城市群一体化交通规划中的创新——以长三角不同空间尺度为例

作者：夏骥 华略智库主管合伙人、首席研究员、长三角研究院院长整理：张苗 华略智库长三角研究院研究员来源：上海华略智库（ID:HUALUETT）
千古百业兴，先行在交通。建设交通强国是顺应高质量发展的客观需要。日前，华略智库主管合伙人、首席研究员、长三角研究院院长夏骥参加了2022年第三届胶东经济圈交通一体化工作推进会并发表了演讲，夏院长深入分析了长三角不同空间尺度交通规划创新的相关举措，提出城市群一体化交通规划创新要具备全局思维、寻求广泛共识、坚持功能为先、进行制度创新、开展跟踪评估。全文5946字，阅读约15分钟

为推进胶东经济圈一体化发展进程，切实提升交通行业创新发展水平，促进创新与交通深度融合，2022年12月14日，青岛市交通运输局主办了“第三届胶东经济圈交通一体化工作推进会暨创新引领交通发展论坛”。华略智库主管合伙人、首席研究员、长三角研究院院长夏骥应邀作为此次论坛演讲嘉宾之一，在线开展了题为《城市群一体化规划中的创新——以长三角不同空间尺度为例》的主旨演讲。以下为夏骥的演讲实录。

党的二十大报告明确提出促进区域协调发展，将区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略作为促进区域协调发展重点。四个战略相互之间既有侧重，又紧密联系。

区域协调发展战略指的是东、中、西、东北四个区域，推动西部大开发形成新格局，推动东北全面振兴取得新突破，促进中部地区加快崛起，鼓励东部地区加快推进现代化。

区域重大战略概括为“1+7”格局：“1”是指面向海外的“一带一路”倡议，“7”是指面向国内的京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展、成渝地区双城经济圈建设和海南自由贸易港的建设。

主体功能区战略是指将国土空间划分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域四类主体功能区，并明确相应的功能定位、发展方向和开发管制原则。

新型城镇化战略是指重点推进以城市群、都市圈为主的城镇化建设，以及以县城为重要载体的城镇化建设。

具体到长三角一体化国家战略来看，长三角城市群可以从五个不同空间尺度来理解。

顶级层面是沪苏浙皖三省一市，面积35.8万平方公里，包括41座地级以上城市，27座核心城市。

次级层面是长三角都市圈，包括1个大都市圈、5个都市圈、3个次级都市圈。

中间层面是长三角中心城市，包括上海、南京、杭州、宁波、合肥等中心城市。

第四级层面是长三角一体化示范区，是长三角打造的一个一体化样板间，包括上海青浦、江苏吴江及浙江嘉善两区一县。

第五级层面是长三角一体化示范区中的水乡客厅，是长三角万分之一的精华。

在长三角城市群不同的空间尺度当中，交通都扮演着一个重要的角色。

长三角城市群（41城市）尺度的交通规划创新

2010年，国家发改委印发了《关于印发长江三角洲地区区域规划的通知》；2016年，国务院同意发布了《关于长江三角洲城市群发展规划》；2019年，中共中央、国务院正式印发了《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》。

长三角的规划范围包括上海市、江苏省、浙江省、安徽省全域，面积35.8万平方公里。其中以上海市，江苏省南京、无锡、常州、苏州、南通、扬州、镇江、盐城、泰州，浙江省杭州、宁波、温州、湖州、嘉兴、绍兴、金华、舟山、台州，安徽省合肥、芜湖、马鞍山、铜陵、安庆、滁州、池州、宣城27个城市为中心区，面积22.5万平方公里，辐射带动长三角地区高质量发展。

在长三角城市群建设过程当中，推进区域内部的交通联系是非常重要的一个方面。截至2021年底，长三角高铁营业里程超6500公里，其中安徽的运营里程达到2329公里，居全国第一；江苏、浙江也都提出要县县通高铁的目标。

