美国网络霸权护持政策的继承与调整：目标、工具和效应
美国网络霸权护持政策的继承与调整：目标、工具和效应
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作者简介：
余丽（1964－），女，河南郑州人，博士，郑州大学政治与公共管理学院教授，博士生导师，郑州大学国家安全研究院研究员，主要研究方向为互联网国际政治学、国际公共事务管理与国家安全。
摘 要：拜登执政以来，不仅继承了特朗普执政时期美国网络霸权护持政策的基本内核，而且对其进行了重大调整。就政策目标而言，护持网络霸权是两届政府的总体特征。拜登政府继承了特朗普的网络霸权护持政策目标，追求网络技术霸权、网络制度霸权和网络文化霸权。就政策工具而言，拜登政府的网络霸权护持政策并非对前任政策的简单套用，而是政策调整。特朗普政府推行“美国优先”，治理方式激进，实施退出外交；拜登政府重视盟友集团，运用国际规则，开展缓进式治理。就政策效应而言，特朗普政府的激进治理削弱了霸权合法性，拜登政府的缓进治理在一定程度上稳固了网络霸权。然而，拜登的政策调整同样存在局限性，无法从根本上彻底解决美国网络霸权护持政策的结构性矛盾。
关键词: 美国网络霸权；护持政策；国家利益；国家安全
自拜登执政以来，美国网络霸权护持政策发生重大调整。一方面，拜登政府继承了特朗普政府网络霸权护持政策的某些历史惯性，如主动推动和扩大网络空间中美战略竞争。另一方面，拜登政府的网络霸权护持政策并不是对特朗普政府的简单继承，而是基于全球生产体系、区域安全架构与盟友现实关系所进行的政策重塑。当前以及未来一段时期之内，美国仍然是影响网络空间全球安全治理最主要的行为体之一。同时，网络空间全球安全治理既是中美之间的热点问题，也是影响双方关系健康发展的重要领域。为此，本文拟搭建以政策目标、政策工具、政策效应为支撑的三维分析框架，就拜登政府对特朗普政府网络霸权护持政策的继承与调整进行分析。
政策目标的一致性：
护持网络空间美国霸权的主导地位
就政策目标而言，特朗普政府与拜登政府在网络空间全球治理过程中，对网络霸权的追求是无止境的。为了护持在网络空间的绝对领导地位，特朗普政府与拜登政府追求网络技术霸权、网络制度霸权和网络文化霸权。无论共和党抑或民主党入主白宫，美国政府网络空间治理政策目标均为掌控全球网络空间的制网权［1］，确保美国在全球网络空间的霸权地位，并维系其所主导的世界秩序。拜登政府与特朗普政府网络霸权护持政策的指导理念有较大不同，但二者均将网络霸权护持作为美国国家安全的重要组成部分，且均以维护美国在网络空间全球治理领域的霸权主导地位为旨归，二者的政策目标存在高度的一致性。
（一）以追求网络技术霸权目标为基础
霸权是权力控制和权力主导，而技术霸权则是霸权国依凭技术比较优势所获取的支配地位。技术的不断进步，提高了人类的互动能力，增强了国家行为体的机动性，甚至极大地促进了国际关系变革［2］。为了护持网络技术霸权，美国决不允许其他国家主导世界科技发展，对美国“世界通信的中央”［3］的权力地位构成挑战。在某种意义上，技术层面的绝对优势能够为霸权提供一定的合法性，因此，追求技术霸权成为护持霸权的题中之义。理论上，技术可以被一切理性的人普遍掌握，而不管这些人是否存在文化差异，但在国际关系实践中，技术却具有“非中性”［4］作用。网络技术能够深刻影响一国军事力量和经济财富，改变国家间实力对比，进而影响国际权力分配格局，发挥助推国际结构变迁的作用［5］。
