置、政府保障程度、教育质量和社会认可度四个方面的内容。为便于比较分析，在选择优质均衡评估指标时，基于教育事业数据可获得且能够反映学校层面的原则，本研究主要选择资源配置方面的７项指标（见表２）。优质教育均衡督导评估办法不仅对这７项指标有各自的评估标准，且对总体也有规定性要求（见表２）。
（二）均衡水平测算结果与分析
尽管有多种方法可测算县域义务教育均衡水平，但基于简单易行、便于理解且与教育部要求保持一致的原则，本研究按照2012年基本均衡评估办法提出的差异系数方法，以及优质均衡评估办法提到的标准，我们对2017年Ａ市所属10个区县基本均衡水平测算结果如图１所示。
各区县全部达到基本均衡评估认定标准。2017年 Ａ市所属10个区县义务教育基本均衡水平全部符合国家评估认定标准要求。各区县小学和初中校际均衡差异系数明显低于全国小学和初中达标标准。均衡水平最好的是 Ａ2县，小学和初中校际均衡差异系数分别只有0.32和0.23；均衡水平相对较差的是Ａ1县。
各区县小学教育资源配置均未达到优质均衡国标要求。按照表２优质均衡教育资源配置达标要求，我们测算了2017年Ａ市区县小学各指标达标学校比例。
仅以“每所学校至少６项指标达标”的 要求为例，2017年 Ａ市没有一个区县小学满足该评估标准的要求。其中，每百名学生拥有高于规定学历教师数学校总体达标比例最好；达标比例较差的指标有生均教学及辅助用房面积、每百名学生拥有网络多媒体教室数，部分区县达标学校比例不足10％。一般的，教辅用房、多媒体教室建设需要物理空间的保障，导致达标学校比例较低。但在教学仪器设备值指标上，仍有４个区县小学达标比例在50％ 及以下具体情况见表３。反映出，这些区县在多功能室、实验室等建设方面的投入还不够。
各区县初中教育资源配置均未达到优质均衡国标要求。表４为2017年Ａ市各区县初中学校教育资源配置达标比例情况。同样以“每所学校至少６项指标达标”的要求为例，全市所有区县初中教育资源配置都未达到国标要求。在单项指标上，每百名学生拥有高于规定学历教师数学校达标比例最高，生均教学及辅助用房面积学校达标比例总体偏低；在生均教学仪器设备值、每百名学生拥有网络多媒体教室数上，个别区县学校达标比例很低。
从小学和初中达标比例看，Ａ市初中总体达标比例要优于小学，两者教师资源校际配置情况略好，但校舍和仪器设备投入相对不足。
从表２可以看到，义务教育基本均衡与优质均衡在资源配置方面有４项指标是相同的。我们选取了这些共性指标并以不同评估标准进行比较，分析县域优质教育均衡发展面临的主要问题与困难。从单项指标看，基本均衡中部分指标校际差异系数比较高，明显高于小学和初中均衡水平国家标准。但是，单项指标校际均衡水平差并不影响区县总体满足国家标准的要求。然而在优质教育均衡评估中，小学和初中所有教育资源配置的单项指标校际差异值都必须不高于0.50和0.45。每一项指标均衡水平能否达到国家标准要求将直接影响该区县是否通过优质均衡评估认定。除了要求各指标校际均衡达标以外，优质均衡还要求小学或初中各指标在发展水平上必须达到国家认定标准要求。可以看出，在这些指标中没有任何一个小学或初中全部达标，只有部分区县有单项或两项指标学校达标比例为100％。这再次表明，优质均衡评估标准要远远多于并严于基本均衡评估，如图２、图３所示。
基本均衡和优质均衡测算结果显示，即使达到基本均衡国家标准要求的区县，要达到优质均衡评估标准要求也并非易事。区县由基本均衡走向优质均衡之路并非坦途，究其原因还是政策标准要求上的差异。
首先，基本均衡评估侧重于指标整体，优质均衡既重视单项指标又重整体。基本均衡评估并未设定单项指标达标标准，因此，单项指标校际均衡水平较差并不一定影响区县小学或初中整体达到国家认定标准。这是因为差异系数较高的指标可以被差异系数较低的指标平衡下来，从而使八项指标差异系数均值达到国家标准要求。但是，优质均衡发展既有单项指标要求又有指标整体要求，其对区县义务教育发展工作提出了更高要求，在一定程度上会影响基层教育部门推进优质均衡发展工作的积极性。
其次，优质均衡评估标准要求比基本均衡更高。从资源配置指标校际差异系数达标标准来看，基本均衡要求校际差异系数均值小学和初中分别不高于0.65和0.55；而优质均衡在强调单项指标达到标准时，还要求各指标校际差异系数高于0.50和0.45。标准的收紧会对学校数量较多的区县推进优质均衡发展带来更大的压力。
最后，基本均衡侧重校际资源均衡配置，优质均衡则发展水平与均衡水平并重。从任务上看，基本均衡任务较为单一，会存在低水平的均衡，即“发展水平低，均衡水平高”的现象；优质均衡面临双重任务，不仅要求发展水平有提升，还要求进一步提高均衡水平。因此，即使已通过基本均衡评估验收的区县，在面临优质均衡评估时压力也倍增。
