“十四五”城市发展新动能：高质量的城市更新
作者：华略智库北京总部合伙人 李川
城市更新是个永续过程，是城市实现可持续发展的必由之路。新时代的城市更新，必须与产业转型紧密结合、与消费升级紧密结合、与文化传承紧密结合、与新基建紧密结合、与金融创新紧密结合，才能走出一条高质量的城市更新之路。
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城市更新是城市发展的必然选择
目前，“城市更新”的概念被越来越多提及，中央“十四五”规划纲要建议明确提出，“实施城市更新行动，推进城市生态修复、功能完善工程，统筹城市规划、建设、管理，合理确定城市规模、人口密度、空间结构，促进大中小城市和小城镇协调发展。”
近期召开的2020年中央经济工作会议也指出“要实施城市更新行动，推进城镇老旧小区改造”。城市更新成为“推进以人为核心的新型城镇化”的重要手段。
那么，什么是城市更新？简单来讲，城市更新是对城市中已经不适应现代化城市社会生活的区域做出长远的、持续性的改善和提高。实施城市更新的目标是以全新的城市功能空间替换衰败性的功能空间，使之重新发展和繁荣。
城市更新包括两方面内容：一是对建筑物等硬件的改造；二是对各种生态环境、空间环境、文化环境、视觉环境、游憩环境等的改造与延续，最终达到恢复旧城区活力，并使城市变得更有生机和竞争力的目标。
为什么要做城市更新？打个比方：一个人的成长过程，从婴儿成长为青年、壮年，再逐渐衰老，慢慢会出现一些疾病。城市也是如此，随着城市规模和空间扩张、人口和功能集聚，慢慢产生出“大城市病”，如人口密集、交通拥堵、环境恶化、社会问题突出、生活品质下降等。
当现有城市机体出现了问题，原有城市功能已不能满足现在的城市人群的消费需求，就需要更新再造。因此，城市更新是城市发展到一定阶段的必然要求。
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中国已逐步进入城市有机更新阶段
我国城镇经过30多年的快速扩张，至2019年底，我国城镇化率已突破60%、达到60.6%，进入城市化的中后期。随着国家新型城镇化提出“管住总量、严控增量、盘活存量”的新型用地原则，土地节约集约利用等理念不断得到深化，大城市边界扩张受到限制。
以2016年全国土地供应面积和规划建筑面积双双回落为标志，中国城市发展从增量模式转为存量模式，城市更新成为城市发展的重要方式之一。
尤其是对城市化率极高的大城市来说，城市发展的关注点已从外延式的发展转向了城市内部空间质量的提升，城市更新所起的作用将越来越大，深圳、广州等城市纷纷成立城市更新管理机构，城市更新的模式也从粗放的“大拆大建”转向“绣花式”的精细化微更新。
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部分城市的实践和制度创新
相对而言，目前一线城市在城市更新上走得更早、更有成效，诞生了一些具体实践与制度创新案例及成效。下面对北京、上海、广州的城市更新进行简单的梳理和总结：
1、北京老城新生，再起芳华
北京作为首都，既有古城遗迹、胡同文化、四合院的历史韵味，也有高楼林立、灯红酒绿的都市繁华。在过去很长一段时间里，历史文化名城的保护规划与老城更新、新建筑建设之间的矛盾始终存在，如何在守护老城韵味和为老城注入活力之间找到平衡已成为发展的焦点。
北京在经历上世纪“大拆大建”式的旧城改造后，逐渐认识到，这种“推倒重建”型的改造模式对北京这座历史文化名城来说是行不通的。
因此，2000年以后，北京开始进行旧城改造模式的新探索，“老城不能再拆”成为北京政府近年坚守的原则，以小规模、渐进式、最大限度保留原有历史街区建筑风貌和城市肌理的前提下的“微循环”改造模式为代表的城市有机更新理念应运而生。
近年来，北京相继推出几种成功的城市更新模式，例如：
结合产业转型升级需求，在废旧厂房基础上发展文化创意产业的798艺术区。
加强工业遗存保护利用，推动文化传承，将首钢旧厂址与冬奥会结合，作为冬奥会训练基地和组委会所在地、打造新时代城市复兴新地标的“首钢模式”。
出台《首都核心区背街小巷环境整治提升三年行动方案》，以背街小巷环境精细化整治提升为重点、打造精品宜居街巷模式，使老旧街区、胡同焕发新的魅力。
2020年北京在西城菜西片区、雍和宫大街等4个片区开展老城平房区申请式腾退试点，通过以货币补偿为主、同时配置共有产权房指标的方式，对老城区人口进行疏解，开创了北京疏解人口和城市复兴的一个新模式。
