最重视“飞地经济”的浙江为什么值得学习
作者：黄玉杰 新兴产业研究院研究经理
来源：上海华略智库（ID:HUALUETT）
全文6776字，阅读约16分钟
“飞地经济”是近年来在各地尤其是长三角地区比较火热的跨区域经济协作发展模式。其中，浙江在“山海协作工程”战略的推动下，较早探索发展“飞地经济”，并使之成为产业分工合作、区域均衡发展的普遍共识和有力抓手。
随着“山海协作工程”深入推进，浙江深度结合产业转型、创新驱动，以及脱贫攻坚、生态保护的实际需求，不断推动“飞地经济”蝶变升级，在顶层设计、合作模式、运营机制、利益分配和支撑保障等各方面形成高效的经验做法，可为长三角及各地如火如荼的“飞地经济”建设提供参考。
什么是“飞地经济”？
“飞地经济”是指相互独立、经济发展存在落差的行政地区打破行政区划限制，通过跨区域的行政管理和经济开发实现两地资源互补、分工协作、互利共赢的一种区域合作发展模式。
“飞地经济”一般分为“正向飞地”和“反向飞地”两种模式。其中，“正向飞地”是指经济发达地区在经济欠发达地区设立一块经济飞地，形成飞出地“资本+技术+管理优势”与飞入地“土地+劳动力+自然资源优势”的结合，如浙江龙泉—萧山山海协作产业园、江苏江阴—靖江工业园区、安徽宿州马鞍山现代产业园区、上海漕河泾新兴技术开发区海宁分区等；“反向飞地”是指经济欠发达地区在经济发达地区设立一块科创飞地，形成飞出地“资源+政策优势”与飞入地“技术+人才优势”的结合，如衢州海创园、温州（嘉定）科技创新园、宣城（上海）科创中心等。
进入21世纪以来，“飞地经济”已成为欠发达地区引进发达地区项目、资金、人才、技术和管理等要素的重要途径和有效方式。尤以长三角地区的“飞地经济”发展最为频繁活跃，如浙江“山海协作工程”、江苏“南北共建园区”、安徽“南北合作共建园区”等均上升到省级战略。
其中，浙江“飞地经济”最具特色、成效较好，笔者认为，关键在于浙江高层非常重视发展“飞地经济”，并结合产业转移、脱贫攻坚、生态保护等实际需求，推动“飞地经济”不断迭代升级。
2002年，浙江正式实施“山海协作工程”，通过杭州、宁波、绍兴等地的发达县（市、区）与衢州、丽水等地的26个欠发达县（市、区）开展对口合作，带动欠发达地区加快发展，促进全省区域协调发展。
10余年的探索和实践证明，“飞地经济”是深入实施“山海协作工程”的有效途径和重要举措。2012年8月，浙江省委、省政府办公厅印发《关于推进山海协作产业园建设的意见》（浙委办〔2012〕83号），明确要求在衢州、丽水有条件的县(市、区)启动建设首批9个省级山海协作产业园。笔者认为，山海协作产业园的建立标志浙江“飞地经济”发展进入1.0时代。
山海协作产业园是杭州、宁波等发达县（市、区）和结对的欠发达县（市、区）合作共建园区，通过要素导入和优势互补，带动飞入地加快发展，是最传统的“飞地经济”模式。这种模式在江苏、安徽等地也得到广泛应用，如江苏江阴—靖江工业园区、苏州宿迁工业园区，安徽宿州马鞍山现代产业园区、阜阳合肥现代产业园区等。（未来笔者也将进一步对江苏、安徽的“飞地经济”进行解读）
日前，浙江2021年度山海协作相关工作考核及绩效评价结果揭晓，遂昌—诸暨、江山—柯桥、常山—慈溪山海协作产业园荣获2021年省级山海协作工业类产业园一等奖。
其中，遂昌—诸暨山海协作产业园于2012年11月由诸暨市和遂昌县签订成立，开发面积为5.223平方公里，双方按照“共建、共管、共招、共赢”要求，共同组建成立了产业园管委会和开发公司，由双方共同管理、共同运营。
2021年，遂昌—诸暨山海协作产业园完成政府投资2.4亿元、社会投资12.88亿元，实现规上工业产值38.04亿元，增幅高达61%。自成立以来，产业园已累计完成政府投资40亿元、社会投资85亿元，建成投产企业项目64个，培育规上工业企业37家，带动就业6000余人。
此外，为了进一步放大区域优势，浙江在山海协作产业园的基础上，充分结合浙西南山区生态资源禀赋，围绕“大旅游、大健康”发展理念，打造了一大批山海协作生态旅游文化产业园，如开化—桐乡山海协作生态旅游文化产业园、云和—北仑山海协作生态旅游文化产业园等，成功为山区带来更多的客流，进一步带动了乡村旅游业发展。
