控不住的人口：从国际经验看北京上海等超大城市人口发展趋势

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作者：任泽平 熊柴

图片数据来源：环境部、住建部、恒大研究院

来源：泽平宏观（ID：zepinghongguan）

我们在业内提出了广为流行的标准分析框架“房地产长期看人口、中期看土地、短期看金融”，并根据该框架在2015年预测“一线房价翻一倍”，预测的逻辑除了货币超发因素外，主要是基于城镇化进程中人口迁移聚集的规律趋势，可分两个阶段：

第一个阶段是人口从农村到城市，城市人口普涨；第二个阶段是人口从农村和三四线城市向一二线都市圈和区域中心城市迁移聚集，一二线都市圈人口继续增加，年轻的移民增加城市活力，但非都市圈的三四线城市会出现人口增长放缓甚至停滞，老龄化加重，第二个阶段房地产市场的分化日趋明显。这是国际城镇化进程中人口迁移的市场经济规律。这也就意味着，试图限制大城市人口的行政性措施是违背经济规律的，出路在于着力解决城市规划和基础设施供给不足问题。本文详述了相关的逻辑和证据。这对我们理解未来城镇化规律、人口迁移趋势和预测区域房地产市场具有启发意义。

出于对大城市病的担忧，中国政策长期严格控制大城市规模，但从历史看，北京、上海等政府制定或预测的人口控制目标不断被突破。2017年《北京城市总体规划（2016-2035）》、2018年《上海市城市总体规划（2017-2035）》分别要求将常住人口总量长期控制在2300万、2500万左右。北京上海为何要控制人口规模？是否合理？从长期看，人口控得住么？

摘要

人口迁移的基本逻辑与国际经验。1）人口迁移的基本逻辑是人随产业走、人往高处走。因此，决定一个区域人口集聚的关键是该区域经济规模及该区域与本国其他地区的人均收入差距，即经济-人口分布平衡法则。在市场作用下，人口流动将使得区域经济份额与人口份额比值逐渐趋近1。

2）高收入经济体城市人口集聚的国际经验：经济-人口比值接近1。全球高收入国家50万人以上城市功能区的经济-人口比值的中位数为1.01，平均值为1.07。美国当前50万人以上都市区经济-人口比值的均值为0.98；日本人口长期大规模向东京圈、大阪圈和名古屋圈三极集聚，直至1973年三大圈经济-人口比值分别降至1.22、1.13、1.12后，转向东京圈一极集聚。韩国人口长期大规模向首尔圈集聚，直至首尔圈经济-人口比值降至1左右。

北京上海人口增长仍有较大潜力。过去历次人口控制目标不断被突破的根本原因在于忽视市场机制作用。在近期严厉人口调控政策下，北京、上海常住人口增长放缓、甚至转负。但是，当前北京、上海的经济-人口比值高达1.9以上。在迈向国际都市或全球城市的路上，经济-人口分布平衡法则将驱动北京、上海未来人口显著增长，从土地资源看仍有较大空间。

交通拥堵、环境污染、资源约束均不是严控人口规模的理由。因不尊重人口集聚客观规律所造成的城市规划不足，才是导致“大城市病”的关键。

1）城市交通情况与人口规模确有一定相关性，但可通过城市治理得以改善。东京圈人口比北京市多约1460万，机动车保有量比北京多约1000万辆，但其交通状况较好，原因在于其轨道交通出行比例高达60%、远超北京的32%。当前北京、上海的轨道交通路网密度约0.10公里/平方公里，远低于纽约都市区、东京圈、首尔圈。

2）人口规模与城市空气污染的相关性很弱，因为单纯人口增长对空气质量的影响远小于产业结构、生产生活方式及环境保护力度的影响。

3）城市并非封闭系统，且技术可变，即资源承载力可变。1986-2017年，北京市用水总量从36.5亿立方米变至39.5亿立方米，常住人口从1028万增至2171万。从当前情况估算，北京水资源可支撑人口增至3000万人以上。

北京上海人口发展存在的突出问题。1）老龄化严重。当前北京、上海户籍65岁及以上比重分别达16.5%、21.8%，远高于全国的11.4%。大量年轻外来人口涌入使得两地常住人口老龄化程度大幅下降至10.9%、14.3%。从全球角度看，国际大都市区的老年人口比重多明显低于本国平均水平。