通过整体收购、重新定位、重新装修设计的新街口高和大厦，则是为满足消费升级需求、通过城市更新促使资产大幅度升值的另一经典模式。
通过统筹历史保护、保留提升、更新改造等不同实施模式，形成推动城市有机更新的合力，北京老城面貌焕然一新。
北京在2020年11月召开的第十五届人大常委会上明确指出，“城市建设发展方式由依靠增量开发建设向存量更新转变，要严格控制建筑规模，精准调控、有序释放建设规模流量，实现长期减量腾退与近期规划建设的平衡。”
“以首都功能核心区街区更新、城市公共空间提升、老旧小区改造、老旧工业厂房改造、传统商务楼宇改造、传统商圈改造等领域为重点，持续推动城市有机更新项目。”
同时，北京“十四五”规划纲要建议明确提出，“加快推进城市更新领域相关立法。” 意味着北京将由增量开发全面转向存量更新。
2、上海百年穿越，激活城市
上海作为国际化大都市，以“卓越的全球城市”作为远景目标，近年也在大力推动城市更新。2015年，上海发布《上海市城市更新实施办法》，标志着上海已经进入以存量开发为主的“内涵增长”时代。
从2016年开始，上海城市更新开展了“四大行动计划”“城市微更新”等行动（即共享社区计划、创新园区计划、魅力风貌计划、休闲网络计划），主要针对“社区服务、创新经济、历史传承、慢性生活”四个市民关注焦点和城市功能的主要短板，开启一场全社会共同参与的城市实践行动，推动建设“卓越的全球城市”。
社区有机更新
上海杨浦滨江工业绣带
上海新天地
上海作为开放发达的大都市，开发较早，拥有大量工厂、仓库等工业遗产。同时上海又是国际时尚城市，文化和艺术氛围浓郁。因此，上海更加注重产业转型升级带动城市更新，注重产业与城市功能的完美融合。
例如，上海宝山区采取“调整内容、保留建筑、完善功能、就地相融”的策略。这种方法，不是简单地把工厂、仓库搬迁，而是把原有的工厂、仓库业态转型调整为具备适合城市需要、受居民欢迎的空间和功能形态，即从小规模的物理空间“有机”嵌入，对规模适中的50多个老工厂、老仓库、老堆场实施转型改造。
上海宝山三邻桥体育文化园
当然，上海城市更新有较为完善的制度保障。比如，在领导机制方面，由市政府及市相关部门组成市城市更新工作领导小组，负责领导全市城市更新工作，对全市城市更新工作涉及的重点事项进行决策。
在土地政策方面，出台了《上海市城市更新规划土地实施细则》，核心是“依法让权”的土地政策，按照“存量补地价”的方式，支持现物业权利人依据规划重新取得建设用地使用权，沿用旧区改造出让金返还政策，对于城市更新中“存量补地价”的土地出让收入，在计提后返还区县，专项用于城市更新工作。
3、广州制度创新，赋能发展
在城市更新的制度创新方面，广州走在全国前列。作为国家老旧小区改造试点城市，2015年广州市率先在全国成立城市更新局，针对“三旧”改进过程中出现的问题，探索“微改造”模式，强调多元主体参与、创新改造方式。
2016年，广州市正式实施《广州市城市更新办法》，并为此制定3个配套办法，即《广州市旧村庄更新实施办法》《广州市旧厂房更新实施办法》《广州市旧城镇更新实施办法》。
2017年，广州市政府印发《广州市人民政府关于提升城市更新水平促进节约集约用地的实施意见》。这些政策从规划、土地、管理等方面对城市更新进行了规定，为全面实施城市更新项目打下了坚实基础。
另外，广州从城市维护建设税、城镇公用事业附加费、城市基础设施配套费、土地出让收入等渠道中安排一定比例专项资金用于城市更新改造；市、区两级政府对城市更新改造给予贷款贴息；更新改造专项资金可用于存量土地储备与整合，并对全市更新改造项目进行资金统筹平衡。
2017年，广州越秀集团牵头设立总规模2000亿元的广州城市更新基金，重点支持采取政府与社会资本合作模式的老旧小区微改造、历史文化街区保护、公益性项目、土地整备等城市更新项目。
在优化更新项目审批流程、鼓励业主自主连片和打包改造、实施土地出让金优惠支持土地用途变更、采用PPP模式开展城市更新等方面，广州均进行了大胆探索。
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城市更新的新趋势
从各地近年城市更新的进程看，城市更新开始呈现多元化的新趋势，主要体现在三个方面：
城市更新主导者多元化。从城市更新的主导看，包括政府主导型、市场主导型和政府与企业合作型。政府主导型的城市更新福利色彩较重，资金大部分来源于政府公共部门，政府提供补贴，对更新区域和更新过程有很高的决定权。
市场主导型和政府与企业合作型更注重提升商业价值、优化重组和利用资源、注入时代元素、再造区域繁荣。
