加强财政资源统筹 切实提高政府投资效率
原文载于《郑州大学学报》（哲学社会科学版）2023年第1期，如需转载，请联系授权。
作者简介：
文宗瑜（1963－），男，山东桓台人，中国财政科学研究院研究员，博士，研究方向：宏观经济管理、国有资产管理；
谭静（1983－），女，山东潍坊人，中国财政科学研究院副研究员，博士，研究方向：国有资产管理、国企改革；
李尚（通讯作者）（1991－），男，江西南昌人，中国财政科学研究院助理研究员，博士，研究方向：国有资产管理、国企改革；
范亚辰（1991－），男，山东鄄城人，中国财政科学研究院助理研究员，博士，研究方向：国有资产管理、金融理论与政策。
摘 要：在经济增速放缓和财政紧平衡的影响下，我国政府实施逆周期调节不断加大投资力度，对稳定经济增长发挥了重要作用。随着政府投资管理体制不断规范化和法制化，投资方式逐渐从财政直接出资转向依托于财政资源出资，但投资方式的转变也突显出一些问题，如依托财政资源的政府投资未被政府预算全部反映，投资主体呈碎片化和分散化特征，缺乏统筹的政府投资降低了投资效率，新的投资方式有可能加剧区域发展不均衡等。为此，应以财政资源统筹为抓手提高政府投资效率，从预算环节加强财政资源的统筹管理，并强化财政资源跨部门跨区域的统筹协调。
关键词：政府投资；财政资源；政府投资基金；投资效率
政府投资作为宏观调控的重要手段，在弥补市场失灵、提供公共产品、落实国家发展战略和保障国家安全等方面发挥了重要作用。进入新时代以来，我国经济由高速增长阶段转向高质量发展，经济增长步入中长缓慢下行通道。为此，政府实施逆周期调节不断加大投资力度，对抑制经济增速过快回落发挥了重要作用。然而，在经济增速放缓影响下财政收入增速也持续放缓，尤其在新冠疫情冲击和外部环境日益复杂的背景下，大规模减税降费政策进一步放大了财政收支矛盾，财政收支进入紧平衡状态并维持常态化［1］。为了缓解矛盾，国家积极改革政府投资体制，不断拓宽资金来源渠道和投资方式。新的投资方式在发挥财政资金引导作用的同时，也造成财政资源的分散，降低了投资效率。因此，须以财政资源统筹为抓手全面加强政府投资管理，切实提升政府对财政资源的统筹配置效率，以保障政府投资宏观调控职能的有效发挥。
（一）财政紧平衡下政府投资依然保持较高增速
2008年全球金融危机以来，我国经济增速逐年放缓，由2007年峰值的14.2％降至2019年的6％，而新冠疫情的冲击使2020年增速进一步下滑至2.2％，2021年增速虽回升至8.4％，但两年平均增速进一步滑落至5.3％，2022年增速进一步滑落至3％。受经济增速下滑的影响，我国财政收入增速呈波动下滑的趋势，2015年之后增速更是低于GDP增长率，结束了长期以来财政收入增速高于GDP增长率的态势。财政支出增速变动趋势与财政收入基本一致，但下滑速度慢于财政收入，并在2015年后维持高于财政收入增速的趋势，且财政支出增速除个别年份低于GDP增长率外，其余年份均高于GDP增长率（见图1）。
随着财政收入和财政支出增速的变化，财政紧平衡状态逐渐显现。财政紧平衡既是经济发展进入新阶段的表现，也是经济增速下滑背景下政府实施积极财政政策的结果。一方面，财政收支发挥着自动稳定器的作用，受经济增速下滑影响，税收收入增速下降和财政转移支付增加是造成财政紧平衡的重要原因；另一方面，我国实施积极财政政策以稳定经济增长，持续多年的减税降费政策对财政收入增长形成制约，同时以政府投资为代表的扩张性财政支出政策加剧了财政平衡的难度。