2）人口分布失衡。接近一半的人口聚集在北京市五环内、上海市外环内区域，人口密度分别高达1.6万、1.7万人/平方公里，明显高于东京都区、首尔市的1.5万、1.6万人/平方公里，北京、上海的核心区域人口已严重饱和。

3）职住分离严重。就业过度集中在中心城，一些新城“睡城效应”明显，比如北京的回龙观-天通苑地区。

改善北京上海人口调控政策。如果短期通过行政手段控制人口，而长期人口由于市场化流动而控不住，会导致住房供地、轨道交通、医院学校等供给不足。城市规划的最终目的并非是控制人口，而是支撑北京、上海发展成为一流国际都市或全球城市。

建议：1）放弃人口总量控制，优化人口学历技能和年龄结构。2）严格控制中心城人口增长，推进新增人口向新城集聚，并积极在新城布局相应产业，包括向新城特别是重点新城疏解中心城部分功能及部分优质公共服务资源。3）大力提高城市轨道交通路网密度，改变当前以中心城为核心的放射型轨道交通体系为环状“井”字形。

目录

1  人口迁移的基本逻辑与国际经验

1.1 基本逻辑：人随产业走、人往高处走

1.2 OECD城市功能区经验

1.3 美国都市区经验

1.4 日本三大都市圈经验

1.5 韩国首尔圈经验

2  北京上海人口增长仍有较大潜力

2.1 中国近期人口集聚态势

2.2 北京上海近期人口增长态势

2.3 北京上海未来人口增长仍有较大潜力

2.4 人口密度比较：北京上海人口增长仍有较大空间

3  交通拥堵、环境污染、资源约束与人口规模

3.1 交通拥堵与人口规模

3.2 环境污染与人口规模

3.3 水资源约束与人口规模

4  北京上海人口发展存在的突出问题

4.1 人口老龄化严重

4.2 人口分布严重不平衡

4.3 职住分离严重

5  改善北京上海人口调控政策

正文

  01  

人口迁移的基本逻辑与国际经验

1.1 基本逻辑：人随产业走、人往高处走

影响人口迁移的因素有很多，比如自然、地理、经济、政治、社会、文化等，相关理论有拉文斯坦迁移法则、推拉理论、发展经济学二元结构理论等。从长期和根本看，人口流动的基本逻辑在于人随产业走、人往高处走。

因此，决定一个区域人口集聚的关键是该区域经济规模及该区域与本国其他地区的人均收入差距，即经济-人口分布平衡法则。理论上，在完全的市场竞争和个体同质条件下，较高的人均收入将不断吸引区外人口净迁入，直至该地区人均收入与其他地区持平。

静态地看，当区域经济份额与人口份额的比值趋近于0时，表示该区域人均收入远低于全国平均水平，人口很可能呈净迁出状态；当该比值等于1时，表示该区域人均收入等于全国人均收入，人口净迁入规模很可能接近于0；当该比值趋近于+∞时，表示该区域人均收入远高于全国平均水平，人口很可能呈净迁入状态。

动态地看，当某区域经济-人口比值处于1附近，但该地区经济增长快于全国平均水平时，人口仍将净迁入，呈现一边经济高增长、一边人口净流入的基本平衡。

在短期，由于经济波动幅度多明显大于人口增长速度，经济-人口比值受经济波动的影响更大。在长期，由于市场不完全竞争以及城市之间、个体之间等存在明显差异，因而当城市发展比较稳定时，其经济份额与人口份额的比值虽不能等于1，但将保持在1附近的水平。

在实践中，由于产业结构差异，经济-人口比值高的地区并不一定人均收入都高，比如以能源、重工业等资本密集型产业为主导的城市可能呈现GDP份额和人均GDP高、但人均收入实际一般。而在以服务业为主导的城市，人均GDP与人均收入的相对排序往往比较一致。

总的来看，工业发展需要集聚，所以工业化带动城市化，人口大规模从乡村向城市集聚。服务业发展比工业更需要集聚，所以在城市化中后期，人口主要向一二线大城市、大都市圈和区域核心城市集聚。

1.2 OECD城市功能区经验

在城市研究领域，由于各国城乡区域划分标准存在明显差异，包括行政区划、人口规模与人口密度、基础设施完善程度、建筑密度等，这使得城市及城市化率的国际可比性较差。

人们通常谈论的城市可能存在三个范围：以行政边界划分的行政城市、以建筑情况展现的物理城市、和以就业联系的功能城市。比如，以就业联系定义的功能城市情况包括居住在河北廊坊燕郊、工作在北京，居住在江苏昆山、工作在上海等。