2018年9月，白宫发布时任总统特朗普签署的《国家网络战略》，认为中国和俄罗斯等国以网络空间作为挑战美国及其盟国和伙伴的手段［6］。2019年2月，美国国防部网站公开发布了《国防部云战略》，强调将实施“全局性云战略”，以维持美国自二战以来所享有的技术和战术优势，从而在21世纪的战场上获益。在特朗普政府时期，美国持续性妖魔化中国的网络技术发展，挑起针对中国的“技术战争”。自拜登政府于2022年10月宣布半导体芯片出口管制措施以来，美国不断尝试说服日本、韩国等盟友宣布类似的配套措施，试图阻止中国获得超级计算机、人工智能等领域所需的关键技术。
（二）以追求网络制度霸权目标为要义
网络技术迭代速度快，围绕技术标准制定权的竞争日益成为网络空间全球治理的博弈焦点。美国谋求建立多数国家接受的网络空间国际规则，进而将自身网络霸权合法化，以减少对武力（权力）的过度依赖。技术霸权与制度霸权共同构成美国护持霸权的重要支柱。
在护持霸权的过程中，美国将制度霸权与技术霸权紧密结合，后者是前者实现的物质基础，前者则为后者提供制度支撑。网络技术成为影响国家行为体网络空间安全治理政策的首要因素，获取并维持技术霸权，从而为制度霸权奠定物质基础，是霸权国的必然选择。一般而言，主导标准者一定是引领技术者与控制市场者。长期以来，美国一直在国际技术规则制定领域占据主导地位。然而，伴随着综合实力和全球地位的不断提升，中国开始在这一领域发声，特别是华为成为中国参与5G国际标准制定的重要力量。因此，美国一些官员在公开演讲和私人对话中，指责华为构成了所谓“难以控制的安全风险”，并警告说，“美国将不再与任何使用华为网络的国家共享情报”［7］。在特朗普政府时期，美国对华为公司进行了“全政府”性质的打压，“华为事件”成为特朗普政府时期对中国进行单边主义“技术冷战”的标志性案例。2022年10月，拜登政府公布最新的《国家安全战略》，与特朗普政府一样将中国界定为美国的竞争对手之一。拜登政府强调，要在同中国的竞争中占据持久优势，并且要在网络空间与中国对抗。2023年5月，拜登政府发布了《美国政府的关键和新兴技术（CET）国家标准战略》，声称：“中国利用外国投资和胁迫性的经济影响来劝说或强迫支持其标准提案，目的只是为了巩固市场主导地位。美国应与盟友和伙伴一起，支持广泛和包容的参与，以实现全球标准制定。”［8］美国政府的真正目的是要通过联盟和孤立手段，遏制中国高科技产业标准国际化，谋求网络技术标准的霸权地位。
（三）以追求网络文化霸权目标为旨归
互联网是“冷战阴影下的网络建构”［9］（P52－56），而不是单纯的物质力量，因为技术是由怀有目的之行动者所创造的，包含了创造者的技术知识（观念）［10］（P110）。在美式大系统之下，互联网的前身为阿帕网，源于美国军方、大公司资本、国家职能部门，特别是科学家与工程师的共同努力，互联网成为“公司自由主义以及军工学联合体”［11］（P41－47）的产物，并与军事主义传统、技术领先精神和精英主义相伴。在美国主流文化中，“美国例外论”根深蒂固，并对美国处理与外部世界的关系产生了深刻影响，在很大程度上成为美国文化向全球扩张的意识形态根源。为了自证高人一等，美国政府对其他国家的技术发展设置一系列壁垒，并将与其他国家间的技术竞争政治化。同时，美国利用全球网络空间推销自身价值观，侵犯他国网络主权，威胁其他国家的政治文化安全［12］，导致网络空间生态系统进一步恶化。