如果说山海协作产业园是浙江省内由政府自上而下统筹实施的结果，那么浙江与上海开展合作，在浙江共建“飞地园区”则更符合市场化规律，也更具普适性。如上海漕河泾新兴技术开发区海宁分区、嘉定工业区温州园、平湖—上海石化新材料产业园等。
早在2009年，上海漕河泾新兴技术开海宁分区就由浙江省海宁经济开发区和上海漕河泾新兴技术开发区联合成立，总规划面积14.71平方公里，是浙沪首家跨省合作共建的“飞地园区”。海宁分区参照上海漕河泾新兴技术开发区公司化运作模式，由双方联合成立分区公司，采取“市场化运作、公司化管理”的运营模式。
到2019年成立十周年之际，海宁分区已拥有规模以上工业企业204家，其中世界500强企业2家、主板上市企业3家，累计实现规上工业总产值1997.17亿元，完成固定资产投资491.19亿元。
事实上，浙江“飞地经济”1.0版与当初设立深圳、珠海、厦门等五大经济特区没有本质区别，核心均是承接发达地区产业、资金、技术转移，并在本地结合自身廉价的土地和人力资源，进行加工组装生产，从而在双赢中带动经济快速发展。
上述由经济发达地区到欠发达地区开展“飞地经济”的合作模式，虽然能为后者带来大量产业落地，助力当地经济快速发展，但这种合作本质上属于产业梯度转移的范畴，其科技含量、体量能级等往往较低。随着经济发展，特别是在创新驱动发展的大背景下，欠发达地区不甘于也不应该仅仅只是成为承接产业转移地，更应争取打造产业创新策源地，从而实现迎头追赶、换道超车。
然而，人才、技术等创新要素对城市功能和创新生态有天然偏好，往往扎堆集聚在经济发达的大城市，不愿意落户欠发达地区。对此，浙江依托“山海协作工程”进行了大量新的探索和实践，推出了“山海协作升级版”，即在省级层面和发达地区的支持下，由欠发达地区主动出击、借船出海，到经济发达、创新资源集聚的地区建设飞地——“科创飞地”。这种由欠发达地区飞入发达地区的飞地模式被称为“反向飞地”。
以“科创飞地”为窗口和枢纽，欠发达地区得以集聚高科技企业、高端人才、研发机构和风投机构等创新主体及要素资源，并通过引导飞地内孵化成熟的项目到欠发达地区产业化，或通过与发达地区联合研发、协同制造和共建产业生态等方式，实现对欠发达地区产业的科技赋能和发展带动。
笔者认为，“科创飞地”的建立标志浙江“飞地经济”发展迈入了2.0时代，如衢州海创园、杭州柯城柯创园、江山-江干科创飞地等均属于此类模式。
其中，衢州海创园于2016年4月正式运营，占地26.7亩、总建筑面积6.76万平方米，是浙江省实施“山海协作工程”的首个“创新飞地”，首创“研发孵化在杭州、产业转化在衢州，工作生活在杭州，创业贡献为衢州”的异地聚才研发模式（衢州市的水田指标置换到杭州余杭区，余杭区从未来科技城拿出26亩土地，供衢州建立海创园，园区所有管理权限、日常事务都由衢州方面统一管理）。
园区建成2年时间内，累计招引项目162个，入驻企业84家，其中落地衢州项目8个，总投资额16亿，引进海内外高层次人才超过50人。
2012年以来，衢州先后在上海、北京、深圳等一线城市创建“科创飞地”，开创了浙江跨省建立“科创飞地”的先例。2013年，衢州在上海张江成立了“衢州生物医药孵化基地”，探索“孵化在上海、生产在衢州”的发展模式。目前，上海张江衢州生物医药孵化基地建筑面积已达1.25万平方米，入驻生物医药企业10余家，包括疫苗、抗病毒药物及抗癌新药等国际前沿生物医药项目，且已有两个项目完成孵化并在衢州实现产业化。
除了衢州，嘉兴、温州等浙江制造业有基础的地区也纷纷主动到创新资源更丰富的上海建立“科创飞地”，如温州（嘉定）科技创新园、嘉善国际创新中心（上海）等。
“科创飞地”，本质上是欠发达地区通过跨越空间的形式，来集聚和整合发达地区人才、技术等创新资源，并在条件成熟后落户到飞出地，赋能当地的产业，从而促进飞出地产业高质量发展。
浙江“飞地经济”的创新不仅是模式上的迭代升级，更是结合实际发展需要而进行的内容上的创新，如在“反向飞地”的基础上结合脱贫攻坚、生态保护等发展需要，探索出“消薄飞地”和“生态补偿飞地”。
消薄飞地——欠发达地区经济薄弱村集中资金、土地等资源配置到结对的发达地区，发展物业经济、楼宇经济等项目来实现收益。其中，以实缴股本金的10%左右作为投资固定收益，同时还可享受税收分成，以确保经济薄弱村获取长期、稳定的收益。如余杭—柯城“消薄飞地”、上虞—景宁“消薄飞地” 、西湖—淳安“消薄飞地”、平湖-青田“消薄飞地”等。
