如何让产业扶持政策及时落地见效？——从政策绩效分析评估角度做探讨（上）
营商环境是生产力，优化营商环境，就是解放生产力，提高区域综合竞争力。良好的营商环境离不开好的政策的扶持，为打造最优营商环境，各地政府都尽心竭力地制定实施了一系列产业扶持政策，如何有效对产业政策绩效进行分析评估，当前产业扶持政策又存在哪些问题呢？一起来看！
对标国际最高标准、最好水平，加快形成法治化、国际化、便利化的营商环境，是全国各地政府明确提出的要求。为加强对企业综合扶持、打造最优营商环境，近年来各地政府均制定实施了一系列产业扶持政策，在实践中取得了明显效果的同时也出现了一些新情况，迫切需要对产业扶持政策做出多维度全方位的“体检诊断”，为下一步调整完善扶持政策体系提供参考。
为此，笔者以某区政策绩效分析评估为实例，探讨如何有效开展产业政策绩效分析评估，现有产业政策究竟存在哪些问题，如何就现有政策提出完善建议。
1.政策绩效评估的主要方法
1.1综合评估方法。2013年9月，国务院首次引入第三方评估，委托全国工商联对鼓励民间投资“新36条”的落实情况进行评估。2014年以来，国务院在每年开展的重大政策措施落实情况督查过程中，均引入了相关机构对决策到落实的整个过程进行评估，但具体评估方案由第三方机构根据评估对象自行设计。近年来，部分城市为加强重大政策执行情况的跟踪调查与督促检查，也尝试出台了相关评估办法。
如2012年，上海市闵行区政府出台《关于推行公共政策评估的实施办法（试行）》，文件提及，对于事关区域经济社会发展全局、与人民群众利益较为密切、具有全区指导意义和普遍约束力的分配性规定和管制性规定，要建立包括前评估、中期评估和后评估在内的全过程政策评价体系。
2016年3月，南京市政府办公厅印发了《南京市重大政策措施第三方评估实施办法（试行）》，明确提出对全市公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等方面的重大政策措施开展第三方评估。
2016年6月，沈阳市政府办公厅印发了《沈阳市规范性和政策性文件实施效果评估办法（试行）》，明确提出对以市政府或市政府办公厅名义制发的、事关政府重大决策和全市国民经济与社会发展等重点工作的规范性和政策性文件要开展实施效果评估。
2017年8月，常熟市政府办公室发布了《关于开展规范性文件实施后评估工作的通知》，要求对市政府规范性文件，以及各镇、各部门等制定主体公布实施一周年以上的重要规范性文件进行评估，具体后评估工作由市政府法制办牵头负责。
1.2调查评估方法。为了摸清政策实施的实际效果，不少政府部门通过对某一领域（方面）政策开展企业或公众问卷调查来进行评估。比如，2017年，为深入了解推进供给侧结构性改革相关政策措施的落实情况和实施效果，国家统计局对全国9万多家规模以上工业企业开展了问卷调查，并且从企业优惠政策、创新支持政策、减税降费政策、简政放权政策四个方面对企业的获得感进行了评估分析。
上海市有关部门也曾对本市出台的人才政策、居住证政策、企业科技创新政策、就业援助政策等的知晓度、覆盖面和满意度进行了问卷调查。
综上所述，目前政策效果评估大多是针对某一领域进行的，对一段时期内政府部门出台的诸多政策进行系统性、综合性评估，目前尚没有统一的评估方法和模型可供参考，但南京、沈阳等城市在政策评估办法中所提出的评估维度和评价方法仍值得借鉴。
2.政策绩效评估对象和体系
以笔者参与的某区政策绩效评估为例，绩效评估主要对象包括加快高端服务业扶持、支持创业创新等一系列政策措施。为评估精准方便，评估组根据各项政策属性，总体划分为65项政策。