为解决城乡区域划分可比性较差的难题，经济合作与发展组织（OECD）基于城市功能经济联系的思想于2012提出一套测量“城市功能区”（Functional Urban Area）的方法，通过人口密度、人口规模和就业通勤等指标划分城市区域，并在OECD经济体范围内建立了2000年以来、281个50万人以上城市功能区的相关数据库。

由于OECD成员大多为完成工业化和城市化的高收入经济体，城市功能区的人口集聚情况较为稳定，因而其经济-人口比值对我国城市发展具有较高参考价值。

剔除新兴经济体墨西哥的数据，2012年OECD248个城市功能区的经济-人口比值的中位数为1.01，均值为1.07；其中，有195个城市功能区的经济-人口比值处于（0.7，1.3）之间，占比为78.6%；有220个城市功能区的经济-人口比值处于（0.6, 1.4）之间，占比为88.7%。在500万人以上的城市功能区中，经济-人口比值最大为1.67，最小为0.93，中位数、均值分别为1.22、1.27。

1.3 美国都市区经验

美国人口长期向大都市区集聚，当前50万人以上都市区经济-人口比值的均值为0.98。美国从1910年开始逐渐形成基于都市区（Metropolitan Statistical Areas）的人口统计（最小规模为5万人以上）。

1910-2015年，美国都市区人口比重从28.4%增至85.6%；其中，100万人以上都市区人口占全国的比重从1950年的29.4%增至2015年的56.0%，500万人以上都市区的人口比重从12.2%增至25.1%，人口向大都市区集聚的趋势明显。

2000-2015年，美国107个50万人以上都市区的经济-人口比值的中位数从0.99降至0.94，均值从1.01降至0.98。在53个100万人以上的都市区中，经济-人口比值的中位数从1.12降至1.07，均值从1.13降至1.10；在9个500万人以上的都市区中，经济-人口比值的中位数从1.31降至1.22，均值从1.26降至1.23。

作为美国最大的都市区，纽约都市区（New York-Newark-Jersey City, NY-NJ-PA）土地面积为1.7万平方公里，2015年人口为2018万，占比为6.3%；GDP为1.6万亿美元，占比为8.9%，经济-人口比值为1.42。

1.4 日本三大都市圈经验

东京圈、大阪圈、名古屋圈土地面积合计3.8万平方公里，占日本国土面积的10.2%，当前人口份额和经济份额合计均在50%左右。

在日本城市化进程中，人口随着产业持续向大都市圈集聚，但在1973年左右从向东京圈、大阪圈、名古屋圈“三极”集聚转为向东京圈“一极”集聚。

1）第一阶段，在1970年代日本经济增速换挡以前，因三大都市圈收入水平较高且经济持续集聚，人口大规模流入。1955年东京圈、大阪圈、名古屋圈GDP占全国份额分别为23.8%、15.3%、8.6%，人口占比分别为17.3%、12.3%、7.3%，经济-人口比值为1.38、1.24、1.12。到1970年，三大都市圈GDP占比分别增至29.3%、17.5%、9.5%；1973年人口分别达2607、1636、918万人，占比分别达23.9%、15%、8.4%，经济-人口比值分别为1.22、1.13、1.12（未变）。

2）第二阶段，因东京圈收入较高且经济继续集聚、名古屋圈经济份额略有上升、大阪圈衰落，1973年之后东京圈人口继续保持净迁入状态，名古屋圈人口略有迁入，大阪圈人口基本处于净迁出状态。1974-2016年，东京圈、大阪圈、名古屋圈人口净迁入量分别为374、-91、10万人。

2016年东京圈、大阪圈、名古屋圈经济份额分别为32.3%、13.9%、9.9%，分别较1970年变化3.1、-3.6、0.3个百分点；人口分别为3629、1831、1134万人，占比分别为28.6%、14.4%、8.9%，分别较1973年变化5、-0.5、0.5个百分点；经济-人口比值分别为1.14、0.96、1.11。该时期大阪圈、名古屋圈人口增长主要源于自然增长。

1.5 韩国首尔圈经验

韩国人口长期大规模向首尔圈集聚，直至首尔圈经济-人口比值处于1左右。首尔圈由首尔市、仁川市、京畿道组成，土地面积11830平方公里，占韩国的11.8%。朝鲜战争结束后，首尔圈人口快速增长，从1955年的393万人增至2015年的2442万人（不含外国人），占全国比重从18.3%增至49.1%。