2020年5月，美国白宫网站发布《美国对中华人民共和国战略方针》，将中美关系界定为“大国竞争”，认为中国实施“军民融合”战略，华为和中兴等公司与中国的安全服务机构合作威胁美国和相关国家安全利益，美国将“加大对网络和太空能力等先进技术领域的投资”，以对中国施加压力［13］。5月29日，特朗普发表关于对华行动的讲话，宣称“中国政府一直进行非法间谍活动来窃取我们的工业秘密”［14］。概言之，特朗普政府的网络空间全球治理政策具有话语政治化、手段单边化、方式强权化等霸权主义倾向。2021年10月，美国国务卿布林肯宣布在国务院成立新的网络部门，寻求将价值观纳入美国网络空间全球治理政策之中。2022年4月，该部门正式成立，即网络空间和数字政策局［15］。拜登政府设置网络空间和数字政策局，其目标在于强化美国在网络空间治理领域的话语权，借助全球网络空间标准设定，传播美式价值观。
政策工具的差异性：
以“缓进”霸权替代“激进”霸权
对特朗普政府的全球网络空间安全治理政策进行分析之后可以发现，其表现出重实力制胜、轻规则引领，重国家安全、轻全球治理，重短期利益、轻长远发展等特征。在某种意义上，特朗普政府“反方向”推动了拜登政府全球网络空间安全治理政策中意识形态的回归。与此过程相伴随，在拜登执政后，美国对网络空间全球治理政策进行重塑，重视修复与盟友的关系，网络空间全球治理的意识形态色彩更加浓厚，并强调制定和运用国际规则。
（一）特朗普政府推行“美国优先”，拜登政府重视盟友集团
在保守主义思想回归的背景之下，特朗普政府坚持“美国优先”理念，其网络安全政策鲜明体现出霸权思维的特征，旨在达到护持霸权的战略目标［16］。2017年12月，特朗普公布任内首份《国家安全战略》，强调“美国优先”，认为中国和俄罗斯通过控制信息和数据以扩大影响力，并具备挑战美国的能力和意图。“美国优先”的实质，就是继续维持由美国所主导的单极世界，护持美国霸权。为了应对相对衰落及其带来的日益增强的焦虑感，特朗普政府主动放弃承担部分国际责任，单边主义“退群”以减少公共物品供给所带来的支出。换言之，“让美国再次伟大”的国家利益考量已经超越了对全球治理的价值追求。特朗普政府将“美国优先”作为制定国内外政策从而护持霸权的行动指南。由此，特朗普政府的全球网络空间安全治理固守美国传统优势，突出自身支配地位与本国利益，忽视相关国际规则。
拜登政府联合盟友，借助集团政治维系网络空间美式霸权［17］。包括“斯诺登事件”在内的一系列事实已经表明，不同国家在全球网络空间中所占有的资源以及拥有的能力呈现非对称特征，而美国在这种非对称状况中已然占据优势地位，美国政府试图永葆绝对优势地位。此外，世界格局“东升西落”的趋势愈加明显，这对以美国为代表的西方国家的既得利益分配格局产生了冲突。为此，拜登政府尝试调整战略性产业的供应链，并劝说、拉拢、胁迫其盟友共同遏制中国的赶超。例如，拜登政府成立芯片联盟，借助国家力量将芯片政治化、武装化，试图将中国大陆从全球半导体供应链排除。同时，拜登政府借助网络外交政策等工具性手段，主动修复与盟友的双边或多边关系，并在相关国际组织和国际会议上协调与盟友的立场，试图达成基本共识。2023年3月，拜登政府颁布《国家网络安全战略》，提出“将扩大联盟，协同打击跨国犯罪分子和其他恶意网络行为者，建设国际盟友和合作伙伴的能力，加强现有国际法对网络空间国家行为的适用性”［18］。拜登政府力图通过扩展联盟合作，打击美国数字生态体系面临的威胁。
（二）特朗普政府激进式治理，拜登政府缓进式治理