为加快推进轨道上的长三角建设，国家发改委印发了《长三角地区多层次轨道交通“十四五”规划》，明确提出一系列量化指标和多层次轨道交通建设目标：

到2025年，基本建成轨道上的长三角，形成干线铁路、城际铁路、市域（郊）铁路、城市轨道交通多层次、优衔接、高品质的轨道交通系统；整个长三角地区轨道交通总里程达到2.2万公里以上，新增里程超过8000公里；高速铁路通达41个地级以上城市，铁路联通覆盖全部城区常住人口20万以上的城市，轨道交通运输服务覆盖80%的城区常住人口5万以上的城镇。

从具体指标来看，包括干线铁路营业里程约1.7万公里，以“三纵三横”干线通道为主骨架，面向北、西、西南3个方向的放射状铁路网络，形成长三角与相邻城市群及省会城市3小时区际交通圈；城际铁路营业里程约1500公里，重点围绕以上海为核心的上海大都市圈、以及其他地级都市圈内部、长三角地区相邻大城市间（包括南京、杭州、合肥、宁波与周边城市），形成1-1.5小时城际交通圈；城市轨道交通营业里程约3000公里，上海、南京、杭州、合肥、宁波等城市轨道交通成网运行。目前，上海城市轨道交通运营里程已经突破800公里，成为全球城市轨道交通运营里程最长的城市。

同时，长三角还要建成一批多种轨道交通一体衔接、高效换乘的综合交通枢纽，部分枢纽实现多种轨道交通方式贯通运营，新建枢纽基本实现同台或立体换乘，不同轨道交通系统最长换乘时间不超过5分钟。另外，明确提出依托城际铁路、市域市郊铁路，推进轨道交通站场与大型机场、公路客运站实现同站布局或快速直达，城市内重要枢纽间基本实现半小时通达。

长三角都市圈尺度的交通规划创新

国家发改委明确提出，都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。2019年，国家发改委印发了《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，明确要梯次形成若干空间结构清晰、城市功能互补、要素流动有序、产业分工协调、交通往来顺畅、公共服务均衡、环境和谐宜居的现代化都市圈。

根据2016年发布的《长江三角洲城市群发展规划》，长三角包括一个大都市圈——上海大都市圈，以及五个都市圈——南京都市圈、杭州都市圈、合肥都市圈、宁波都市圈、苏锡常都市圈。

同时，根据江苏、浙江国土空间规划，都各自在省内谋划次级都市圈。比如《江苏省国土空间规划（2021-2035年）》明确提出要建设徐州都市圈，不仅带动苏北地区发展，且能够辐射到安徽、山东、河南的部分地区，形成一个跨省域都市圈。

而《浙江省国土空间规划（2021-2035年）》提出四大都市区概念，除了杭州、宁波都市区，还包括以金华、义乌为中心的金义都市区，以及以温州为中心的温州都市区，四大都市区覆盖了整个浙江的11个地级及以上城市。

在长三角各个都市圈中，上海大都市圈范围最大，由9个地级以上城市组成，总面积5.6万平方公里，大体上相当于粤港澳大湾区的面积，人口达到7700万人，比粤港大湾区还要多出700万人左右。同时在南京都市圈、杭州都市圈、合肥都市圈、宁波都市圈、苏锡常都市圈中，存在成员城市间相互交叉、包含与被包含的关系。比如，上海大都市圈包含了苏锡常都市圈的全部以及宁波都市圈的大部分；嘉兴、湖州既属于上海大都市圈、也属于杭州都市圈。

2022年2月，上海、江苏、浙江两省一市联合发布了《上海大都市圈的空间协同规划》，这是全国首个由各城市共同参与、共同编制、共同认定、共同实施的协作规划，是上海与周边8个城市协作发展的共识性文件，也是建设卓越全球城市区域的宏伟蓝图。

上海大都市圈“1+8”区域空间范围而言，各城市聚焦全球核心功能、各扬所长，加速融入世界网络，完善“多层次、多中心、多节点”的功能体系，对内紧密一体、对外链接全球，建立涵盖顶级全球城市、综合性全球城市、专业性全球城市、全球功能性节点、全球功能支撑性节点的多层次功能体系，形成“1-3-6-12-19”的功能结构：