为综合评估上述扶持政策的执行过程和实施绩效、存在问题及其影响因素，评估组在参考其他城市政策评估办法的基础上，结合区域实际，从政策针对性、政策操作性、政策协同性、政策实效性等四个维度，研究提出了企业扶持政策成效评估框架，试图对企业扶持政策的执行过程和实施效果进行全面的梳理和诊断（见图1）。
1.1政策针对性。政策文件的目标设定和相关举措符合区域经济和社会发展的实际，符合高端服务业发展趋势，符合企业和公众诉求，具有较强的针对性。
1.2政策操作性。政策文件对企业资质条件、申报审批流程、实施责任部门等有清晰的表述，让企业在申请扶持政策过程中有章可循，让执行部门在政策实施中有据可依。
1.3政策协同性。政策文件与国家的上位政策保持良好衔接，与本区其他企业扶持政策形成支撑互补，共同构建资金扶持、人才支撑、综合配套相结合的全方位、立体化政策环境。
1.4政策实效性。相关部门按照政策对企业进行了实质性奖励、补贴和支持，政策实施后取得良好经济效益和社会效益，对高端服务业发展产生了积极作用，基本达到政策设计预期目标。
3.政策评估的亮灯标准
为了对区域产业扶持政策实施效果进行客观评估，评估组围绕政策针对性、政策操作性、政策协同性、政策实效性设置了详细的评估标准（见表1）。如政策基本满足各项标准，则评价结果为绿灯；如政策在实际操作中存在1项及以上不满足评估标准，则评价结果为黄灯。
1.政策设计内容存在不系统不协调问题
1.1政策制定存在“一刀切”的现象。对于一个区域来说，存在着种类不同、规模能级不同、生命周期不同的各类企业，这些企业各自有自身的发展特征和政策诉求，需要有相对细分、针对性较强的扶持政策设计，努力做到区别对待、量身定做。
从实际情况看，一些地方主要存在两个问题：一是细分行业领域缺乏专项扶持政策。如政府在金融服务、商贸流通、文化创意、专业服务等领域都出台了专项政策，尽管出台了促进服务业发展政策意见和促进新领域年度工作方案，但一些未来产业领域并没有制定专项的细分政策，相关政策大多散布在其他行业政策中，没有形成聚焦和系统性的扶持。
二是不同发展阶段企业缺乏专项扶持政策。如政府对接科技创新中心建设工作方案、推进企业自主创新专项资金管理细则等扶持政策，主要都是针对面上的创新型企业发展诉求，对不同规模能级、不同生命周期的企业并没有制定分门别类的、环环相扣的扶持政策，创新链式的产业政策链设计没有实现。
为此，整体判断，部分地区现有的非细分型扶持政策针对性、专项性还不够强，多个部门制定的财税政策内容和申请门槛差别都不大，可能不能很好的满足不同类别企业的政策需求，同时可能到导致有的企业重复申请、重复享受相似的扶持政策。
1.2政策制定存在“碎片化”的问题。政策设计既要体现针对性、分门别类，也要体现系统性、连锁化布局。整体上应当尽量减少政策重复、叠加、矛盾和割裂现象。从部分地区看，已经推出了整合企业发展服务平台、形成服务企业大机制的工作制度，力图统合各类服务平台、扶持政策，但实际效果尚不如预期。
一是统合平台未能按预期构建运行。如有些地区提出要建设企业发展服务平台，希望将各个部门的扶持政策纳入政策服务平台一口受理，经过努力企业服务平台已正式上线。但由于组织协调力量不足，加上部门委办局配合度不够，企业服务平台集成功能并不多，许多部门政策受理和信息数据并未接入平台。
所谓“事前”审批准入、“事中”企业服务、“事后”监管的企业全生命周期三大管理平台缺乏有效联动。区域各大产业之间没有形成跨界合作的机制和平台，信息共享和跨界合作都比较少。
二是部分政策措施存在重复和冲突。如一些地区人才扶持政策，既有面上设计的服务业人才发展办法，也有金融人才奖励扶持政策，还有服务业优秀人才选拔培养实施细则。与其他领域相比，金融人才享有高管个税贡献奖励政策，但这些政策并不能沿用到其他服务业高端人才扶持领域。