特朗普政府将技术议题与经贸问题挂钩并泛政治化，对网络空间全球治理机制建设缺乏长远考虑。特朗普政府认为，中国在AI的商业和国家安全应用领域已成为美国的“全光谱同行竞争者”，如要应对挑战，美国必须调动国家力量制定并执行制胜战略。尽管可能降低了包括盟友在内的其他国家对霸权国的认同感，削弱了其合法性基础，特朗普政府固持自我中心主义的傲慢，对技术硬手段进行失范使用。
拜登政府为了将技术优势转变为产业优势乃至政治优势，刻意以意识形态划线，强化自身网络空间全球治理价值观的宣传，逐步渗透、侵犯其他国家的网络主权。中央情报局前高级执行官丹尼尔·霍夫曼直言，“美中冲突的核心在于意识形态领域”，并且两国可能“正在走向新的冷战”，因此要防备中国在华为设备中使用“后门”来监视和破坏美国与盟友之间的通信［19］。然而，在实际上，美国政府“利用商业通讯公司收集大量外国情报以促进其利益和保护国家安全已有很长的历史”。霸权国尽管一再宣称自身重视合作与价值观的关系，注重所谓“用规范约束网络冲突”［20］，但是，为了护持霸权，拜登政府宁可放弃道德规范与自我约束。2022年11月，美国国防部发布《零信任战略》，认为传统的网络安全手段已经无法应对当前和未来的网络安全威胁，要建立一种“永不信任、始终验证”的治理机制，保证设备、程序、资产和服务安全。美国政府甚至将国家间意识形态隔阂升级为成国家间的敌对关系，以先发制人的霸权方式实现国家网络安全的目的。
（三）特朗普政府实行退出外交，拜登政府注重国际规则
特朗普政府提升了美国网军力量，升级了联邦政府基础设施，并实行退出外交，参与网络空间全球治理的意愿下降。霸权国对技术霸权的过度追求表现出利益短期框定的破坏性本质，正在逐渐消耗自身的资源，进而影响其长期利益。美国利用“长臂管辖”等手段，设置“陷阱”以打击竞争对手。而美国为了维系霸权，其打击对象不仅包括战略对手，也包括其传统盟友。特朗普政府时期的国家安全顾问罗伯特·奥布莱恩威胁说，“如果加拿大继续允许华为帮助其建立5G网络，加拿大和美国的情报共享可能会受到影响”［21］。值得注意的是，加拿大是美国“五眼”（Five Eyes）情报联盟的核心成员之一。在现实中，为了继续护持网络霸权，特朗普政府持续强化网络威慑战略，在零和思维之下不断增强与其他网络空间大国的竞争，这进一步加剧了网络空间的国际军备竞赛，造成美国同传统盟友之间的认知差异，并在较长时间内导致全球网络空间安全治理赤字的持续产生。
拜登政府重视国际制度领导权，谋求掌握制定网络空间国际规则的权力［22］。2021年9月，美国－欧盟贸易技术委员会（Trade and Technology Council，简称TTC）举行首次会议并发布联合声明。依据此声明，TTC旨在以“共同的民主价值观”为基础，深化跨大西洋贸易和经济关系，协调解决关键全球技术、经济和贸易问题。同时，TTC宣布在技术标准、安全供应链、信息和通信技术与服务（ICT）安全与竞争力、数据治理和技术平台、出口管制等10个具体领域成立工作组［23］。尽管上述声明中并未直接点名中国，但并非代表中美之间博弈态势的缓和化，恰恰相反，这更加体现出中美博弈的复杂化、长期化。不过，由于TTC自身制度尚欠完备，且美欧之间的数字政策存在一定的脱节，因而美欧双方在对华政策上存在分歧［24］。
政策效应的共通性与局限性：
巩固霸权
拜登政府执政以来，美国依据法律调整网络空间治理政策。立法部门对美国政府网络空间全球治理政策的干预权不断增大，同时，业已通过的法律条款在修改或废除时存在制度性障碍，导致拜登政府的政策调整被框定在一定的限度之内。拜登政府尝试对特朗普政府的政策工具加以重塑，以缓进方式巩固美国网络空间领导地位。然而，拜登政府的政策工具同样存在局限性，无法从根本上彻底解决美国网络霸权护持的结构性矛盾。
