备案审查研究的五大方法线索 ——“备案审查研究小组”浙大新年读书会上的方法小结
备案审查研究的五大方法线索
——“备案审查研究小组”浙大新年读书会上的方法小结
郑 磊
编者按
浙江大学郑磊老师同其指导学生近来每周或隔周举行的“备案审查研究小组”读书会，2021年2月4日云端举行。来自北大、清华、法大等备审关注的博硕同学近五十位参与了读书会，共襄“2020备审年报众评”的“小年夜研讨”。聚焦2020年全国人大常委会法工委备案审查工作报告，浙大公法同学各选角度做了九大主题报告，人大实证研究颇有耕耘的吉大邢斌文老师抓邀支持做重磅点评，王友健、赵计义、秦文峰据近年备审研究积累厚实与谈。
教学相长，受诸位启发，郑磊老师做了《备案审查研究的五大方法线索》小结发言，整理成文字，共享如下。“浙大公法”公众号近期还将陆续推出“九评”主题报告中的六篇文稿，敬请关注。
听了各位九评2020年审年报，受到很受启发，尤其感受到，备案审查的教学、人才培养、学科建设确有厚实的内容支撑。
直奔受启发的要点，谈九大报告中蕴含或仍可深挖的五大备案审查研究方法线索。
1.原理思考中递进研究层次
也就是说，在方法进路上，实践观察—类型概括—基础原理追问要层递推进。
实践关注是盘活近年备审研究的源头活水，但不能停留在就举措论举措，凭之进一步在基础原理上运用备审原理、发展原理。
例如，四大审查方式之专项审查、移送审查是近年备审实践凸显的中国式成果，在我看来，其实并没有主动审查-被动审查的大类框架，但两大类到四种类，对应公约数在哪、结合中国组织法逻辑的而发展出来的原理新要素又在哪。
再如，随着备审实践的推进，备审研究意见的不同意见已经积累颇丰，谈如何对备审决定、备审研究意见本身进行救济和纠错的声音也渐多，这是一个值得研究的议题。但在原理上得细分，来自审查建议人等当事人谈对备审决定的纠错，同系争规范制定主体或相关主体谈纠错，个中动机、其中原理，会一样吗。
2.比对思考中发现议题增长点
备案审查的实践和研究，都正处于快速生长中，实践概括和学术观点在表述上的变化优化常常是看得到的正在进行时，其中一些差别之处，正是发现重要议题的线索，研读中心存比对，就能看见。
例如，法工委备审室2020年8月出版的《规范性文件备案审查理论与实务》，正式提出“政治性标准”，连同合宪性-合法性-合理性，形成四大审查标准，这在语词上是有所创新的。此前在2019年9月于浙大举办的“合宪性视野下的备案审查研讨会”上，法工委同志已经在发言中提出过，并引发了关注和讨论。这项标准在目前的实践中，并非顾名思义那样强调意识形态内容，而主要用于对滞后于改革的系争规范的审查。然而，这一审查标准在《理论与实务》正式提出后的首份备审报告中，却并没有得到如同其他三大标准那样的直接的体现，2020年报虽然也专列一块讨论内容，但小标题措辞上使用的仍然是：“督促修改滞后于改革要求或制度调整的规定”，也就是刚才游洋洋的讨论角度。
再如，移送审查中“送进来”和“送出去”。徐京《移送审查工作的细化与推进》从《理论与实务》读书会上发现的移送进来同移送出去容易混淆中发现线索，对比梳理四年年报发现，果然有变化，对于法工委送出去给有权审查机关，2017、2018年报用的是转送，2019年报、《理论与实务》则一统为移送审查概念，然后送进来和送出去真一样吗，真不一样吗？其中的原理公约数是什么，国家组织法机理是什么？
3.体系思考中找准议题方位
新时代以来，诸多领域，实践跑在了理论的前面，或者说实践溢出了既有理论的想象力，备案审查是其中典型一例。备审改革近年来以“小步快跑”的姿态持续展开一系列的举措，这些举措不可仅仅孤立看待，都需要放到大小体系之中，才能准确把握各项举措的方位、充分感受其联动布局。这里有大小两个体系。
大体系，就是在国家宪制结构中、在全面依法治国进程中，各项备审改革举措乃至整个备案审查制度所处的方位。这里最核心的问题是，合宪性审查同备案审查的关系，这不仅仅是一个概念辨析议题，而且首先是一个制度结构问题，在这个制度结构中才能全面客观考察诸如2020备审年报首次出现的援引宪法条文的二三案例。此外，事后备审同设区的市地方性法规事前批审、行政诉讼一并审查也包括复议中的一并审查，功能交错，但如何程序相联，我们看到，法院审判中发现或出现的审判依据瑕疵衔接人大备案审查主体已经是一项展开多元学术讨论的议题。
小体系，自然是指一项举措在备案审查制度中的方位，同既有备审机制、同近年来前后呈现的备审改革举措的兼容联动关系，以及也不排除抵牾情形。这既是一个空间上的备审制度结构体系，也是一个时间上的备审改革举措布局体系。一项一项持续的小步举措，如何聚沙成塔、积累法治，需要在体系中发现到合力、找到北。