其中，余杭—柯城“消薄飞地”是由衢州柯城区86个经济薄弱村整合扶贫资金3284万元，用于购买余杭未来科技城柯创园楼宇进行出租，从而获得稳定的物业租金和税收收入分成，确保每年不少于328.4万元的收益。余杭区明确每年消薄飞地税收（地方留存部分）全额结算给柯城区。2020-2021年柯城区86个经济薄弱村共计获得860万元收益，超过预期目标。
生态补偿飞地——浙江针对受资源禀赋制约和生态保护需要的西南山区（生态功能县）而创建的“反向飞地”。如淳安县作为生态功能区，全域近九成面积处于水源保护区红线内，发展瓶颈明显。为此，杭州为淳安县打造了千岛湖智谷大厦、千岛湖智海大厦等一批生态补偿飞地，使淳安形成了“有楼宇、有产业、有税收”的异地发展新格局。
2018年1月，《中共浙江省委浙江省人民政府关于深入实施山海协作工程促进区域协调发展的若干意见》（浙委发〔2018〕3号）印发实施，明确了“产业飞地”是浙江当前和今后一段时期“飞地经济”发展的主要方向之一。
2021年1月，浙江省政府办公厅出台的《关于进一步支持山海协作“飞地”高质量建设与发展的实施意见》（浙政办发〔2021〕5号）提出，到2025年，在大湾区新区、省级高能级平台等相关产业发展平台为山区26县布局以先进制造业为主的“产业飞地”。
浙江山区26县
浙江官方常提的“山区26县”是指：淳安县、永嘉县、平阳县、苍南县、文成县、泰顺县、武义县、磐安县、柯城区、衢江区、江山市、常山县、开化县、龙游县、三门县、天台县、仙居县、莲都区、龙泉市、青田县、云和县、庆元县、缙云县、遂昌县、松阳县、景宁畲族自治县。
上述26个县（市、区），绝大部分地处山区，土地面积占到浙江总面积的45%，人口约为全省的四分之一。在过去相当长的一段时期里，这26县经济和社会发展程度低于全省平均水平，“山”与“海”的贫富差距，一度成为浙江发展的“失衡之痛”。
2015年之前，它们被统称为相对欠发达县(市、区)。2015年2月，浙江召开了推进26县加快发展工作会议，会上宣布正式决定给26个欠发达县“摘帽”，此后，这26县统称为加快发展县。
2018年1月出台的《中共浙江省委 浙江省人民政府关于深入实施山海协作工程促进区域协调发展的若干意见》中专门注明：26个加快发展县简称为“26县”。
自此，“山区26县”成为了浙江官方文件中的特指。尤其在中共中央、国务院发布《关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》之后，山区26县高质量发展已经成为浙江全省重点任务之一。
从官方文件可以看出，浙江山海协作“产业飞地”既不是落在欠发达地区的山海协作产业园，也不是落在发达地区的“科创飞地”，而是两者有机结合。即经济欠发达地区主动到发达地区（“反向飞地”属性），共同建立以先进制造业为主的飞地园区（“正向飞地”属性）。因此，笔者认为，浙江山海协作“产业飞地”的建立标志着浙江“飞地经济”进入3.0时代。
如果说山海协作产业园是浙江先富带动后富、市场要素向欠发达地区流动的一项举措，那么山海协作“产业飞地”则是浙江贯彻落实中共中央、国务院发布《关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》的重大创举。
为解决“产业飞地”发展的核心问题——土地指标，提高飞入地的积极性，2022年5月，浙江出台了《关于加强自然资源要素保障助力稳经济若干政策措施的通知》，明确规定统筹安排山区26县每县1500亩建设用地规划指标，且定向为飞入地核减750亩永久基本农田保护任务。
截至目前，共有余姚—松阳山海协作“产业飞地”、上虞—文成山海协作“产业飞地”、慈溪—常山山海协作“产业飞地”等十余个“产业飞地”完成签约。
其中，余姚—松阳山海协作“产业飞地”于2021年7月由两地政府签订《共建产业飞地框架协议》而成立，用地面积约1500亩，规划建设期限为2021年至2025年。“产业飞地”明确由双方国资公司共同成立开发公司，采取市场化运作模式。