在人口持续大量迁入的同时，首尔圈经济-人口比值随经济波动且逐渐下降，1985年为1.122，持续降至2010年0.998，然后在接近1的位置波动，2016年回升至1.008。首尔圈人口（不含外国人）在2010-2015年基本持续净迁出，净迁入人口分别为-0.8、0.7、-0.4、-2.1、-3.3、-0.1万，2016年为1.6万人。

  02  

北京上海人口增长仍有较大潜力

2.1 中国近期人口集聚态势

分地区看，与改革开放后人口从中西部地区向东部地区迁徙的传统趋势不同，2010年后中国人口迁徙开始出现新特征：不少人口开始向中西部地区回流，中西部地区净流出人口明显减少，东部地区人口集聚的速度明显放缓。

2011-2017年，除福建外，其他东部地区常住人口年均增速较2001-2010年均有不同程度的下滑；而重庆、广西、安徽、湖南、湖北、四川、贵州等中西部地区常住人口年均增速显著提高。东北地区常住人口增速下降严重，黑龙江、辽宁、吉林分别于2014年、2015年、2016年开始负增长。

分城市看，人口向大都市区和区域中心城市集聚速度整体放缓，且分化明显，但趋势未改。2011-2017年间，除天津、重庆（主城9区）、南昌、长沙、南宁、石家庄等少数城市外，其他城市常住人口年均增速较2001-2010年均有不同程度下降。

2.2 北京上海近期人口增长态势

1949年以来，北京市、上海市常住人口基本保持持续快速增长。北京市常住人口从1949年的420万人增至2017年的2171万人，占全国比例从0.78%增至1.56%；上海市常住人口从503万人快速增至2418万人，占全国比例从0.93%增至1.74%。

虽然中央及相关地方政府一直试图控制人口规模，但其制定的人口控制目标一次又一次被突破，主要原因在于忽视市场作用、低估人口增长趋势。此外，政府在早期还存在对常住人口把握不准的问题。

2013年以来，北京市、上海市开始大幅加强人口调控，控制人口总量甚至成为地方政府的第一要务。北京市提出以水定人、以房管人、以证管人、以业控人等。

北京市、上海市的人口调控措施主要包括收紧落户审批，清退一般性产业特别是高能耗产业，疏解部分非核心功能，对群租房、地下空间、城乡结合部等联合执法开展综合整治，上调公共服务价格（水、天然气、共同交通）等。

受此影响，北京市常住人口增量从2011-2013年的年均51.0万人降至2017年的-2.2万人；上海市常住人口增量从2011-2013年的年均37.5万人降至2017年的-1.4万人。但是，人口集聚可能会在短期由行政力量主导，但在长期仍将决定于市场力量。

与此同时，广州、深圳的常住人口增量大幅增长。广州市常住人口增量从2011-2013年的年均7.2万人增至2015-2017年的47.3万人，深圳市常住人口增量从2011-2013年的年均8.6万人增至2015-2017年的58.3万人。其中原因除广州、深圳自身的经济增长速度相对较快外，可能还在于北京、上海人口调控“赶人”的影响。

2.3 北京上海未来人口增长仍有较大潜力

从经济-人口分布的角度看，北京市的经济-人口比值呈波动式变化，但在2004年达3.25的阶段性峰值后基本呈下降趋势，2017年为2.17；上海市呈波动式下降，特别是1978年达6.47的阶段性峰值后呈明显下降趋势，2015年为2.09。

即便考虑居住在区外、工作在区内的人口，单纯对北京市、上海市常住人口各加200万，北京市、上海市的经济-人口比值依然高达1.9以上。

目前，中央对北京的功能定位是“全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”，要求建设国际一流的和谐宜居之都；中央对上海的功能定位为国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心和文化大都市，要求至2035年基本建成、2050年全面建成卓越的全球城市，具有世界影响力的社会主义现代化大都市。

从人均GDP看，北京、上海虽在国内领先，但远低于国际先进城市。以扣除延庆、怀柔等生态涵养发展区的北京都市区人均GDP计算，仅相当于纽约、巴黎、伦敦都市区的不到40%，东京都市区的约一半、首尔都市区的约2/3；而上海市的人均GDP比北京还稍低一些。

