作者：刘昕 华略智库长三角研究院高级研究经理
来源：上海人民广播电台《长三角热线》
作为中国唯一一个以“大”冠名的都市圈，上海大都市圈是长三角一体化高质量发展的重要增长极。致力于打造具有全球影响力的世界级城市群的上海大都市圈，在全国的都市圈中起着探索引领和示范作用。上海大都市圈何以为“大”，何以成“圈”？又将如何唱好长三角的“大合唱”？一起来看华略智库高级研究经理刘昕的解读。
日前，上海市人民政府、江苏省人民政府、浙江省人民政府联合印发《上海大都市圈空间协同规划》，上海与周边八个城市形成“大合唱”。上海大都市圈何以为“大”，何以成“圈”？又将如何影响你我的未来生活？
《长三角热线》：上海大都市圈首次亮相，是在《上海市城市总体规划（2017—2035年）》。规划提出上海主动融入长三角区域协同发展，构建上海大都市圈，打造具有全球影响力的世界级城市群。从此，“都市圈”成为各界关注的高频词，甚至是解读长三角一体化发展的关键算法。
今年9月，《上海大都市圈空间协同规划》对外公布，明确由上海及周边的无锡、常州、苏州、南通、宁波、湖州、嘉兴、舟山在内的“1+8”城市构成。上海大都市圈是国内首个以“大”冠名的都市圈。我们应该怎样理解这个“大”？
首先在于区域面积之大。上海大都市圈共跨越9个城市，陆域面积5.6万平方公里，海域面积4.7万平方公里，总面积10.3万平方公里，远远超过了毗邻的6.6万平方公里的南京都市圈、5.3万平方公里的杭州都市圈，不久前刚获批的成都都市圈和重庆都市圈也就3点几万平方公里，而长株潭都市圈仅2.8万平方公里。
即便放眼世界，上海大都市圈也足够“大”。相比纽约大都市圈、东京大都市圈，上海大都市圈的面积也是更大。另外，上海大都市圈所在的长三角城市群作为中国面积最大最多的城市群，目前内部共有六大都市圈，上海大都市圈包含了苏锡常都市圈全域，以及杭州、宁波都市圈的大部分，是名副其实的“多圈合一”。从人口规模来看，上海大都市圈人口总量约7700万，比粤港澳大湾区还要多出1000万人，差不多相当于欧洲的英国、德国这样一个国家的总人口数，是纽约大都市圈、东京大都市圈的两到三倍。除了区域面积和人口规模，上海大都市圈之大，也在于经济实力之强、产业之发达。它承载了长三角1/3的人口和约1/2的经济总量。在上海大都市圈9个城市中，有5个城市GDP突破万亿元，这是所有其他都市圈建设当中都没有的。2021年上海大都市圈经济总量达到12.6万亿元，也与粤港澳大湾区基本一致，几乎相当于加拿大全国的GDP，上海GDP更是突破4万亿元。上海、苏州是我国第一大、第三大工业城市，宁波、无锡、常州、南通的工业增加值也位居全国前列。同时，上海大都市圈是我国集成电路产业的高地，也是新能源产业蓬勃发展的重镇，还是生物医药、人工智能的重要产业集聚区。
《长三角热线》：在国际上是否有相类似的大都市圈可以提供一些参考和借鉴？（概括介绍纽约大都市圈的基本情况，类似和不同）
刘昕：在国际层面，纽约大都市圈和上海大都市圈有诸多相似之处。它们分别位于世界六大城市群中的波士华城市群和长三角城市群，虽然中美国情与地域特色各不相同，但两大都市圈在地理区位、区域能级、城市体系、产业结构等方面，有着高度的相似性。两大都市圈包括背后的城市群，也将发挥区域引领作用，代表美国和中国共同参与未来的国际竞争。
纽约大都市圈是美国最大的都市圈，位于美国东北部，以纽约市为中心，包括纽约州、新泽西州和康涅狄格州的部分区域，涉及31个县，规划面积约3.4万平方公里，人口约2370万。