本研究比较分析了基本均衡与优质均衡政策异同，发现优质均衡无论是在指标数量还是在标准设定上，都要严格于基本均衡。研究利用Ａ市各区县教育事业数据，测算并比较分析各区县基本均衡和优质均衡结果，发现即使是已通过基本均衡的区县，在优质均衡评估时也难以达到标准要求，这给基层政府提出了更高要求。在此基础上，我们分析了区县推进优质均衡发展中面临的主要困难，对优质均衡政策文件进行了反思。
开展义务教育优质均衡评估工作，其目的是保障每一名适龄儿童都能享受有质量的教育。评估工作也是对地方义务教育发展的一次“诊断”。通过评估发现地方政府推进义务教育均衡发展工作好的经验与存在问题。这需要评估指标尽可能的客观、能够用数据显现，以避免评估方主观判断、人为因素等造成评估结果误差，不能准确反映教育发展实际。基于指标客观、可定量评估的原则，我们应需要重新审视优质均衡评估政策文件的适用性、指标的科学性等。作为直接指导义务教育发展的全国性政策文件，优质均衡评估办法还存在部分难以衡量、无标准可依的指标，从而影响评估结果的客观性。如教育质量中的“教师能熟练运用信息化手段组织教学，设施设备利用率达到较高水平”“无过重课业负担”等等。这些指标在评估中难以进行定量描述且没有国家标准可遵循等。因此，这些指标评估结果会存在较强的主观性，无法有效地指导区县推进义务教育优质均衡发展工作。有研究提出追求个性和卓越是义务教育后均衡水平的核心诉求，认为在后均衡时代义务教育发展的主要矛盾是民众对优质教育资源的多样化需求与义务教育优质资源的有限供给之间的矛盾。民众对优质资源的个性化需求，单纯依靠政府的有限供给和学校的内生治理是无法实现的。因此，均衡发展工作主要表现为多元力量协同主导义务教育公共产品的供给，以满足公众个性化的教育需求。当前实施的县域义务教育优质均衡评估政策，在内容上既重视发展水平又强调均衡水平，在过程上既注重教育过程的均衡又要求教育结果的均衡。说明该文件既是多种教育目标的混合体，也是一个矛盾体。尤其是要求“在国家义务教育质量监测中，相关科目学生学业水平达到Ⅲ级以上，且校际差异率低于0.15”，过于强调教育结果的均衡，导致教育理想与教育实践之间的背离。因为，影响教育结果的因素有很多，不仅涉及学校、家庭等因素，也与学生个体的努力紧密相关。因此，优质均衡本质上仍应以保证教育过程的均衡为主，在此基础上学生个体再充分利用优质均衡所保障的办学条件去追求各自的学习结果。
教育督导评估是推动教育公平发展、提升教育质量的重要工具，其目的是将督导评估结果应用于教育实践，而非教育督导评估本身。在党的十九大提出“努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育”后，教育督导评估正是推动和监督教育公平的有效机制，目的是全面提高教育过程公平的水平，是为改进教育教学、管理和决策提供依据和支撑。优质教育均衡评估工作也应秉持同样的目的，不是为了认定某些区县是否达到优质均衡，而是通过这项工作，推动义务教育在基本均衡基础上迈向更高的台阶，给基层政府提供义务教育未来发展的方向。因此，优质均衡督导评估应当发挥促进、激励作用，使基层政府努力之后能够达到标准要求。当评估标准制定的过高、过严时，优质均衡督导评估可能会影响基层政府推进义务教育优质均衡发展的积极性，从而背离了政策文件制定的初衷。
（四）基层政府应以教育资源配置和提高政府保障程度为主
在教育部颁布的优质均衡评估办法提出的四大方面中，教育资源和政府保障程度总体上是属于定量评估范畴，政府通过加大财政投入力度、合理规划学校布局等措施，是可以实现也是能够实现的目标。这些指标不仅需要基层政府继续改善办学条件，还要求其在分配教育资源时注重校际间的均衡配置，以充分保障不同群体、城乡学校在教育过程上的平等。研究表明，教育均衡水平与经济发展水平、教育投入水平并没有明显的相关关系，而与资源配置方式有关。事实上，在一些地方发布的推进优质均衡发展的文件中，也体现了这一发展路径。如2015年北京市印发的《关于推进义务教育优质均衡发展的意见》提出，以“均衡配置资源为重点，以提高教育质量为核心，全面推进义务教育优质均衡发展”。这表明，基层政府在推进义务教育优质均衡发展时，仍希望能够以“看得见、摸得着”的指标为抓手，以提高本地义务教育公平发展、提升教育质量，让每一个孩子都能享受有质量的义务教育。
来源|《教育科学》2019年6月
作者|吴建涛（中国教育科学研究院教育督导评估研究所副研究员）