从经济份额来看，由于中国是大国，北京、上海不可能像巴黎、伦敦、东京和首尔都市区那样占本国GDP25%以上的份额，但可以大致参照纽约都市区。目前，纽约都市区的经济份额约8%，远高于上海市的3.6%、北京都市区的3.4%。

因而，在北京、上海建设国际都市或全球城市的目标下，可以推测其经济份额未来不可能大幅下降。在这种情况下，可以预测，经济-人口分布的内在平衡动力将驱动北京上海未来人口显著增长。如果严厉的人口控制政策被长期执行，即便最后控制住了北京、上海的常住人口，但很可能会有比现在更多的人口居住在周边、通勤就业，也即北京、上海都市圈人口显著增长。

2.4 人口密度比较：北京上海人口增长仍有较大空间

人口规模及人口密度的国际比较是从土地资源角度，判断一个区域人口增长是否存在空间的主要方法之一。但需要注意的是，这种比较需要遵循功能相近、面积接近两个基本原则。一方面，相关国际比较需在功能相同或相近区域进行。另一方面，相关国际比较需在土地面积接近的区域之间进行；如果土地面积差异太大，人口密度的国际比较则缺乏意义。

从人口密度的国际比较看，北京、上海人口均还有较大的增长空间。利用OECD的城市功能区数据，加上印度孟买都市区，可对北京都市区、上海市的人口规模和人口密度进行全球比较。由于乡镇级数据缺乏，尚不能利用OECD的方法划分北京都市区和上海都市区，这使得可比性存在一定问题，但较其他研究已有明显进步。

从人口规模看，上海市以2415万人位居全球第三，居东京都市区3593万人、首尔都市区（2495万人）之后；北京都市区（1970万人）位居全球第六，中间还隔着孟买都市区（2280万人）、墨西哥城都市区（2040万人）。

从人口密度看，上海（3539人/平方公里）、北京都市区（2571人/平方公里）分别位居第五、第六。居于前四的分别是首尔都市区（5339人/平方公里）、孟买都市区（5235人/平方公里）、东京都市区（4181人/平方公里）、墨西哥城都市区（4000人/平方公里）。

从土地面积看，首尔都市区（4673平方公里）、孟买都市区（4355平方公里）明显小于北京都市区（7664平方公里）、上海（6833平方公里），且前两者的人口密度明显高于后两者；东京都市区的土地面积（8592平方公里）明显大于北京都市区和上海，且其人口密度仍然高于北京都市区和上海。

这意味着北京都市区和上海的人口密度上限低值可参照东京都市区，上限高值则介于东京都市区与首尔都市区-孟买都市区之间。大致估计，北京都市区和上海的人口密度上限在4200-4600人/平方公里，即北京、上海的土地资源均可承载常住人口3000万以上的规模。

当前北京市、上海市均要求实施建设用地或规划建设用地规模减量发展，但建设用地减量发展并不意味着城镇用地减量，可以通过缩小农村建设用地增加城镇用地。

《北京城市总体规划（2016-2035）》要求，到2020年全市建设用地总规模，控制在3720平方公里以内，到2035年控制在3670平方公里左右；其中，城乡建设用地规模从当前的2921平方公里至2020年、2035年分别降至2860、2760平方公里左右。根据自然资源部数据，2016年北京市村庄用地尚有超过1000平方公里。

《上海城市总体规划（2017-2035）》表明，当前上海建设用地规模为3071平方公里，要求到2020年控制在3185平方公里，到2035年控制在3200平方公里；其中上海市村庄用地尚有超过800平方公里，腾挪空间仍然很大。

  03  

交通拥堵、环境污染、资源约束与人口规模

长期以来，一些人出于对“大城市病”的担忧，以交通拥堵、环境污染、资源约束为由，强调控制大城市特别是特大和超大城市人口规模。然而，以上述理由要求控制大城市人口的逻辑并不成立。

事实上，因不尊重人口集聚客观规律所造成的城市规划不足，才是导致一些“大城市病”的重要原因。强行控制人口的做法，一方面与尊重市场在资源配置中的决定性作用相违背，另一方面也不利于广大人民分享大城市发展的好处。

3.1 交通拥堵与人口规模

城市交通情况与人口规模确有一定相关性，但可通过城市治理得以改善。根据INRIX发布的2017 Global Traffic Scorecard报告（不含中日韩城市），洛杉矶为全球最堵城市，而非人口规模更大的纽约；莫斯科人口规模虽不及全球前十，但拥堵程度位居第二；哥伦比亚首都波哥大人口不到1000万，但拥堵程度位居全球第六。