政府投资作为政府支出的重要组成部分，在财政进入紧平衡后依然维持了相对较高的增速。2012年以来，政府投资在全社会固定资产投资中的比重不断提高。根据投资资金来源范畴的不同，政府投资可以分为狭义政府投资和广义政府投资。狭义政府投资专指使用预算安排的资金进行的固定资产投资建设活动，主要是指全社会固定资产投资中来源于国家预算资金的部分［2］；广义政府投资则包括依托财政资源而开展的投资活动，在我国主要表现为相对于民间投资和外商及港澳台投资而言的国有投资。
从狭义政府投资来看，在全社会固定资产投资中国家预算资金投资额由2012年的1.9万亿增长至2021年的4.9万亿，增长至2.59倍，远高于全社会固定资产投资增长的1.96倍，占全社会固定资产投资的比重由6.73％上升至8.88％。代表广义政府投资的国有投资①由2012年的10.7万亿增至2021年的21.5万亿，增长至2.01倍，略高于全社会投资的增速，占全社会固定资产投资的比重由38.04％上升至38.92％。可以看到，财政紧平衡约束下，狭义政府投资和广义政府投资都以更快的速度增长，充分体现了政府投资的逆周期调节作用（见表1）。
（二）逆周期调控下政府投资抑制了经济增速的过快回落
政府投资作为宏观调控政策的必要手段，在经济下行过程中着眼于逆周期调控，对于稳定经济增长发挥了重要作用。伴随着GDP增速的持续回落，政府投资对经济增长的贡献稳中有升。从全社会投资来看，2012－2020年间，GDP增速从7.9％回落至2.2％，2020－2021两年平均增速滑落至5.3％，而投资对经济增长的贡献率不断上升。2012年我国经济增长的42.1％由投资贡献②，拉动经济增长3.3个百分点2020年投资对经济增长的贡献率高达81.5％，拉动经济增长1.8个百分点。2021年投资对经济增长贡献有所下降，仅贡献19.8％，拉动经济增长1.7个百分点。
其中，狭义政府投资（国家预算资金投资）对经济增长的逆周期调节作用明显，对经济增长的贡献率从2012年的2.72％上升至2020年的20.17％，对经济增长的直接拉动作用从2012年的0.21个百分点上升至2020年的0.44个百分点。2021年经济复苏态势良好，狭义政府投资较2020年有所减少，导致其拖累经济增长0.1个百分点。
广义政府投资（国有投资）对经济增长的贡献率由2012年的13.48％上升至2020年的51.1％，对经济增长的拉动作用有所增强，由2012年拉动经济增长1.06个百分点增加至2020年的1.12个百分点。受2020年政府投资高增长影响，2021年广义政府投资对经济增长贡献明显下降，仅拉动经济增长0.28个百分点。总体来看，排除疫情因素造成的扰动后，逆周期调控下政府投资对抑制经济增速过快回落起到了重要支撑作用，有效实现了稳定经济增长的政策目标（见表2）。
（一）政府投资管理体制日益完善
结合我国经济体制转型的背景不难发现，政府投资制度的变迁与经济社会发展目标紧密相关，是我国经济体制改革和政府职能转变的重要内容。改革开放以来，我国确立了社会主义市场经济的改革方向，政府投资也逐渐由计划经济体制下大包大揽的投资模式转向围绕市场未能有效配置资源的公共领域展开。党的十八届三中全会提出使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，明确经济体制改革的核心是要处理好政府与市场的关系。政府投资作为政府参与市场活动的重要方式，是实现政府职能转变和更好发挥政府作用的重要抓手。围绕政府职能转变和更好发挥政府作用，政府投资体制改革不断推进。2016年《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》提出要完善政府投资体制、发挥好政府投资的引导和带动作用的改革目标。2019年国务院颁布了政府投资管理的第一部行政法规《政府投资条例》，标志着我国政府投资的不断规范化、法制化，政府投资管理体制日益成熟完善。