纽约大都市圈是世界最重要的经济区域之一，是许多行业的中心，包括金融、国际贸易、新型传统媒体、房地产、教育、时尚、娱乐、旅游、生物技术和制造业。纽约大都市圈所在的波士华城市群还包括波士顿都市圈、华盛顿首都区等都市圈（区），面积约14.6万平方公里，人口约5000万。上海大都市圈以上海市为中心，包括苏州、无锡、常州、南通、嘉兴、宁波、舟山、湖州等周边两省8个城市的区域，形成“1+8”的总体构架，陆域总面积5.6万平方公里，2020年人口约7741万。上海大都市圈所在的长三角城市群，是我国经济发展最活跃、开放程度最高、创新能力最强的区域之一，中心区包括上海及周边三省的27个城市，面积约35.8万平方公里（中心区22.5平方公里），人口约2.4亿。它们的相似点主要有两个方面：一是区位与地理条件。纽约和上海的大都市圈都位于北半球大陆的东海岸中纬度地区，上海大都市圈比纽约大都市圈面积稍大，行政区域构成均为“3+X”的模式。二是产业构成与经济总量。由于核心城市纽约市、上海市都位于河流的入海口，航运通商是城市发展的重要条件，主导产业功能都为该功能延续发展出来的金融、贸易、航运等，高度相似。从地区生产总值来看，纽约大都市圈的比上海大都市圈稍微高一点，但差距不大。它们的不同点也有两个方面：一是人口与人均GDP。虽然两地经济总量相当，但由于纽约大都市圈的人口是上海大都市圈的三分之一左右，人均GDP是后者的约四倍，说明上海都市圈在人均产出上距离国际大都市圈的标准尚有很大差距。二是经济首位度。核心城市纽约市的地区生产总值占整个都市圈的一半，上海市只占三分之一，说明上海周边城市与上海的经济实力差距更小，与此相应，上海都市圈更加呈现多节点、多中心的结构特征。
《长三角热线》：对于长三角城市群，上海大都市圈是基于长三角一体化发展上升为国家战略3年多的实践，打造协同发展的2.0版；对于全国，上海大都市圈以国际化、高水平在全国的都市圈中形成特色，探索引领和示范作用。上海大都市圈空间协同规划，也是我国目前第一个以“协同”二字命名的规划，联合编制是最大特点之一。跨越两省一市，历时2年5个月，10个部门协作参与，成为全国首个跨区域、协商性的国土空间规划。我们应该怎么理解这份“协同”？
刘昕：从“协同”的意义来看，长三角在2010-2020年间，上海的人口增长了8%，而同期外圈层城市的人口增长率普遍更高，苏州、宁波、嘉兴等地超过了20%，说明集聚效应正在从核心城市到都市圈的尺度扩散，在此阶段开展协同规划，有利于顺应都市圈快速生长的趋势，实现区域整体性高质量增长。另外，长期以来，区域之间行政壁垒过多、相互竞争导致重复建设等现象，一直是中国城市化进程中遇到的主要问题。目前国内的都市圈，由于地区之间协调难度较大等问题，实施成效并不显著。上海大都市圈协同规划立足于一体化发展基础相对成熟的上海市及周边区域，有望通过国际化经验和前瞻性思维，加快各个方面的跨区域协同机制的探索，形成全国性的标杆。
从“协同”编制的过程来看，《上海大都市圈空间协同规划》由上海市规划资源局会同市发展改革委总牵头，上海市8个委办局及其它地市政府共同牵头各项行动研究。在2020年9月，上海大都市圈建立了“一个领导小组+两个委员会”的基本组织架构。
其中，“一个领导小组”为上海市政府与江浙两省政府共同成立的“上海大都市圈空间规划协同工作领导小组”,负责对上海大都市圈空间协同规划的编制、审查、实施、监督、评估工作进行指导和决策。