高德地图发布的《2017年度中国主要城市交通分析报告》显示，100城的高峰拥堵延时指数与城区人口规模的相关系数为0.45，线性回归方程的R方为0.2。具体来看，在拥堵指数上，北京、上海的高峰拥堵延时指数虽然位居前列，但仍有济南、哈尔滨、呼和浩特等城市更为拥堵，深圳市的拥堵排名更是低至37名、武汉、杭州分别位居第47、48名。

东京圈的经验表明，交通状况与出行结构密切相关。从国际来看，在轨道交通、公共（电）汽车、小汽车、出租车等四种主要出行方式中，东京圈轨道交通出行比例为59.6%，东京都区更是高达78.4%，而在北京这一比例仅为32%。原因在于北京市轨道交通运营里长较短，路网密度偏低。

当前，纽约都市区、东京圈、首尔圈轨道交通运营里长高达3347、2705、1098公里，路网密度分别为0.34、0.31、0.23公里/平方公里。而上海、北京都市区的轨道交通运营里长分别为782、685公里，路网密度分别为0.11、0.09公里/平方公里，差距很大。

显然，北京、上海轨道交通建设不足是其较为拥堵的一个重要原因。从结构上看，我国城市轨道交通目前主要以地铁为主，其他制式（包括轻轨、单轨、市域快轨、现代有轨电车、磁浮交通、APM 共 6 种）等发展非常不足。《北京城市总体规划（2016-2035）》提出，到2020年、2035年，北京市轨道交通运营里长将分别增至1000、2500公里；《上海城市总体规划（2017-2035）》要求到2035年增至3000公里以上。

虽然东京圈汽车保有量远超过北京，但通过高额停车费限制汽车使用从而降低汽车出行比例。东京圈2012年机动车高达1586万辆，其中私人汽车1185万辆，远超过北京市2017年的591万辆机动车、467万辆私人汽车。但东京圈小汽车出行比例相对较低，为32.0%，特别是在东京都区仅为14.7%，明显低于北京六环内的38.2%。

东京圈没有通过购车摇号、单双号限行等行政手段限制汽车购买和使用，而是通过大力发展轨道交通、并在核心区域收取高额停车费来降低汽车使用。

3.2 环境污染与人口规模

人口规模与城市空气污染的相关性很弱。从2017年7月、12月全国74个城市的数据看，空气质量与城市人口规模的相关性很弱。当然，城市人口增加对环境质量肯定存在一定影响，但这种影响要远低于产业结构、生产生活方式及环境保护力度等产生的影响。

比如，100人使用私家车所造成的环境影响可能是100人使用公共交通的几倍到几十倍；一辆黄标车的污染物排放量是国Ⅲ车的14倍、国Ⅳ车的25倍；一个人口100万以重化工业为主的城市排放污染量很可能远大于一个人口500万但以第三产业为主的城市。

美国洛杉矶的例子表明，大城市的人口增加与环境质量提高可以并行不悖。洛杉矶从1943年至1980年代也经历过严重的雾霾天气，突出表现是1952年12月和1955年9月的光化学烟雾事件，通过努力，虽然此后人口规模和机动车数量大幅增长，但空气质量却逐步改善。

当前中国空气质量与发达国家存在明显差距的主要原因，一方面在于中国尚未完成工业化和城市化，且在国际产业分工中处于中低端，因而需要生产大量钢铁水泥并消耗大量煤炭；另一方面在于经济发展方式比较粗放，单位GDP能耗过高。

2014年中国单位GDP能耗是全球平均水平的1.64倍、美国的2.18倍、日本的3.02倍、欧盟的3.28倍。因而，即使在超大城市内部未布局钢铁、水泥等高污染产业，其空气质量也不可避免地受到周边区域高污染产业的影响。

因此，北京市的空气环境改善还有赖于河北省、天津市等周边地区的产业结构调整和环境治理。2014年11月，环保部门通过在北京市、天津市、河北省、山西省、内蒙古区、山东省等6省市实行燃煤和工业企业停限产、工地停工、机动车管控等多项严格措施，最终保障了APEC会议期间北京市“APEC蓝”就是一个例证。在“蓝天保卫战”背景下， 2017年北京市空气质量明显变好，北京市PM2.5年平均浓度为58微克/立方米，较上年同比下降20.5%，重污染日比2016年减少16天。