一是政府投资的预算管理不断加强。目前，我国政府投资中政府出资部分已经完全纳入预算管理，不仅包括依托于政府三本预算形成的政府投资，还包括新预算法实施以来依托于发行政府专项债券进行的政府投资。2016年财政部印发的《地方政府专项债务预算管理办法》明确指出将专项债券收支纳入政府性基金预算管理。政府专项债券对于促进政府投资而加大逆周期调节力度具有重要作用，将其纳入预算有利于加强政府投资管理，防范财政风险［3］。
二是政府投资范围进一步明确。为发挥市场在资源配置中起决定性作用的经济体制改革目标，我国积极推动政府投资体制改革，政府投资不断向市场不能有效配置资源的领域集中。一方面，政府投资围绕政府职能作用发挥进行投资。政府主要职能包括提供公共产品和服务、弥补市场失灵、落实国家发展战略和保障国家安全等。这些领域要么属于非经营性领域，要么存在外部性导致市场投资严重不足。为弥补市场缺陷，政府投资不断明确投资范围，并聚焦于非经营性领域，主要投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目。另一方面，政府投资积极落实企业投资主体地位。近年来，企业投资在全社会固定资产投资中的占比接近95％［4］。同时，政府投资不断从竞争性领域退出，有效推动了政府职能转变。
（二）政府投资方式日益多元化且越来越依托于财政资源
近年来，受稳定经济增长需要和财政收支压力影响，政府投资逐渐由财政直接出资向发挥财政资金对社会资本的引导和带动作用转变，放大了财政资金的作用。在代建制模式的政府直接投资方式之外，出现了一系列政府投资新方式。在这些新的投资方式下，财政出资占比大幅降低甚至不直接投资，政府投资在引导社会资本的同时，也越来越依托于财政资源。这些财政资源本质上是在政府控制之下的资产，是广义政府资产负债表的重要组成部分［5］，其自身产生也是多年来政府投资的结果［6］。因此，依托于这些资源进行的投资也属于广义政府投资［7］。
一是政府和社会资本合作（PPP）模式迅速发展。为扩大公共产品供给、化解政府投资资金压力，政府逐渐采取PPP模式开展投资。从规模来看，截至2021年12月，全国共有13814个PPP项目入库，总投资额达20.25万亿③。其中，进入执行阶段的PPP项目7708个，投资金额达12.79万亿元。PPP模式下，政府不直接出资或只进行部分出资，而主要通过特许经营、政府购买服务的方式与社会资本合作，不仅有助于减轻政府当期出资压力，还有助于拉长政府付费周期，降低当期财政支出压力。部分经营性项目采取使用者付费的方式对社会资本进行补偿，直接降低了财政压力［8］。
PPP模式在交通、环保、医疗、养老等领域被大量运用，已成为政府投资的重要方式。事实上，PPP项目的资金来源依然主要依托于财政资源。除涉及政府资本金注入、政府补助和贷款贴息等财政资金支持之外，其参与者以国有企业为主。根据财政部PPP项目库数据统计，公有资本参与PPP项目的成交资金规模和项目数量占比均超过一半［9］，部分学者统计发现国有企业中标金额占比甚至超过90％［10］。可见，国有资本为主的财政资源是PPP项目的主要资金来源。
二是各级政府积极设立各类政府投资基金。近年来，围绕推动产业转型升级，落实国家产业政策，充分发挥财政资金的杠杆作用，各级政府设立了大量政府投资基金。从基金设立主体来看，中央各部委、各级地方政府和国有企业是政府投资的主要发起人和参与者。据统计，截至2020年底，全国已设立1851支政府投资基金，已到位募资额高达5.65万亿元（见表3）。
