上海积极探索党建引领城市治理的发展历程
作者：华略评估总监 徐军
来源：华略创智（ID：uit_shanghai）
中国城市化进程举世瞩目、成就非凡。习近平总书记在中央城市工作会议上强调，农村工作和城市工作是各级党委工作的两大阵地。上海作为超大型城市，是中国最大经济中心和改革开放前沿。但同时，更早面临超大城市治理这个世界级难题，以及如何长期巩固党在城市的执政基础，对此历届上海市委、市政府尤为重视，坚持和加强党对城市工作的领导，顺应形势任务需要，创新实践、矢志不渝，积极探索党建引领超大城市治理之路。
2017年，中央在上海召开全国城市基层党建工作经验交流座谈会，推广上海经验做法，以“上海会议”为标志，全国开启推进“城市基层党建”新征程。2019年5月，在各地实践基础上，中共中央办公厅印发了《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》。
基于此，我们将从上海城市党建的演进历程、典型经验、创新发展等三个维度，进行系统回顾和简要分析，以期阐述上海城市基层党建的发展由来、实践意义和内在价值。
“社区建设”概念提出，城市管理体制改革推动“街居党建”模式向“社区党建”转型
1995年，市委作出重要决定，即深入开展加强社区管理和基层政权建设的调查研究，也是在那个时候提出“社区建设”理念。这个决定影响了日后整个上海城市管理体制和基层社会管理体制。在此之前的基层管理，上海一直靠两条，一是加强企业的班组建设；一是地区居委会的工作。计划经济单位制体制下，对人的管理主要在企业、车间、班组，那时人的一生交给企业，企业不仅管生产，还要管退休，生老病死都由组织做主和包办。
图1 被称作“一线天”的弄堂，两人“狭路相逢”时只能贴墙而过。
但随着企业改制，打破了单位制“一统天下”的模式，职工生活、就业方式发生大改变，特别是上海“两个一百万”的出现——百万人下岗，百万人动迁，一年一个样，三年大变样，城市大建设、经济大调整，单位制管理体制受到冲击，大量社会管理任务从企业析出，落到了社区中，大量“单位人”变成了“社会人”，社区的地位和作用也凸显出来，成为保障和改善民生的重要依托，成为社会管理和基层建设的重要阵地。
图2 百万大动迁，社区居民搬家
在这种情况下，市领导认为，破解特大型城市的“执政命题”，重点和重心在于城市社区。社区既有群众，也有各种企事业单位，成为党巩固政权、夯实执政基础的迫切需要。1996年1月，市委召开部分社区工作试点街道负责人座谈会，确定人民广场、五里桥、新华路、静安寺、豫园、临汾路、长寿路、殷行等10个街道作为上海城市管理综合改革试点街道。按照边试点、边调研的方针，汲取试点经验成果。
1996年3月27-28日，市委召开上海市城区工作会议，提出全新城市管理体制：拓展“两级政府，两级管理”，探索“两级政府，三级管理”，重心继续下移，以街道为核心，居民区为基础，专业管理部门同时配套相应的三级管理机构；此后又构建起“四级网络”，建起“条块结合、以块为主”的城市管理体制。
这个阶段，我们是通过行政化方式推进社区建设和社区管理，但当时社区党建的概念更多指的是街道党建。
图3 按照市委统一部署，静安区召开调整优化社区（街道）管理体制机制工作会议
1996年，中组部出台的相关文件提法还都是街道党建。翻阅文献可知，社区党建的概念首次提出是1997年6月14日，市委制定印发《关于加强和改进社区党的建设工作的若干意见》，明确指出：“社区党建工作是以街道党工委和居民区党支部为主体的，由街道辖区内各机关、企业、事业单位基层党组织共同参与的区域性党建工作，是街道党建工作延伸和拓展”，这标志城市党建中的街居党建向社区党建全面转型。