3.3 水资源约束与人口规模

水资源约束是北京市强调控制人口总量的一个关键理由，即“以水定人”。很多人对北京市水资源承载力进行了测算，虽然结果相差甚远，但结论多为北京市现有人口规模已经远超过其水资源承载力。

然而，城市并非是一个封闭系统，一个城市的水资源承载力将随着水价、节水技术、海水净化技术及价格、雨水采集能力、再生水技术、以及城市管理水平等因素的变化而不断变化。包括洛杉矶在内的南加州地区比北京更为缺水，主要依靠外水调入，但并未提出控制人口。

从北京市人口规模与用水总量的变化来看，二者并无相关关系，原因在于产业结构变化、再生水利用等因素对用水的影响更大于人口增长。

1986-2017年，北京市用水总量从36.5亿立方米增至1992年的46.4亿立方米，再降至2006年的34.3亿立方米，之后回升至2017年的39.5亿立方米（其中输水损失比例约8%）；而该时期北京市常住人口从1028万基本持续增至2171万。基于本地水资源、用水结构调整、节水潜力及调水现状等数据看，可以大致估算北京市水资源可支撑其人口增至3000万人以上。

从需求侧看，1）生活用水（含公共用水）。2016年北京市人均生活用水量约为225升/日，高于全国城镇220升/日的平均水平，还有较大下调空间。以人均生活用水量180升/日计，常住人口达3000万需生活用水19.7亿立方米/年。

2）环境用水（指美化城市环境、协调自然生态平衡）。2005-2016年北京市环境用水量从1.1亿立方米增至11.1亿立方米，人均环境用水量从20升/日提高至154升/日。以未来人均环境用水量180升/日计，3000万人需要环境用水19.7亿立方米/年。

3）工农业用水。2016年工业用水、农业用水分别为3.8、6亿立方米，两项合计为9.8亿立方米，较2000年的27亿立方米、2010年的16.5亿立方米大幅下降。考虑未来北京市继续疏解一般工业、耕地跨省占补平衡及发展高效节水农业等因素，工农业用水至少还有3亿立方米的下调空间。上述加总，未来北京市用水需求总量为46.2亿立方米/年。

在供给侧，除少量应急供水外，北京市可供利用的水资源主要来自三个方面：1）本地水资源。2001-2016年，北京市年均水资源总量为24.8亿立方米，以利用率90%计，则可利用本地水资源22.3亿立方米。2）南水北调供水。2016年南水北调工程向北京供水8.4亿立方米，根据规划到2020年可供水15亿立方米。3）再生水。假设再生水利用量进一步提高，从2016年利用10亿立方米提高至未来的20亿立方米，可主要用以满足环境用水、工业洗车、冲厕等生活用水需要。

综合考虑，在不考虑淡化海水、雨水采集等因素的情况下，2020年及之后北京市供水总量可达57.3亿立方米，比测算的用水总需求量还多11亿立方米，这可以主要用于环境用水，进一步弥补因超采地下水而造成的底下漏斗区，促进北京市生态恢复和可持续发展。

2016年末北京市平原区地下水埋深大于10米的面积为5355平方公里，地下水降落漏斗面积958平方公里，分别较2015年减少117、98平方公里，这表明北京市的地下水生态开始在向好的方面发展。

  04  

北京上海人口发展存在的突出问题

4.1 人口老龄化严重

人口老龄化是北京市、上海市人口发展中面临的一个突出问题。2017年，北京市、上海市户籍人口中65岁及以上人口占比分别为16.5%、21.8%，远高于全国的11.4%。

受益于大规模年轻外来人口的涌入，比如上海市2017年外来常住人口中65岁以上的比例仅3.2%，北京市、上海市常住人口的老龄化程度才大幅降低、分别为10.9%、14.3%，其中北京市稍低于全国平均水平，上海市仍明显高于全国平均水平。

从国际视角看，高收入经济体普遍进入老龄化乃至深度老龄化阶段，东京都市区、巴黎都市区、纽约都市区、伦敦都市区的65岁及以上人口比重分别为23.3%、13.5%、13.0%、12.6%。

但除东京都市区的老龄化程度高于本国平均水平外，其他都市区的老龄化程度均明显低于本国平均水平。这得益于这些大都市区对外来人口的开放态度，通过大量吸纳外来年轻人口保持作为世界城市的活力和竞争力。