再如总部政策方面，既有全区促进总部经济发展实施细则，同时又有区级贸易型总部认定实施意见，并分别设置了总部经济专项资金和贸易型总部专项资金。而新出台的鼓励跨国公司设立地区总部意见，扶持政策仅局限于给予开办资助、租房资助和高管团队奖励，全区促进总部经济发展政策中的诸多扶持政策都没有涉及。
此外，一些地方产业政策鼓励新兴业态的商业模式创新，而新兴业态往往是定制、消费、体验、餐饮等诸多领域复合在一起的形态。但目前由于消防环保制度比较严格，对商务楼宇中开展个性化定制项目难以审核通过，有些项目只能采取“一事一议”的方式进行解决。
1.3政策制定存在“薄弱地带”。一是中小微企业扶持政策较为薄弱。从企业扶持政策初衷看，重点在于“雪中送炭”而非“锦上添花”，符合产业导向的中小微企业应该是政策扶持的重点。
从先进地区看，都出台专门针对中小微企业的扶持政策，对中小微企业从创业场地、就业补贴、融资担保、购买服务、管理咨询等多维角度给予了重点支持。
从一些中心城区看，也出台了中小企业发展专项资金政策、鼓励中小企业技术创新政策、扶持科技小巨人工程项目等政策，但总体上比较侧重项目扶持、上市扶持、担保补贴、技术升级等细分领域，且多为市级项目做资金配套，并未针对区域特色系统出台综合性的中小微创新企业专项扶持政策。这也是区域小微企业对扶持政策普遍知晓度、受益度和满意度较低的原因。
二是人才政策缺乏重要模块内容。目前人才争夺已经成为各大城市的热点，许多地区需要大规模引进国际化的现代服务业高端人才，需要考虑建立相应的海外人才工作局，统筹海外高端人才引进工作、出台细分扶持政策。
同时，部分地区也推出实施了高端服务业人才公寓政策，但人才公寓资源还是主要来自政府，主要采取实物租赁和房租补贴的方式，但在如何利用市场化中介统筹区域内外房源、提供货币化房租补贴等方面并没有推出相应政策，影响到了人才公寓政策效应的充分发挥。
2.政策扶持方式存在单一和模糊的问题
2.1部分政策扶持手段较为单一。一是依然偏重政府直接投入补贴。从发达国家经验来看，产业政策是以培育企业生存、竞争能力为首要任务，控制单纯政策性财税补贴的比重，更加注重建立社会化服务体系。
从部分地区看，已经出台实施了政府投资基金管理办法，组建了政府投资母基金。但从各项具体扶持政策分析，扶持手段仍然主要依靠以政府财政资金的直接投入和奖励补贴。
如设立区高端服务业发展专项资金、总部经济专项资金，以及既有的科技创新、人才扶持、文化创意、商业结构调整等专项资金，采取的方式主要是根据企业经营、纳税、活动等情况给予不同的开办补贴、租金补贴、安家补贴、活动补贴、人才奖励等，资金投入不计回报，评审主要依靠专家打分。
国内外经常采取的政府购买服务、引导基金跟投、融资担保、专业化机构评估等市场化手段运用得比较少，既难以充分发挥财政资金对社会资金的杠杆撬动作用，也难以满足不同产业、不同企业的个性化政策诉求。
二是未能发挥好市场化社会化机构作用。一些中心城区产业最大特色就是管理咨询、法律服务、金融服务、会计服务、技术服务、设计服务、人力资源服务等专业服务行业高度发达，如果能借助专业服务机构的力量，将会有力完善政府对企业的综合服务体系。
但从目前来看，产业扶持政策还主要依靠政府相关部门、园区公司、国有集团的力量，主要措施集中在财政资金补助、放管服改革、统筹政策服务平台、建立领导重点服务机制等行政手段方面，政策措施服务与专业服务联动契合并不密切。