1个顶级全球城市，即上海市区；

3个综合性全球城市，即苏州市区、宁波市区、临港新片区，与上海共同组织全球核心功能；

6个专业性全球城市，即无锡市区、常州市区、南通市区、嘉兴市区、湖州市区、舟山市区，在专业领域发挥国际影响力；

12个全球功能性节点，包括上海的嘉定区、松江区、青浦区、奉贤区，江苏的江阴市、昆山市、常熟市、张家港市，浙江的余姚市、慈溪市、嘉善县、桐乡市，承担全球特色功能；

19个相对独立的全球功能支撑性节点，服务本土，为全球城市及节点提供有力支撑。

在上海大都市圈建设的四大目标中，其中一个重要目标是共建畅达流通的高效区域。在上海大都市圈5.6万平方公里的区域内，通过交通畅通来促进区域内便捷流通。具体目标有三个：

一是构建大都市圈城际“一张网”，提升网络覆盖、促进高效互联、保障直连直通、探索运营一体。

二是打造极具竞争力的世界级枢纽体系，打造协同共赢的世界级机场群和共建分工协作的世界级港口群。长三角在20多年前就被认为是全球机场密度最高的区域之一。在上海大都市圈中，世界级机场包括上海浦东和虹桥两大机场，以及在南通正在建设的上海第三机场；同时还有苏南硕放机场、常州奔牛机场、宁波栎社机场、舟山普陀山机场、以及嘉兴正在建设的长三角首个以航空物流为主的货运机场等等，能够协同打造世界级机场群，并且同步打造快速联通机场的轨道交通网络。

另一个是共建分工协作的世界级的港口群，不仅包括世界第一大集装箱港口——上海港、世界第一大散货港口——宁波舟山港，还包括像南通港、苏州港、无锡港、嘉兴港等海河联运港口群，有条件打造江海河空铁多式联运集群。

三是建设连通低碳魅力的绿色交通网络，包括建设1500公里江南魅力水上游线，开通水上交通；建设1100公里行游相宜风景列车，开通交通和旅游观光功能的风景列车；建设3500公里健康活力骑行网络；以及建设6100公里多样趣味绿道网络。

围绕上海大都市圈的交通网络建设，关键是推进制度创新。比如规划明确特别是创新提出下放都市圈层级的铁路建设运营权限，成立由各市铁路或轨道建设投资集团组成的大都市圈轨道建设运营实体，都市圈轨道层级的铁路所有权、经营权下放至都市圈轨道建设运营实体公司，由都市圈轨道建设运营实体公司负责协调规划方案、落实资金、自主建设、运营和沿线土地综合开发，促进大都市圈内轨道设施共建共享。

同时，位于长三角的南京都市圈是全国第一个由国家发改委批复同意的跨省都市圈规划，同样将都市圈交通网络作为重要的建设内容。

长三角中心城市尺度的交通规划创新

在《上海市城市总体规划（2017-2035年）》中，明确提出要引领长三角世界级城市群建设，与长三角城市群一道，共同代表国家共同参与全球竞争。因此，在上海2035国土空间规划中，也是第一次提出打造四个跨区域的战略协同区，分别是长江口战略协同区、东部沿海战略协同区、杭州湾北岸战略协同区及环淀山湖战略协同区。

围绕这些战略协同区，也谋划了一系列重大交通设施。比如长江口战略协同区正在建设南沿江铁路和北沿江铁路，以及南通的上海第三机场与浦东机场、虹桥机场的快速轨道交通系统；杭州湾北岸战略协同区正在谋划沪甬通道、推进通苏嘉甬通道建设，使上海与宁波、苏州与宁波、嘉兴与宁波实现直接连通；东部沿海战略协同区正在谋划沪舟甬跨海通道建设，使舟山、宁波、上海临港建立快速联系；环淀山湖战略协同区正在打造市域铁路。

就上海本市而言，明确提出推进三个1000公里建设，即1000公里城际线、1000公里市区线（地铁、轻轨）、以及1000公里局域线（有轨电车等）。

“十四五”期间，上海将加快打造“中心辐射、两翼齐飞、新城发力、南北转型”的空间格局。围绕这样的空间格局，上海也进行了一系列交通谋划，特别是围绕嘉定、青浦、松江、奉贤和南汇五个新城建设，加快打造一城一枢纽，每一个交通枢纽至少实现两条轨道交通的换乘，并且实现30分钟的内部及联系周边中心镇出行，45分钟到达近沪城市、中心城和相邻新城，60分钟衔接浦东和虹桥两大国际枢纽门户。