4.2 人口分布严重不平衡

北京市、上海市的人口分布的区域差异很大，北京市五环内、上海市外环内均集聚了接近一半的常住人口。分环线看，北京市的二环-三环人口密度最高，接近27000人/平方公里；其次是二环内、三环-四环、四环-五环。

在五环-六环间，人口密度则不到3600人/平方公里；在六环外，人口密度更是低至不到400人/平方公里。上海市人口分布同样呈现典型的中心-外围递减趋势，内环内人口密度接近30000人/平方公里，其次是内中环间、中外环间、外环外。上海市外环外人口仅有约2000人/平方公里，仅相当于内环内人口密度的7%。

从国际视角看，北京市和上海市的核心区域人口已经严重饱和，需要严格控制。北京五环内、上海外环内土地面积分别为668、664平方公里，与孟买市、首尔市、东京都区的土地面积非常接近。

当前，北京五环内、上海外环内人口密度分别为15774人/平方公里、17056人/平方公里，而孟买市为20692/平方公里、首尔市为15527人/平方公里（高峰曾达17500人/平方公里）、东京都区为14797人/平方公里。

孟买市人口密明显高于其他城市，可能在于贫民窟的大规模存在，不能作为参照。东京都区、首尔市分别作为发达经济体日韩第一大都市区的核心区域，其人口密度可以作为北京五环内、上海外环内的参照，这意味着北京五环内、上海外环内人口密度已经偏高，需要严格控制。

城市功能及优质公共服务资源高度集中是中心城人口过密的关键原因，有关部门已经认识到这一点并着手解决。中央2017年提出规划建设千年大计之雄安新区，其首要定位是疏解北京非首都功能；北京市开始在通州建设城市副中心，并要求到2020年北京城六区常住人口比2014年底降15%左右。

不过，北京城六区范围为1368平方公里，远大于核心区域，该政策存在打击范围过大的误伤。《上海市城市总体规划（2017-2035）》也提出疏解中心城过密人口，将主城区人口从当前的1447万降至1440万左右，提升新城、新市镇人口密度分别至1.2万、1.0万人/平方公里。

4.3 职住分离严重

职住分离是国内外许多大城市交通拥堵的一个重要原因，这一情况在北京、上海尤其严重。就业与居住的分离现象不可能完全消除，但职住分离度可以降低。基于北京市2015年地铁早晚高峰进出站客流量分布数据，可以清晰地发现北京市的就业分布相对集中在中心城，而居住分布比较分散，且二者相距较远。

北京市的就业中心主要集中在国贸周边区域、二环西段沿线地区、二环东段沿线地区等；居住中心主要有回龙观-霍营-育新地区、天通苑-东小口地区、宋家庄-蒲黄榆-刘家窑地区、十里河-潘家园-劲松-双井-国贸地区等。职住分离严重的一个重要原因是聚集大量人口的新城未布局足够的产业，“睡城效应”十分明显，比如北京回龙观-天通苑地区。

  05  

改善北京上海人口调控政策

如果以牺牲经济增长为代价，北京上海人口规模或许可控。但是，人口调控的最终目的是支撑北京、上海发展成为有竞争力、有影响力的国际都市或全球城市。因而，人口调控不能以控制人口总量为目标，而应着眼于改善人口年龄结构、人口分布结构及职住平衡度。并且，在城市发展中可借鉴OECD城市功能区的视角，超越行政边界处理问题。

一、放弃人口总量控制，着眼于优化人口年龄和学历技能结构。以主导产业和战略性新兴产业为方向，大力引导相应年轻人口，特别是年轻、高素质的人才进入城市工作、生活。同时，需认识到，中高端产业从业人员需要低端产业从业人员服务，一味驱赶低收入者只能造成中高收入者生活成本上升，最终影响城市产业发展，因此应对低收入者更加包容。

二、优化人口的空间分布，并促进职住平衡。严格控制中心城人口增长，推进新增人口向新城集聚，并积极在新城布局相应产业，包括向新城特别是重点新城疏解中心城部分功能及部分优质公共服务资源。

三、进一步发展城市轨道交通体系，改善交通状况。大力增加城市轨道交通运营里长、提高路网密度，推进轨道交通系统制式多元化发展，改变北京、上海当前以中心城为核心的放射型轨道交通体系为环状“井”字形，包括构建新城之间、新城与重要交通枢纽的快速交通体系。

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