其中，国家级产业投资基金共37支，实际到位资金达1.76万亿元。根据手工整理的国家级产业投资基金出资结构可以看到，2016年以来成立的22只国家级基金出资总额中，财政直接出资占比11％，国有企业出资占比高达88％，民间资本出资仅占1％。地方政府设立的投资基金主要包括依托国家级产业投资基金设立的子基金和地方根据自身发展需要设立的产业发展基金。此类基金规模相对较小但数量较多，且散布于省级以下政府，资金主要源于地方财政、地方国企、国家级基金和各类民间资本。截至2020年末，各级地方政府共设立1814支产业投资基金（见表4）。
其中，省、市、县级分别为398、858和558支，资金总规模达3.89万亿元。此外，作为推动地方经济发展的重要推手，国有企业除参与各类政府主导设立的基金外，也会自发设立各类产业投资基金。从基金性质来看，绝大多数国有企业设立投资基金以响应国家和地方发展战略为目的，与政府投资基金具有类似的功能，属于广义政府投资的范畴。这类基金数量众多，且对社会资本的带动作用也更强。
PPP模式和政府投资基金的兴起导致政府投资越来越依赖于政府预算资金外的财政资源。大量PPP项目和政府投资基金中包含的财政资金数量极少，政府往往通过象征性的出资参与相关投资项目，部分项目和基金中甚至不含财政资金。如大部分PPP项目以政府的授权经营为前提，实际上是将政府提供的公共产品和服务的收益抵押给社会资本来提高社会资本参与公共项目的积极性。政府投资基金则更多地依赖于国有企业出资，民间资本的参与并不多［11］。这些资金发挥着与财政资金相同的功能，本质上属于可以转化为财政资金的财政资源。政府使用财政资源而开展的投资实际发挥着政府投资的功能。
推动政府投资方式转变是我国政府投资体制改革的必然要求，在财政紧平衡下有效放大了财政资金的引导和带动作用。随着PPP模式和政府投资基金等政府投资新方式的发展，各类财政资源在政府投资中发挥着越来越重要的作用，但也导致政府投资进一步分散，对政府投资的统筹管理和政府投资效率的提高带来了新的挑战。
（一）依托财政资源的政府投资未被政府预算全部反映
政府投资的基本方式包括政府直接投资、资本金注入、投资补贴和贷款贴息等，并主要强调政府投资的财政直接出资，这类政府投资在政府预算范围之内。与政府直接投资方式不同，广义政府投资中的政府投资新方式只有部分资金在政府预算中反映，包括PPP项目中政府资本金注入部分和基金中的财政出资部分，但其撬动的其他资金未被政府以恰当方式进行全面反映，且未被全面反映的广义政府投资规模远超已纳入预算反映的政府投资规模。以政府投资基金为例，截至2020年末，各部委和地方各级政府设立的政府投资基金累计规模达5.65万亿元。按照财政资金与其他资金1∶4的撬动比例保守计算，5.65万亿元资金中超过4.5万亿元为财政资金撬动的国有资本和民间资本，其中绝大部分都由国有资本投资。而2020年已纳入预算的政府投资规模约为5.1万亿元。如果再加上PPP项目中的财政资源投资，未被政府预算反映的政府投资额将进一步增加。
（二）投资方式转变导致政府投资分散化和碎片化
在新的投资方式下，政府投资主要采用间接投资的方式展开，通过市场化手段选择具体的投资实施主体，在发挥财政资金引导和带动作用、提高政府投资效率的同时，也在一定程度上造成政府投资主体的分散化和碎片化问题。
以政府投资新方式的PPP项目为例，PPP项目通过市场化手段选取一定资质的社会资本进行合作，社会资本负责项目的具体投资和运营，政府通过授权经营或购买服务的方式给予社会资本合理回报。从社会资本参与PPP项目的情况来看，PPP项目的投资主体呈现分散化和碎片化特征。一方面，PPP项目投资主体不仅包括国有企业和民营企业，部分领域还有外资企业参与［12］。另一方面，受项目生命周期长、投入大等特点的影响，越来越多的企业以联合体的方式进行PPP项目投标［13］，进一步增加了项目投资主体构成的复杂性，也使项目更为碎片化。