1999年10月27日，中组部在上海召开“全国街道、社区党的建设工作座谈会”，充分肯定“社区党建”概念，由此走向全国各地。
（1）凝聚力工程也就在这个时候萌芽、生根和发展。社区党建内涵要义究竟是什么？抓手是什么？何处着手、怎么发力？当时在基层对社区党建理解还处于探索阶段。这期间，市委组织部赴基层调研，总结推广华阳街道、正广和、华东政法国际法系了解人、关心人、凝聚人的经验做法。
图4 凝聚力工程在上海普遍推广·社区公益服务活动
但市场经济体制改革的深化，大量再就业、下岗、待岗问题突出，凝聚力工程从华阳街道展开，形成“串百家门、知百家情、解百家难、暖百家心”的重要经验。社区党建内涵愈加清晰，也广为接受，“凝聚力工程”成为加强和改进基层党组织建设的重要品牌，服务群众也成为城市社区党建的工作重点。
图5 长宁区华阳街道干部开展“四百”主题活动，推进凝聚力工程
凝聚力工程把服务人民、团结群众、凝聚人心的工作落实到基层，具体化到每个党组织和党员的日常工作中去，这是一个好办法，应当大力提倡，中组部在全国推广上海“凝聚力工程”经验。
（2）依托社区推进“两新”领域党建，成为填补空白点的有效方法。1999年发生的“法轮功”事件，震动中央。新经济组织大量发展的同时，新社会、新社团组织也蓬勃发展，变成了党建薄弱环节和空白点，怎么引领凝聚“两新”组织沿着正确的方向健康发展，既是党执政命题，也是城市管理和社区建设的重要内容。中央对此高度重视，必须在这样一个新的领域，在党的建设上有所突破，填补空白点。
1999年6月14日，潍坊街道嘉兴大厦联合党支部成立，成为新兴领域党建开创性的一项举措。这一年，市委专门召开上海社区工作会议，主题就是推进“两新”领域的组织覆盖和工作覆盖。“两新”组织大量存在于社区，跟社区建设是你中有我、我中有你，以街道社区为“铁打的营盘”，可以有效应对“两新”领域不断“流变的组织”。
图6 市委组织部领导赴嘉兴大厦联合党支部开展调研座谈会
2002年12月，胡锦涛同志对上海依托社区开展“两新”党建的经验作出重要批示，要求总结带有规律性的东西。“支部建在楼上”的楼宇党建在全国迅速推广。
城市管理内涵拓展，公众参与意识增强社区大党建格局注入“区域化党建”新理念
2003年，时任中央组织部部长的贺国强同志对上海的社区党建作了调研，对上海以街道党组织为领导核心，以居民区党组织为基础，以服务群众为重点，围绕地区性、社会性、群众性等“三性工作”，通过共驻共建，广泛动员区域内各类党组织和党员共同参与的社区大党建工作格局作出了充分肯定，尤其是对在上海社区党建实践中形成的协商议事机制作了总结，形成调查报告报中央后，胡锦涛同志批示“很好，同意下发”。
2004年，党的十六届四中全会《关于加强党的执政能力建设的决定》提出，要建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与社会管理格局。中央组织部制定并印发《进一步加强和改进街道社区党的建设工作的意见》，提出构建城市社区党建工作新格局。同年10月，全国社区党建工作会议召开，明确提出“区域性大党建”概念。同年12月，上海启动新一轮社区党建领导和工作体制优化调整，按照“全覆盖、凝聚力、组织化”的要求，着重在街道层面构建“1+3”社区党建新体制。
（1）功能拓展：社区党建内涵在实践中不断丰富
一是社区党建新体制有力促进了“两新”党建全覆盖。依托在全市街镇成立的社区综合党委工作体制，以及按照“布点划片、网格化管理”的原则配置专职党务工作者作为专门工作力量，依托社区开展“两新”组织党建的工作优势得到充分体现，有力推动了在“两新”组织中扩大党的组织和工作覆盖面各项工作要求的落实。