如未能系统出台政府购买专业服务机构的优质服务的专项实施细则，也较少组织专业服务机构与服务企业对象的平台对接、市场对接活动，未能将区域最大服务优势充分释放出来。
2.2部分政策操作标准比较模糊。一是政策资助数额比较模糊。这种现象大量存在于各项扶持政策中。如部分地区促进总部经济发展实施细则提出：给予总部机构开办资助、专项资金扶持、培训补贴、人才补贴等支持政策，但表述都是给予“一定的补助”，至于补助的金额参照什么标准、给予多少数额，都没有明确。
又如部分区域推进金融创新试验区建设、推进金融业发展实施细对金融机构的开办资助、金融企业帮助小微企业融资给予奖励等明确了操作标准，但对企业的专项资金扶持包括区级税收奖励、培训费用补贴、购买办公用房补助等，依然采取“一定的支持”说法。
再如支持众创空间发展实施意见明确：对众创空间购买专业服务、举办专业活动、帮助入驻企业注册商标、组织企业参加展会培训、孵化创新型企业，都是说给予“一定的补贴”。当然不少部门也反映，内部都有可行的操作细则，但不给于公开。
二是政策稳定性延续性标准比较模糊。从部分地区专项扶持政策有效期来看，有的扶持政策存续期比较短，基本上3年一轮。如企业住所登记管理细则、服务业人才公寓管理实施细则、服务业人才发展资金资助实施细则、服务业优秀人才选拔培养实施细则、科技企业扶持奖励政策等有效期都仅有3年，同时还有多项扶持政策到期。
这些政策到期后是否延续、是否变化都是未知数，对企业预期带来很大不确定性。此外，企业申报市里政策扶持名目很多，有些名目区里有匹配支持，有些名目却没有；市里要求区里匹配就给予匹配，市里没要求就不设匹配通道，工作的随意性较大。
3.政策扶持力度存在不足和低效的问题
3.1扶持政策的覆盖面不够宽阔纵深。一是政策过度聚焦在少数人群身上。在调研过程中，明显感受到很多企业对教育、医疗、体育、卫生等公共资源有着非常迫切的需求。尤其是希望政府能进一步放宽户籍落地的条件，开通子女就学、家庭就医的绿色通道，创造更好条件集聚更多优秀人才。
但由于各方面条件和政策享受标准限制，扶持政策主要聚焦在少数高端人才和重点企业上，不但许多适用型人才难以得到扶持，就连部分金融业高端人才也难以落户。
二是部分政策措施效应未能充分释放。从部分地区实际情况看，目前已经建立了产业引导母基金、多个千万元级规模以上的专项扶持资金。但这些资金和年度总盘子相比、和企业期望值相比，执行落地效率还是偏小，完全存在用足用好的巨大空间。
比如设立了政府产业引导母基金和相关子基金，但组织以来成功实施的投资项目寥寥可数。人才专项资金每年有额度5000万元，但当年责任部门执行率仅为20%。自主创新专项资金盘子不小，但项目审批非常严格，一般企业难以达到市区1比1匹配的审核标准，专项资金根本用不完。
3.2政策措施存在低效或未能落地的现象。一是政策措施可能存在没有落地的情况。从各个相关责任部门汇总的政策扶持直接效果数据分析，部分政策可能由于操作标准不明确、或者政策设计不科学、或者政策指对对象不清晰等原因，出现了多项政策措施没有落地、根本无法统计数据的现象。
如促进商业结构调整引导资金使用实施细则、促进时尚产业发展专项资金使用实施细则等，在商业结构调整项目政府购买服务，对于时尚学院、行业协会和时尚媒体给予一次性扶持、鼓励时尚设计研发（评奖、培训）奖励兑现等领域明确给予专项资金扶持，但近年来没有一项实质性扶持资金落实到位的记录。
又如文化创意产业发展引导资金管理细则承诺的各项扶持措施，除了“对获得市促进文化创意产业发展资金支持的项目给予一定比例配套支持”具有实际成效数据外，对提升园区能级的经营者奖励、文化创意设计平台资助、文化创意人才团队资助、文化创意活动资助等扶持细则，相关部门都暂无数据或记录。