“两个委员会”中，上海大都市圈空间规划协同指导委员会邀请国家发展和改革委员会、自然资源部、住房和城乡建设部等部委领导参加，对上海大都市圈空间规划协同工作予以指导和支持，对重点统筹建设项目及机制探索提供建议和意见。上海大都市圈空间规划协同专家咨询委员会是由两院院士、高校和科研机构专家、规划设计机构专家、知名行业专家等组成的专家库，负责指导上海大都市圈空间规划协同的重大事项、编制成果的咨询和研讨。同时，上海市城市规划设计研究院、中国城市规划设计研究院上海分院、上海社会科学院三家单位合作成立了“上海大都市圈规划研究中心”，并联合八个城市的地方规划研究院共同参与组建了“上海大都市圈规划研究联盟”，通过发布系列公众号、“上海大都市圈城市指数”等途径，为上海大都市圈协同发展提供有效的智力支持，同时通过共享资源、合作项目研究、轮流承办年度论坛等方式推动交流合作。
《长三角热线》：上海大都市圈以五大空间板块作为重要载体，重点推动环太湖区域共建世界级魅力湖区；淀山湖战略协同区共塑独具江南韵味与水乡特色的世界湖区；杭州湾区域共建世界级生态智慧湾区;长江口地区共保世界级绿色江滩；沿海地区共塑世界级的蓝色海湾。这五大板块既独立成体系又将联合成为上海大都市圈的重要支撑，他们各自有哪些优势和特点？将从哪些领域发挥作用？
刘昕：在五大板块中，环太湖战略协同区包含苏州、无锡、常州、湖州的部分区域，目标共建人与自然和谐共处的世界级魅力湖区。太湖流域一直是国家财赋、粮食的主要来源地。如今，在长三角区域一体化高质量发展背景下，环太湖地区已经成为长三角“核心腹地”。多年来，江苏境内已形成了沿沪宁分布的高新技术产业带和沿长江分布的制造业产业带，将太湖地区建设为世界级创新湖区，不仅拓展了苏南国家自主创新示范区的内涵，全面强化苏锡常都市圈与上海的功能对接与互动，而且在长三角南北两翼之间的核心腹地形成了更为坚实的新的科创产业合作带。环太湖战略协同区主要以水质重回1980年代为目标，共建绿色湖区。加快推进环太湖科创圈建设;，依托无锡太湖湾科创带，打造成为具有国际竞争力的科技创新中心。保护历史文化遗产，彰显差异化文脉与空间特色，塑造多姿多彩的活力湖区。填补环湖轨交线网短板，打造多级环湖快速通道。淀山湖战略协同区包含上海、苏州、嘉兴的部分区域，目标共塑独具江南韵味与水乡特色的世界湖区。淀山湖地区历史文化悠久，景观资源丰富，大小河道密布，是长三角最具水乡特色的区域之一。主要打造世界级的滨水人居文明典范，共营临沪发展的创新高地，构建联动式、差异化的创新小镇网络。构建多层次轨道网及区域水上游、骑行示范区。共筑人文宜居的江南水乡，营造都市近郊游的“世界慢湖区”。杭州湾战略协同区包含上海、嘉兴、宁波的部分区域，目标共建生态智慧、开放创新的世界级湾区。杭州湾战略协同区拥有宁波—舟山港等港口优势，聚集了阿里巴巴、网易、蚂蚁金服、海康威视、大华等代表创新企业的数字经济产业优势。主要强化湾区自主创新，共建智能制造产业集群，加快沪甬通道、沿湾轨道的建设统筹，强化杭州湾近海生态治理，建立统一的排海标准与产业负面清单。推动未来城市建设试点，举办先锋活力的国际活动，塑造湾区共同品牌。长江口战略协同区包含上海、南通、苏州、无锡、常州的部分区域。目标共保世界级绿色江滩。长江口战略协同区拥有崇明世界级生态岛，南通在交通联系、产业创新、沿江生态等方面也与上海合作密切。长江口战略协同区主要联通地区生态廊道，预留候鸟廊道和水生生物洄游通道，控制岸线开发强度。加快跨江通道建设，加强南通新机场与上海两机场之间的交通联系。巩固绿色化工、重型装备等优势产业，加速集聚生物医药、智能装备、新能源产业。建设沿江绿道系统，举办各类赛事，提升地区影响力。沿海战略协同区包含上海、南通、宁波、舟山的部分区域，目标共塑世界级蓝色海湾。区域依托临港、舟山等滨海地区的分工协作，发展战略性新兴产业和现代远洋渔业。主要强化海工装备智造升级，整合沿海绿色石化产业，培育海洋科研创新源。推进沿海交通走廊贯通。严控海水污染，共建滨海生态带，推进海洋生态修复。培育海洋旅游品牌，强化陆海统筹，优化近岸空间布局。