城市更新内涵多元化。既有转换建筑用途的更新，如仓库更新为办公楼、工厂更新为公园、办公楼更新为公寓、商场更新为酒店等，也有在建筑原用途不变基础上的功能提升。
城市更新外延多元化。既有单体建筑的更新，也有社区片区的更新。单体建筑的更新主要是写字楼更新或公寓更新等，社区、片区的更新主要是历史街区改造和设立文化创意园区等。
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如何实现高质量的城市更新？
当前，高质量发展是时代主题，在新的发展阶段城市更新如何实现高质量发展？
关键在于要从传统的物质层面、拆旧建新式的城市更新，上升到与产业转型紧密结合、与消费升级紧密结合、与新基建紧密结合、与文化传承紧密结合、与金融创新紧密结合的高质量城市更新阶段。
1、与产业转型紧密结合。城市发展面临产业转型升级的新需求，大力发展服务业是基本趋势。作为发展服务业的重要载体，“楼宇经济”现在成为各城市重点发展的经济业态之一。
随着城市规模的扩大，大城市写字楼市场目前正面临全方面的结构性调整，北京、上海等一线城市的核心区域已严格限制兴建新的商办项目，满足核心区域的写字楼市场需求只能依靠存量市场。
但部分建设年代较久的楼宇，已难以满足新型企业的办公需求，大量旧业态楼宇需要改造更新。
特别是在互联网时代以及疫情影响下，产生了智慧科技、绿色环保、人文多元、应急服务等楼宇新需求，传统的、封闭式的楼宇必须加以改造更新提升才能够适应新需求。
从政府的角度讲，紧紧围绕“品牌”“服务”“科技”“资本”“链条”等关键词，对核心区域存量楼宇升级改造，增强楼宇的复合服务功能，最大限度挖掘区域价值，提开核心区域形象，满足产业转型发展需要，吸引优质企业落户，是现阶段城市更新的一个必然要求。
2、与消费升级紧密结合。消费升级是目前大趋势，特别是对体验式消费、休闲消费的需求正在不断增长。消费者对商场、影院等场所的个性化、生态、环保、开放、交往、互动、文化、舒适要求越来越高，低层级的公共消费场所已逐步散失人气。
因此，城市更新作为未来城市发展的重要内容，要适应消费升级的趋势，通过更新旧建筑满足消费升级的需求。
又以居住需求为例。租房需求开始升级，过去那种分散的、以私人提供为主的租赁住房已不能满足租赁者的需求，个性化的新派公寓、新起点公寓、优客逸家、魔方公寓等租赁品牌不断涌出，这些公寓中绝大部分都是通过对既有建筑进行改造更新形成的。
3、与文化传承紧密结合。文化是一个城市的灵魂，是衡量城市品质层次的重要指标。目前越来越多城市重视对历史文化街区的保护和发展，在延续历史文脉、保存建筑特色的同时，通过城市更新将历史文化街区建设成为集文化消费、休闲消费、体验消费于一体的风情街区。
而一些历史文化街区已然成为新的“城市名片”，如上海田子坊、北京南锣鼓巷、成都宽窄巷子等。
在实践中，还有另外一种与文化紧密结合的城市更新，即将原有工业园区厂房改造为文化创意园区，使其“浴火重生”，重新焕发活力。例如，北京尚798文化创意园区、北京莱锦创意产业园区、上海1933老场坊、上海8号桥、广州红专厂文化创意园区等。
文化创意产业正通过文化、艺术、时尚、购物等新元素反哺城市更新，重新激活了城市的历史文脉底蕴。
4、与新基建紧密结合。新基建战略与新型城镇化进程一个重要交叉点即在城市更新领域，通过建设5G基站等设施，在楼宇、社区、公园、商场等公共服务场所广泛运用5G、大数据、互联网等智能化技术，提升城市公用设施智能化、数据化水平，建设智慧楼宇、智慧社区、智慧商圈，加快推进城市更新。
5、与金融创新紧密结合。城市更新需要大量资金支持，仅靠政府资金难以进行大规模、高质量的城市更新，需要创新金融方式，破解城市更新启动资金难题和资产长期持有所需的资金难题。实际上，城市更新项目在前期启动阶段的融资相对最难，主要是要解决资本金问题。
目前，部分城市已成立政府性质或政企联合的城市更新基金，如广州、深圳、佛山等，为城市更新项目的启动提供融资。当城市更新项目运营进入成熟阶段，能够产生稳定的现金流后，可以通过资产证券化(ABS)的方式为持续运营提供长期的持有资金，同时实现前期投资的退出。未来，需要更多灵活的金融创新支持城市更新的开展。
总之，城市更新是一个永续、复杂的过程，同时城市更新也是一个由政府、老百姓和投资方等多方博弈的过程，如何实现三方共赢，如何解决城市更新的资本难题，如何发挥科技在城市更新中的作用，笔者将会在后续的文章中为读者继续呈现。
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