2005年，涉日游行在全国各大城市先后爆发，这其中不少是青年白领和高校大学生。从实际情况看，社区“1+3”体制运行较好，工作落实到位，商务楼宇建立了党组织，且专职党务工作者常态化开展工作的，大多听从了党组织和党务工作者的劝导，总体上上海处于相对平稳和可控状态。
二是围绕城市建设和民生工作重点难点，探索了区域党组织与行业党组织、单位党组织联建共建。先后推进了社区与地铁、物业管理、公共绿地管理、城管执法、动拆迁等行业的党建联建，积极推动社区党组织与这些行业单位党组织实现组织互联、工作互动、功能互补，有效整合政府部门、行业单位和基层社区的优势资源，共同做好群众工作，实现多方共赢。当时很多地方大拆大建和市政工程密集建设期间，党建联建加强了施工方和居民沟通对接，将影响降到最低，使矛盾纠纷化解在源头和萌芽。
三是广泛开展“双结对”和城乡党组织结对帮扶活动。在全市层面广泛推动了组织与组织结对、组织与需要帮助的困难党员结对，组织动员市属机关、企事业单位和中央在沪单位党组织、中心城区区委所属党组织与4个远郊区县经济薄弱村、乡镇结对共建，三年一轮；第二轮又进一步扩大到全部村和涉农乡镇，建立了党内互帮互助机制，中心城区资源向郊区辐射，形成了统筹城乡基层党建资源的新局面。
图7 上海城乡结对帮扶工作会议在市委党校举行
2007年5月，市九次党代会报告提出：坚持“条块结合、以块为主”，探索和完善社区党组织新的领导体制和运行机制，逐步形成单位党建、区域党建、行业党建互联、互补、互动的基层党建工作新格局。
（2）格局构建：区域化党建格局凸显优势特色
2010年，迎办世博会，这是史无前例的重大检验和考验。驻区单位报到制度、园区内外党建联建全面推行，来自上海各机关、企事业单位的3000余名党员干部、职工骨干，每天轮流值守在全市279个轨交车站的724个出入口，协助做好轨交出入口查疑防控工作，参与此项活动累计达56万人次。
世博结束后，习近平同志批示“希望认真总结世博园区党建联建工作的好作法，全面总结办博经验，努力把上海世博会的成果转化为推动科学发展、促进社会和谐的新优势”。市委印发了深入推进的文件，推行了驻区单位党组织和党员到社区报到制度，区域化党建从街镇岑层面向区县层面拓展，向居民区（村）层面延伸。
全市各区也在行动。杨浦建立了区域化党建联盟，长宁成立了凝聚力工程学会，徐汇探索了区域化党建促进会，静安实施了共同行动……全市17个区县全部建立区域化党建工作平台，90%以上居村设立党建联席会议制度，推行“兼职委员”制度，其中党员社区民警进入居村委会担任兼职副书记。此项工作推开之时正值套路贷、P2P、理财诈骗盛行，社区民警为老年人进行说法释疑，起到正面引导作用，通过制度化安排为社区和谐稳定作出重要贡献。
（3）机制完善：全面调动城市居民群众主动性创造性
从2011年起，市委组织部在全市街镇、居村，大力推进组团式联系服务群众机制和党组织领导下的基层群众自治机制，推动基层干部走家串户，面对面、手拉手与社区群众交流互动，听取意见建议，充分调动居民主体参与城市管理、家园建设的积极性主动性，更好地服务群众和创建文明和谐社区，践行城市让生活更美好的主题和理念。
从这个阶段来看，上海社区党建紧紧围绕大局、服务中心，适应经济转轨、社会转型、体制转变的发展变化，同步跟进，有力推进，特别是在城区建设、文明创建、平安稳定、服务群众、协调利益等方面发挥重要作用。
注重精细化管理，打造高品质生活，以“城市基层党建”全面提升城市治理水平
图8 2014年12月27日，市委召开创新社会治理加强基层建设电视电话会议