再如服务业人才发展资金资助管理实施细则明确规定，要分别给予人才培训、继续教育、专业团队建设、技术攻关项目给予5-20万元的资金资助，而事实上相关责任部门并没有提供统计数据，原因很可能是该类政策因为设计上难以操作等原因，并没有落地见效。
二是政策实施可能存在低效的情况。在这方面集中表现为政策执行的滞后性问题。如按照现行规定，财税补贴发放需要一个执行期（即次年发放），但这往往错过了申请企业最需要雪中送炭的时机。
同时，区域给予众创空间为入驻企业购买专业服务、举办相关活动，组织企业参与展会、论坛和培训等补贴的金额非常少。此外，楼宇经济扶持政策相关资金主要补贴在物业公司，对物业公司是否将资金使用到总部机构引进上没有关联评估手段，政策可能缺乏针对性性。
4.政策扶持机制存在繁琐和设限的问题
4.1政策申请审批程序比较繁琐。一是部分行政审批事项流程依然复杂。由于受现有法律法规的规定，区级政府面临的一些制度性障碍突破难度很大。如目前由于注销环节复杂，区域企业注销较为困难、简易注销效果有限。
同时，区行政服务中心和社区事务受理服务中心之外，还有12个部门存在48个办事点办理行政审批服务事项。部分职能部门的工作人员仍存在重审批轻监管的意识，对行政审批权看得较重，未从服务的角度、企业群众的角度看待职责和权力。
部分职能部门行政审批权和监管权未分离，相关工作人员只会通过审批进行事前监管，事中事后监管的能力较差。信息共享还未有效落实，电子政务系统各自为政，市、区对口部门办理行政审批业务时均使用内部专网，尚不能互联互通。
二是政策受益仍存在较多限制条件。从部分区域现有产业扶持政策看，部分政策不仅透明度、规范性和操作性不够，可能专项资金申请门槛虽然不高，但审核通过的技术限制和比率限制条件很高，得到专项资金支持的企业主要是区域龙头型、领军型的企业，可能“锦上添花”现象多、“雪中送炭”现象少。
同时，企业盈利状况特别是税收区级所得是很多财税政策实施的前提，如区域企业特殊贡献奖、高级人才奖励等实施条件都是以该企业对区域做出较大税收贡献为要件，而一些具备高成长潜力的创新型中小微企业在初创时期往往因为没有盈利和税收贡献而难以获得重大政策支持，终因无以为继被购并，或是转向其他地区发展。
4.2政策实施还缺乏健全的宣传和评估机制。一是政策宣传还需要创新方式。在当前经济形势下，企业尤其是新兴企业对动态服务的需求很高，但目前区级政府部分机构信息服务仍停留在静态、被动、碎裂的层面，信息推送的及时性、便捷性不足，统一的政策信息发布和审批受理平台未能建立，对企业服务的互动性、多样性、主动性较弱，许多企业对专业政策发布仍处在不知情或延后知悉的局面。
如有企业反映，有些政策刚出来服务窗口人员都不清楚不知道，但其他企业都已经知道，搞得企业很被动，希望可以及时拿到红头文件。
二是政策实施管理体制仍有待完善。目前部分地区还没建立扶持政策定期绩效评估机制，对政策实施对象的企业基本还是采取传统座谈、调研以及财政绩效评估的方式采集反馈意见，整体上扶持政策实施尚未形成评价—改善—再评价的良性循环。
同时，政策实施效果缺乏定期的数据统计制度和信息统筹制度，许多专项资金有没有落地、带动了多少资金，都处在暂无数据、暂无信息的状态。政策实施的真实情况以及信息数据各个相关责任部门基本处于割裂或保护状态，没有进行真正的数据信息及时交换与共享机制。
为此，就很难对区域各类扶持政策作出全面、深刻、及时、定期的分析评估与调整完善，从而影响到区域政策成效的发挥和投资营商环境的持续改善。
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