从政府投资基金来看，政府投资基金采取市场化运作开展投资，在基金的设立主体上较为分散，包括不同层级且数量众多的政府部门。在实际开展投资的过程中，大部分政府投资基金往往采用有限合伙制的组织形式，并委托第三方机构进行管理，导致实际决定政府投资基金投资与否的基金管理人也极为分散。同时，不同规模、地区的政府投资基金投资领域差异巨大，加剧了政府投资的分散化。
（三）缺乏统筹的政府投资降低了政府投资效率
政府投资越来越依托于财政资源进行间接投资，在降低政府投资风险尤其是地方债务风险的同时，也使政府投资缺乏统筹，进而降低了政府投资效率。
一是政府投资的多头管理导致依托财政资源的政府投资缺乏有效统筹。我国政府投资由多个部门协调管理，国家发改委负责政府投资项目审批，财政部负责政府投资项目的绩效管理和资金安排，地方政府则负责项目的具体实施工作。政府投资及其管理权责分散在不同主体，不仅造成依托财政资源的政府投资未被全面反映，还使政府投资缺乏统筹规划，导致政府投资规划与具体投资行为、政府投资规划与现实需求及财政承受能力、存量投资情况与增量投资预算相互脱节。部分地方政府缺乏对投资的整体性规划，盲目开展新的项目投资；部分地方为争取资金而临时编制项目预算，甚至存在资金挪用现象。此外，多头管理还造成各个部门之间的管理冲突，造成“一边强势部门极力推广，极大调动积极性，而另一边有不同意见的部门极力反对，还增加阻力”的现象［10］，进一步降低了政府投资效率。
二是数额过大且未被全面反映导致政府投资重复性加剧。目前，《政府投资条例》等政策法规只对依托政府预算进行的政府投资进行了相关规定，对依托于数额更大的财政资源开展的政府投资缺乏管理。由于数额过大的政府投资未被全面反映，导致政府对存量投资情况统计不清。相关部门在进行投资决策时缺乏对整体政府投资情况的全面了解，盲目跟风投资进一步加剧了政府投资的重复性。有的项目因多个部门重复投资而导致资金闲置浪费，部分政策支持领域还出现扎堆投资的现象。这种盲目的重复性投资行为成本高而效率低，与经济下行周期中统筹财政资源配置、提升政府投资效率的要求不适应，容易放大财政风险。
三是政府投资分散化碎片化导致大量项目沉淀及闲置。日趋多元的政府投资方式固然对抑制经济增速过快回落具有重要支撑作用。但是，随着政府投资规模大幅增长与政府投资分散化碎片化之间的结构性矛盾日益凸显，大量政府投资项目沉淀及沉睡闲置。如部分市政道路项目从规划设计阶段就缺乏统筹协调，造成后续反复施工等浪费行为；部分项目因缺乏整体规划和充分论证，建成后难以满足实际需要而被长期闲置；有的公共基础设施项目立项规划与运营维护脱节，导致项目建成后运营维护资金和管理跟不上而闲置浪费。这些现象既浪费了宝贵的财政资源，也降低了全社会资源配置效率。
（四）政府投资新方式还可能加剧区域发展不均衡
在新投资方式下，政府投资的开展取决于市场对关联项目收益前景的评估。一方面，社会资本参与政府投资项目时主要考量项目的预期收益和地方政府的偿债能力，一些发达地区的项目被社会资本争相竞取，而经济发展水平较差的地区存在投资效益不高的问题［14］，可能面临项目无人承接的尴尬场景，造成政府投资的部分区域投资过度与另一部分区域投资不足并存。在财政资源跟着权利走、社会资源跟着市场走的情况下，西部落后地区不仅面临投资不足的问题，在“虹吸效应”下资源可能进一步向中部和东部地区集聚，进一步扩大发达地区和落后地区间的差距。