（一）网络霸权护持政策工具不同，护持网络霸权的政策目标延续
特朗普施行“美国优先”的网络霸权护持政策，短期内能够在一定程度上降低护持霸权的战略损耗。特朗普政府退出相关国际机制，在一定程度上减少了美国本应承担的国际责任。正是因为单边主义、霸权主义、强权政治的影响在网络空间中依旧存在，并有进一步强化的可能，国际社会对建立多边、民主、透明的网络空间安全治理体系的诉求才更加强烈。然而，特朗普政府却在拉大不平衡发展，固化不健全规则，强化不合理秩序，从而加剧了全球网络空间安全治理赤字。同时，特朗普政府抵制国际机制与国际规范的退出举动，积极迎合了美国内部的孤立主义、保守主义和民粹主义思潮，这在一定程度上是一种应对霸权衰落的“消极”举措。
美国之所以在20世纪兴起，重要原因之一就是美国“从世界通信体系的边缘到达了中心位置”［25］（P278）。当今，网络技术表现出“去中心化”趋势，各方理应平等参与网络空间安全治理新规则的制定，网络空间理应成为和平、发展、合作的新空间。不同国家围绕全球网络空间安全治理展开博弈，合作与竞争的关系同时存在。面对拜登政府的政策压力，新兴国家致力于强调分配性正义，持续推动网络技术薄弱、基础设施落后局面的改善，从而避免本国在面临拜登政府网络空间全球治理政策浪潮冲击时反应滞后、应对乏力。然而，依据拜登政府的认知，丛林法则仍然存在，美国的傲慢与偏见投射在网络空间中，阻碍着网络空间命运共同体的建构，网络殖民主义的阴影笼罩着网络空间。2022年2月，美国拜登政府正式发布《美国印太战略》，这标志其全面实施对华“战略竞争”，并对美国在印度洋－太平洋地区的领导地位加以重塑［26］。美国在此战略中特别提及，要进一步强化自身与新兴伙伴在网络安全、数字基础设施建设方面的合作，但同时美国又宣称将促进基于价值观相一致的技术标准。换言之，拜登政府试图解决美国全球网络空间安全治理政策的结构性矛盾，然而，这种简单化、调和式政策的有效性值得深思。
（二）特朗普激进治理削弱霸权合法性，拜登缓进治理巩固美国网络霸权
特朗普政府奉行美国优先、单边主义、短期利益最大化等理念，从而导致其全球网络空间安全治理政策呈现很强的进攻性、零和性。然而，特朗普政府的网络霸权护持政策却可能破坏美国的网络技术优势，并使得美国在与中国、欧盟的网络竞争中处于不利地位，加速从西方国家向新兴国家的权力转移进程。“在无政府状态下，安全是国家的最高目标”［27］（P134）。为了维持技术霸权，霸权国会采取对技术封锁等手段，以达到限制其他国家技术崛起的目的。然而，对技术霸权的过度追求反而会削弱霸权。恰是由于霸权国的举措，其他国家的技术民族主义倾向被刺激、强化，并将主要依靠本国企业而非外部市场以掌握核心技术，以确保自身的国家安全。因此，对其他国家而言，自主研发以打破技术垄断，积极合作以缩小技术鸿沟成为解决美国技术霸权问题的根本出路。例如，在5G技术问题上，法国总统马克龙强调，必须捍卫真正的“欧洲主权”，以确保在最敏感的部门中，能够控制组件并防止电信公司过分依赖某些技术［28］。换言之，欧洲的技术自立同样也会对美国的技术霸权构成一定冲击。
为了进一步巩固美国在网络空间的领导地位，拜登政府在全球网络空间安全治理中刻意强化意识形态差异，进一步加剧地区之间的对立态势，增加网络空间全球治理的不确定性。在乌克兰危机中，拜登政府向乌克兰派遣进攻性的网络部队，其网络攻击对象正是俄罗斯。由此可见，美国的网络攻击行为与其所宣称的不直接介入俄乌冲突的表态背道而驰。