围绕超大城市如何有效治理的现实拷问，上海如何迈向卓越全球城市的时代之问，基于形势需要、问题倒逼、基层所呼，上海从2014年开始，历时一年开展调研，此次调研各方之重视，范围之广泛，影响之深远，均前所未有。
2014年底，市委印发“创新社会治理加强基层建设”“1+6”文件体系，并于2015年起抓推进、抓落实、抓深化，探索走出一条党建引领超大城市治理新路。期间，习近平总书记对上海实践创新作出系列重要指示，最鲜明的就是提出“三个一”根本遵循，并强调“城市管理要像绣花一样精细”的工作指向。
图9 2017年3月5日，习近平总书记参加上海代表团审议强调走出超大城市特点和规律的社会治理新路
一个坐标：要以最广大人民根本利益为根本坐标，从人民群众最关心最直接最现实的利益问题入手。
一条红线：加强基层党的建设，巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的一条红线。
一种导向：强调要形成大抓基层的鲜明导向，调整和完善不适应的体制机制，推动管理重心下移，把经常性具体服务和管理职责落下去，把人财物和权责利对称下沉到基层，把为群众服务的资源和力量尽量交给与老百姓最贴近的基层组织去做，增强基层组织在群众中的影响力和号召力。
习近平总书记多次强调，走出一条符合超大城市特点和规律的社会治理新路子，是关系上海发展的大问题。城市精细化管理，必须适应城市发展。要持续用力、不断深化，提升社会治理能力，增强社会发展活力。
按照总书记重要指示，上海坚持以党建为引领，从各个层面发动，以街道体制改革为突破口，理顺条块关系，赋权赋能基层，建强社区队伍，调动社会力量参与城市治理，为经济发展、民生保障、城市和谐提供坚强有力保证。
2016年8月，中组部到上海调研，形成《从创新社会治理看城市基层党建——上海市加强城市基层党建工作调研报告》并向全国印发，拉开了城市基层党建工作序幕。
2017年7月，中央在上海召开全国城市基层党建工作座谈会，“上海会议”成为具有标志性、标杆性意义的会议，也鞭策和激励上海立足新起点新高地，在城市基层党建道路上继续走在全国前列。
总体来看，上海的城市基层党建是走在全国前列的，也体现了超大城市治理的内在要求和发展趋势。可归结为六个方面的创新做法：
（1）强化街道社区的核心主轴，构建“1+2”党建新体制，发挥街道党工委“龙头带动”、行政党组“条块统筹”、社区党委“三建融合”功能优势，增强街道社区组织力、引领力、凝聚力和战斗力。
（2）围绕公共服务、公共管理、公共安全，确立街道“八项”新的职能，优化街道“八办”新的机构，设立“六大”平台中心，推动重心下移、力量下沉、权力下放，着力形成围着基层转的运行机制。
（3）坚持整体建设、系统建设，强化市、区、街道、社区党组织四级联动，推进社区党建、单位党建、行业党建互联互动，共商区域发展、共抓基层党建、共育先进文化、共促人才成长、共同服务群众、共建美好家园。
（4）以创新治理为目标，发挥党组织领导核心作用，深化区域化党建、网格党建、党建带群建促社建以及党建引领“四治”一体推进，实现城市治理精细化、智能化、社会化、法治化。
（5）聚焦薄弱环节和工作短板，主动适应“两新”领域组织架构和群体结构变化，推进商务楼宇、商圈市场、功能园区、网络媒体党建覆盖，把基层党建“难点”做成“亮点”，不断提升新兴领域党建工作有效性。
（6）加大基层基础保障，大力推进以居村党组织带头人为重点的基层干部队伍建设，确保能干事、会干事、干成事，让各项改革措施落地生根，全面布局社区党建服务中心阵地网络，将党的工作向社会领域延伸，着力扩大党的影响力和辐射面。
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