另一方面，政府投资新方式还可能放大政府投资的挤出效应，不利于社会资本的聚集。如市场化原则下，政府投资基金开展投资不仅需要考虑是否符合基金投资的相关政策要求，还要考虑被投公司和项目自身的潜力。优质公司和项目不仅受政府投资的青睐，也是其他各类社会资本追逐的对象，从而形成政府投资与民间投资的直接竞争并挤出部分民间投资。同时，落后地区的企业和项目往往发展潜力不如发达地区，尽管部分政府投资基金往往设置了一些附加条款要求（如规定返投比例），市场化原则下仍可能进一步造成政府投资从落后地区向发达地区的集聚。
展望“十四五”，我国经济增长依然面临较大的下行压力，财政仍将处于紧平衡状态，政府投资依托财政资源的现状也将持续。因此，必须以财政资源统筹为抓手适应政府投资转变带来的新变化，提高政府投资效率，为推动经济增长稳定提供更大助力。
（一）从预算环节加强财政资源的统筹管理
当前，狭义的政府投资已经纳入政府预算，对于依托于财政资源的广义政府投资仍缺乏有效管理。提高政府投资效率，必须在加强预算范围内政府投资管理的同时，提高财政资源的统筹管理。
一是强化对已纳入政府预算的政府投资的统一管理。政府部门应从预算编制环节入手，进一步统筹管理三本预算所覆盖的政府投资，强化对政府投资的硬约束。对于三本预算中相关性较强的政府投资，短期内受限于制度约束而无法进行跨预算合并或调剂的，可依托数智化手段归集政府投资信息和数据，按照项目需求提前进行统筹安排和统一规划，提高投资项目的协同性，着力形成以数智化基础设施为支撑的政府投资项目“全生命周期穿透式”管理模式。
二是以专项附加报告形式编制政府投资管理情况报告。为更加全面准确真实地反映各类政府投资的情况，更加精准地安排政府新增投资预算，应当编制广义的政府投资管理情况报告。依托财政资源的各种政府投资都应纳入政府投资管理情况报告。政府投资管理情况报告作为政府预算的附加报告，全面归集并整合依托财政资源的全口径政府投资的规模、主体及出资结构、项目布局结构、成本收益、运营管理等相关情况，重点反映政府投资存量状况及运行情况。
三是实施政府投资管理的绩效评价和审计全覆盖。一要实现对全口径政府投资的绩效评价全覆盖。应跳出“支出评价”的局限，强化全面预算绩效管理。把政府投资存量运营及管理情况和增量预算资金支出情况全面纳入预算绩效评价体系，依托预算管理一体化，实现对政府投资项目的“穿透式”绩效管理；二要实现国家审计对全口径政府投资的审计全覆盖。既要把依托财政资源的各类政府投资纳入审计范围；又要实现对政府投资项目“全生命周期”的专项审计覆盖，加大对存量投资项目运营管理情况的审计力度。
（二）强化财政资源跨部门跨区域的统筹协调
在现行政府管理体制下，财政资源的跨部门管理和跨区域配置问题突出，提高政府投资效率需加强部门间管理职能的协调和区域间资源配置的统筹。
一是加强涉及政府投资的相关部门间的协调配合。建立政府投资的审批、资金安排、项目管理实施方面的协调工作机制，避免政府投资多头管理造成的程序衔接不畅、管理职责不清等问题。同时，尽快调整财政资源过于分散的弊端，依托国有资本经营预算建立跨部门的财政资源统一管理和再使用机制，提高财政资源的使用效率。
二是加强区域财政资源的协调配置。我国区域间财政资源分布不平衡问题突出，统筹区域间财政资源需要发挥中央财政资源的协调配置作用，加大中央财政资源对落后地区的支持力度。同步加强区域间政府投资的协同合作，结合地方资源禀赋和产业特点加强区域间的协同发展，推动政府投资的跨区域协同投资。
注释：
① 国有投资数据由国家统计局网站和中国统计年鉴中全社会固定资产投资额减去民间投资、港澳台商投资和外商投资计算得出。
② 国家预算资金投资对经济增长贡献率由预算资金增量占资本形成总额增量比重乘以资本形成贡献率得出，国有投资贡献率计算方法同理。
③ 数据来源于Wind数据库。
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