长三角一体化示范区尺度的交通规划创新

长三角一体化示范区的空间格局中，重点围绕重要的交通廊道展开，比如沪湖通道、通苏嘉甬通道，以及更大范围的沪宁、沪杭通道等。一体化示范区重点是推进8+1+1制度创新：

“8”指聚焦规划管理、生态保护、土地管理、项目管理、要素流动、财税分享、公共服务、公共信用8个方面；

“1”指体制机制创新；

“1”指双碳行动。

特别是围绕土地、项目管理方面，一体化示范区在推进省际道路互联互通方面进行了大量的创新。比如在青浦的东航路和吴江的康力大道贯通工程中，经过执委会牵头多次协调，最终确立了一套跨区域共同审批的制度方案：

由苏州水务部门委托上海牵头审批，将审批材料递进一个窗口；行政审批许可盖上海和苏州的两个章，实现共同审批、共同监管；建设标准不同时，按较高标准执行，双方共用“一张图”。

在此过程中，沪苏双方还制定了一份示范区跨省域道路工程互联互通指导手册，今后其他跨域项目只需按图索骥，基本不会碰到难点、堵点。随着省际断头路的不断打通，一体化示范区也开通了6条跨省公交线路，极大方便了毗邻地区的群众出行。

长三角一体化示范区水乡客厅尺度的交通规划创新

水乡客厅位于沪苏浙交界处，是依托长三角原点，由两省一市共同打造的功能样板区，也是长三角生态绿色一体化发展示范区“核心中的核心”。水乡客厅总面积35.8平方公里，在总面积35.8万平方公里的长三角中，可谓是“万里挑一”。

水乡客厅高度重视交通的通达性，在水乡客厅站会建设一个三条市域铁路的换乘枢纽，其中上海段能够联通虹桥综合交通枢纽和浦东机场，江苏段能够联通苏州南站、太湖新城和苏州市区，浙江段能够联通嘉善新城和嘉兴市区。

水乡客厅在推进枢纽建设过程中，也同步考虑绿色低碳的交通方式。2022年，水乡客厅率先发布全国第一个跨省域的近零碳专项规划，提出五项重点任务，其中一项就是以“绿色、人本、智慧”为导向，打造轨道交通为骨干、道路交通为基础、水上交通为特色、新型交通为补充的跨域一体、绿色智慧、协同高效、品质多元的水乡客厅综合交通体系。

城市群一体化交通规划创新的几点启示

从长三角的经验来看，在推进城市群的交通规划创新方面，要特别突出五个方面。

——城市群一体化交通规划创新，必须具备全局思维。城市群、都市圈都已经超出了单一行政区范围，必须具备全局眼光，从城市群代表国家参与全球竞争的高度，推进交通规划创新。

——城市群一体化交通规划创新，必须寻求广泛共识。城市群内部的地区一定要双向奔赴、相向而行、共建共享，找到最大公约数，画出最大同心圆，在广泛共识的基础上才能落地。

——城市群一体化交通规划创新，必须坚持功能为先。功能是超越数量和规模，甚至高于质量和效益的特质。交通不仅仅是一种物理连接方式，更是一种区域政策工具，要把交通建设放在提升城市群核心功能的角度进行谋划。

——城市群一体化交通规划创新，必须进行制度创新。在道路交通方面，行政区的边界效应尤为明显，因此推进交通规划创新必须探索制度创新，打破行政壁垒、统一建设标准、创新审批方式、提升审批效率。

——城市群一体化交通规划创新，必须开展跟踪评估。同济大学连续多年开展上海大都市圈通勤报告，探寻上海大都市圈的交通联系变化，查找短板问题，提出意见建议。城市群内部的交通联系也要进行持续不断的跟踪评估，从而更好促进城市群一体化发展。

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