《长三角热线》：上海大都市圈的规划愿景中提到了“卓越的全球城市区域”，我们现在距离这个愿景还有多少的距离？有没有国际的例子作参考？
刘昕：从上海大都市圈的发展现状来看，对标“卓越的全球城市区域”，目前还存在着一系列挑战。
人居环境方面，水系统问题复杂，治理难度依然较大，近20年来都市圈河湖水面面积减少了近30%；环境空气质量仍有待改善，2019年，大都市圈各城市平均环境空气质量优良率低于全国水平；近十年间，都市圈生态空间占比下降了近十个点。
人口结构方面，人口增速趋缓，对比过去二十年，都市圈常住人口年均增量远远少于同一时期的粤港澳大湾区，人口的流入增速存在一定程度的下降；人才培养和吸引力有所减弱，过去十年间的上海大都市圈在校大学生增量42万，不到粤港澳大湾区增量的1/2；老龄化程度较高，而且有不断加剧的趋势，明显高于粤港澳大湾区和京津冀城市群。在创新能力方面，上海大都市圈的基础科研要素优势明显，但创新转化明显不足，创新的竞争明显大于合作，城市之间产业分工不显著。另外在交通流动方面，都市圈轨道规模不足、覆盖率低，轨道线网总里程目前约2000公里，与东京都市圈差距仍然较大，各城市城际、市域(郊)铁路网络缺乏有效衔接，机场港口群的分工协作有待进一步提升。国际上，其它发达国家的都市圈也存在自己的问题。例如刚刚提到的纽约大都市圈，虽然过去20年间增加了数百万的工作岗位，带来了许多积极的转变，然而自2010年以来，收入差距比美国其它区域更大。与此同时，各个行业之间的岗位数量与收入情况差距日渐扩大，制造业的岗位数量快速降低，而金融保险行业的收入水平急剧上升。同时家庭支出大幅增加，纽约的房地产价格和租金飙升，人才因为不能承受的住房价格而外迁。中心城区人口数量的增长，使得机场、地铁和道路等老化失修的基础设施承受了更大压力。同时，基础设施的落后也使得在面对气候变化引起的极端天气时，缺乏足够的韧性，例如飓风“桑迪”和“艾琳”等灾难性事件造成了巨大的破坏。所以纽约大都市圈也需要从收入分配、社区复兴、基础设施、生态环境等方面进行一系列的变革。由此可见，上海和其它国际的大都市圈都有着一些面对挑战，需要共同解决的问题：一是它们都历经重大的时势变迁。纽约大都市圈的历次规划，和上海大都市圈规划出台前期的探索过程中，都经历了经济、人口和城市空间发展形势的巨大变化。相应地，每版规划都回应了不同时期的社会经济发展问题，带上了强烈的时代色彩。二是都存在长期待解决的问题。在两者的编制过程中，都各自面临一些“老大难”式的问题，如纽约大都市圈的基础设施，特别是轨道交通建设的滞后，上海大都市圈各个城市地区之间的壁垒产生的协调问题等。这些问题都涉及到长久以来形成的区域甚至国家的体制机制运作模式特点，较难在短时间内运用规划措施解决。与其它国际大都市圈相比，上海大都市圈面临的问题的不同之处主要源于发展阶段的不同。例如纽约大都市圈前三次规划中，通过各种方式振兴经济始终是规划的核心诉求，而第四次规划的重心，则是在经济状况相对繁荣的基础之上，将规划重心转向了收入差距、气候变化等议题，反映了在高度发达的经济环境中，规划的关注点已大幅度地由“物”转向“人”，由“发展”转向“均衡”。上海大都市圈中的城市整体上处于工业化中后期的发展阶段，由高速扩张式的规模发展转向追求要素流动和有效分工的“高质量发展”阶段，但“发展”仍然是规划重心。