4.案例思考中训练备审实操能力
备案审查案例研究正当其时，备审案析正处于开创性研究的展开期。
2020年8月，法工委备审室首次出版《规范性文件备案审查案例选编》，集中披露169件备审案例，备审案析的机遇期正式展开。10月份的时候，在徐京同学的协助下梳理了一个《备案审查案例公开事件阶段考》。也以此为契机，咱们“备案审查研究小组读书会”每周讨论内容中都有的一项常规议题就是，选择《案例选编》169案例中的一类或一件进行备审案析，到现在已经积累了十多件备审案析作品的成稿或半成稿。案例研究根据问题意识的功能定位，有鉴定式案例分析和研究式案例分析。咱们读书会进行的主要是鉴定式案例分析，不一定追求某个疑难研究议题的深挖，而重在备审案析基础模式的尝试、分析能力的学习训练，我们尝试形成了“案例概况-审查逻辑-系争要点”的笔记体例，并在此基础上尝试了鉴定式备审案析论文的写作，我也鼓励一些较为成熟的积极投稿尝试。法工委指导下、北航备案审查制度研究中心创办的《备案审查研究》是首份备审专题的中文书刊，据悉，参与过读书会讨论的三篇备审案析通过了编辑部审稿程序。该书刊近期将重磅推出，专题首开“备审案析”栏目，将成为备审案析的一个开拓性平台。
备案审查案例分析的研究素材契机，其实更早酝酿于备案审查报告中。自2017年首份备审报告以来，持续披露备审案例10件、17件、15件以及此次2020备审年报的18件，虽然年报只是“点名式”案例披露，但可以说是首个持续性公开披露平台。君不见，潘洪斌案的密集关注和多元成果，可以说，只要有案例线索，就会有素材冲击和研究灵感。仅仅围绕三份备审年报的“年报案例”，去年同赵计义指导型合作了《备案审查年报事例覆盖对象类型研究》的写作尝试。
刚才的讨论中，三位进行备审案析角度或方法的年报评析，曹娇娇的《民航发展基金的合宪性审查问题》、胡锦石的《出租司机职业准入的户籍限制的合宪性审查问题》，也包括游洋洋围绕“督促修改滞后于改革要求或制度调整的规定”的四案评析。
“反复型案例”，或者说“持续型案例”，是备审年报提供给备审案析的一个特殊视角。也就是不止一次地出现的备审年报中的备审案例，最典型的，就是收容教育制度废止案例在2018、2019年报中的两次出现。不止于此，去年的“备审年报事例分析”文章中专门表列梳理了这类现象，已有这样的六类案例。游洋洋报告中敏锐地注意到了地方性法规“超生即辞退”规定案例的重复现象。我进一步补充，该案是唯一一件连续四份备审年报持续出现的案例。再安放在计划生育基本国策调整先后放开二胎和可能即将来临的全面放开的背景中，这既是中央政策调整语境中对确保“党中央令行禁止”的央地关系、维系改革和法律的良性关系复线进行融贯考察的高密度素材，而且，同类案例年报重复提及现象，本身就是考察审查研究意见的效力与实效以及备审年报自身的推动效果的对应素材。
5.数据分析中感受备审举措波动效果
备审数据公开，是年报权威披露备审信息的重要途径之一。而以备审年报为典型的备审公开，是近年人大信息公开的一个典型领域，也是加强备案审查建设的重要举措。顺便说一句，从备审年报出发研究备审公开，以之为例研究人大公开，不失为一个可以开拓性考察人大研究议题，这里既有信息公开进展的语境，也有大数据政务的语境。
备审年报中官方重点遴选、权威披露的这些备审数据，经过积累沉淀，即使工人智能方式的前后对比、统计分析也能发现丰富信息。例如，2018年共收到“各类来信来函4578件，可以明确为审查建议的有1229件，其中属于全国人大常委会备案审查范围的有112件”，2019年“对公民、组织提出的138件审查建议进行了审查研究”，2020年共收到“审查建议5146件，其中属于全国人大常委会审查范围的有3378件”，离开对这些数据的充分运用、准确对比，筛选机制研究中，怎么可能空推出关于合理利用备审资源、保障提请权、挖掘备审线索之间的平衡点。而审查建议的披露数字从138件陡增至2020年的3378件，其中缘由值得关注，直观原因可能有，2019年12月4日，中国人大网“审查建议受理平台”在线开通，有效降低了审查建议的心理成本，2020年新冠肆虐，人们宅家蹲网。其他原因线索呢？这些中，哪些又是筛选机制研究的现实基础、乃至规范素材呢。
浙大公法
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