飞地开发方面，余姚市作为飞入地负责项目用地征收拆迁以及相关配套的投入，松阳县作为飞出地负责保障土地、占补平衡、能耗等指标。公司出资方面，由松阳方面控股，余姚方面出资比例不低于30%。
管理人员方面，由两地共同选派优秀干部任职或挂职。税收分配方面，原则上“产业飞地”内地方留成部分全额归飞出地，具体由两地协商。产业选择方面，结合两地的主导产业和发展规划，瞄准前沿领域，发展有区域特色、有竞争优势的新兴产业，如高端装备、生物医药、新材料和节能环保等。
“产业飞地”的本质，是让欠发达地区主动到发达地区分享发展的机遇、跟上快行的脚步，以搭便车的形式融入发达地区的高效经济形态，分享后者高质量发展的收益，最终携手走向共同富裕。
从市场要素整合效率看，在符合产业发展导向、经营模式高效的基础上，在发达地区共建“产业飞地”，直接利用其人才、资本、技术、项目，就近落地生根，可能对各方来说都更具经济效益。
这是一种全新的“飞地经济”发展理念和形态，需要更高一级政府的顶格统筹和飞入地“先富带后富”的格局和胸怀。
一、全省统筹是前提
浙江“飞地经济”得以持续高效发展的前提，在于浙江省委省政府的统筹协调，如成立高规格的领导机构——浙江省山海协作领导小组，组长由省委常委、常务副省长担任，每年定期召开一次浙江省山海协作领导小组会议。正因为有省一级的长期推动框架机制，才使得市、县、镇、村等各层级在执行上有支撑、有督导、有考核，因此效果较好。
又如，浙江省级层面出台了《关于推进山海协作产业园建设的意见》《关于进一步支持山海协作“飞地”高质量建设与发展的实施意见》等系列指导意见和《关于印发浙江省山海协作资金管理办法的通知》《关于加强自然资源要素保障助力稳经济若干政策措施的通知》等配套政策，从省级层面解决了资金、土地指标等核心问题。
二、产业选择是核心
发展动力要靠产业来支撑，其成效最终也要通过产业效益来体现。浙江遵循26县的比较优势，坚持“一县一业”发展原则，引导山区26县因地制宜培育发展1-2个具有地方特色的主导产业，形成一批百亿级优势产业。
如淳安水饮料、龙游特种纸、天台汽车零部件、缙云机械装备、永嘉泵阀、青田不锈钢、遂昌金属制品、江山门业、仙居医药、松阳不锈钢管等，均是本地有基础优势的绿色食品、机械装备、汽车零部件、生物医药等产业。同时，浙江还大力支持有条件的山区县升级原有产业，大力发展高端装备、生物医药、电子信息、新能源、新材料等战略性新兴产业。
三、系统谋划是保障
浙江的“飞地经济”并非是一阵热、一头热的工程，而是有着长期系统的谋划和滴灌。整体上，浙江对飞地开发建设、运营管理、利益分配、绩效考核等方面的体制机制都有全面、系统、清晰的要求。例如：
《浙江省山海协作产业园管理联席会议及办公室、成员单位工作职责》明确山海协作产业园管理联席会议作为山海协作产业园的最高决策机构。
《关于做好年度从基层选派干部到省级机关挂职锻炼、民主党派省委会干部及无党派人士到省直委办公局挂职锻炼、省级山海协作产业园互派干部挂职锻炼工作的通知》对山海协作产业园互派工作作出了全面部署，山海协作产业园管委会主任由发达地区委派干部挂职担任，每批挂职时间为2年6个月。
《浙江省山海协作资金管理办法》明确，2022-2024年，浙江省财政按照“基础奖励+中期绩效奖励”方式，共计给予每个“产业飞地”和特色生态产业平台各4000万元，专项用于飞地和平台建设。
四、模式创新是关键
浙江结合发展需要，不断创新“飞地经济”发展模式，从积极承接产业转移的山海协作产业园（1.0）到主动求变的“科创飞地”（2.0），进而用活“飞地经济”模式，将“反向飞地”模式与传统“正向飞地”进行有机结合，开创了“山”“海”携手共富的“产业飞地”（3.0）。
如浙江衢州在以山海协作产业园承接杭州等城市产业转移的同时，还在杭州、上海、北京等地以多种方式发展“科创飞地”，设立研发中心，异地孵化企业和项目，如今又打造山海协作“产业飞地”，不断开辟产业升级的新战场。
新模式的诞生并不意味着原有模式被替代。浙江迭代推出新模式的同时，也在同步优化既有的发展模式。同时运用不同发展模式发挥各自的独特功能和作用，充分体现了浙江政府干在实处、走在前列、勇立潮头的工作作风。
未来，浙江“飞地经济”发展将会更出彩，我们拭目以待！
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