（三）“美国优先”侵蚀美国国际信誉，拜登政府的政策存在结构性矛盾
霸权国为了证明自身的特殊性，强化国家间弱肉强食的丛林法则，主张网络战是不可避免的［29］，发展进攻性网络武器是可行的［30］。美国借助于自身的网络优势，基于政治目的对目标国发起了一系列间谍活动以及颠覆活动［31］。美国的做法动摇了网络空间的战略稳定，反噬其维护霸权秩序的基础。2019年8月，法国总统马克龙在讲话中指出，包括特朗普在内的美国总统的错误政策是“西方霸权终结”的内部根源。2019年9月，根据欧洲对外关系委员会的报告，如果中美之间发生冲突，欧洲多数国家仍旧希望保持“中立”。2020年2月，第56届慕尼黑安全会议以“西方缺失”为主题，《2020年慕尼黑安全报告》认为，因为共识缺失，西方能否在大国竞争的新时代制定联合战略充满了不确定性，这一现象在全球范围内也带来了一些安全挑战。而对于欧洲来说，在这个潜在的“G2”世界中，欧洲只是美中竞争的对象。“规则起到建构或限制的作用”［32］（P99）。同样作为北约成员国，德国并没有像美国那样将5G技术问题过度政治化，没有屈从于美国的压力，没有将华为彻底排除在德国的5G基础设施建设之外［33］。美国试图借助五眼情报联盟以巩固西方国家在网络空间中的优势，却导致了全球网络空间安全治理阵营的分化［34］。
霸权国的技术硬实力将因其他国家的技术自强而相对下降，同时其合法性的软实力也将削弱，甚至导致技术霸权集团的瓦解。在冷战零和思维的影响下，美国凭借自身的网络技术优势，制定一系列符合自身利益的技术标准，提高准入门槛，为包括盟友在内的其他国家的网络技术发展设置障碍而非提供帮助，进而防止其他国家追上或超过美国。在大变局时代，霸权国只是简单从自身安全与利益出发制定网络霸权护持政策，导致其对数字基础设施瘫痪和竞争优势丧失的过度担忧，加剧其他国家行为体彼此间的不信任感。
在特朗普政府时期，美国的网络霸权护持政策尽管在短期内能够降低护持霸权的成本，却已经陷入无法彻底解决的结构性矛盾，从长远看，其在一定程度上成为美国霸权衰落的催化剂。为了延缓此衰落过程，拜登政府针对特朗普时期的网络霸权护持政策进行了必要的调整。不过，按照法律所进行的相关调整，在一定程度上扩大了立法部门对美国网络霸权护持政策的干预权，同时，相关法律也限制了拜登政府进行网络霸权护持政策调整的回旋余地。
拜登政府对特朗普政府网络霸权护持政策的转向，具有“双刃剑”作用：一方面，拜登政府试图借助价值认同以巩固与西方盟友之间的关系，从而强化自身在网络空间全球治理中的号召力、影响力；另一方面，拜登政府依据价值认同推行联盟政治，将进一步加剧国家间对立，影响国际社会的团结。拜登政府的网络霸权护持政策将进一步导致国家间、地区间的分隔、分化，从而加剧集团对抗、阵营对立。同时，拜登政府网络霸权护持的政策目标与政策工具之间的张力也会相应增大，其内部政府机构、立法部门、数字巨头等有关主体协调行动的难度将进一步提高。概而言之，拜登政府难以从根本上解决美国网络霸权护持政策的结构性矛盾。由此，拜登政府的网络霸权护持政策将反噬自身在全球层面的权力基础与国家形象，并对网络空间全球治理的发展造成严重冲击。
本文原载于《郑州大学学报》（哲学社会科学版）2023年第4期，如需转载，请联系授权。
项目基金：国家社科基金重大项目“大数据主权安全保障体系建设研究”（项目编号：21＆ZD168）。
（参考文献已省略，如有需要请点击“阅读原文”进行下载）
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