北京的垃圾：“焚”还是“分”？
离习近平总书记发表“要普遍推行垃圾分类制度”重要讲话已经过去了约9个月，离国办转发两部委的《垃圾分类制度实施方案》也过去了约半年。相比其他重点城市，北京在垃圾分类上确实缺乏令人振奋的动作，希望这沉寂的背后是相关部门的深思熟虑和仔细谋划。如果真是这样，也值得等待。毕竟，今年2月，北京城管委在答复公益组织的一封信里有过这样的宣示，我将之称为“垃圾分类的北京梦”：
北京市进一步推进垃圾分类工作的基本思路是“突破难点，落实责任，建立信心，持之以恒”。将再生资源和厨余垃圾的分类投放、分类收集、分类运输、分类处理作为垃圾分类的重点任务，坚持“干湿分开，资源分级分类回收利用”的基本技术路线；综合运用法律、行政、经济、科技、社会动员等多种手段，构建“全行业、全领域、全过程”的垃圾分类管理体系；规范收集运输行为，杜绝混装混运现象，回应市民关切，建立信任，提振信心；深刻认识垃圾分类的社会性、复杂性、长期性和艰巨性，通过制度落实推动习惯养成，久久为功。
较于分类工作的缓进，北京焚烧厂的上马却一如预期的急进。不仅规划中的新建、扩建项目不断上马，原来鲜为人知的项目也新近地冒了出来，最近听到的鲁家山二期就是一例。（参见：门头沟将新起一新能源项目！用生活垃圾发电！）
来源：《北京市城市生活垃圾焚烧社会成本评估报告》
根据已有的数据，如果北京规划中的垃圾焚烧项目全部上马运行，日处理量将达16300吨以上。若再加上新公布的鲁家山二期项目（3000吨/日），将达19300吨以上（还未包括密云正规划兴建的项目）。而2015年的统计则显示，该市生活垃圾日清运量为2.16万吨。如果进一步考虑首都人口疏解、功能疏解战略可能带来的垃圾产量增长放缓，甚至停止或减少，以及若干填埋场的继续运行，以焚烧和填埋为代表的混合垃圾处理能力将继续与垃圾清运量相当。这意味着，目前北京市的垃圾处理设施建设是为了垃圾分类不成功“保底”的，说明政府对垃圾分类战略的信心仍然不足。
虽然北京市同时保有每日3300吨左右的餐厨处理能力，且计划在未来几年有所增加，但如果这些设施主要是用来满足餐饮单位每日产生约2600吨餐厨垃圾的处理需求的话，对另外1万吨左右产生自家庭和其他社会单位的厨余垃圾的消纳贡献则非常有限。
至此我们可以看出，未来北京似乎要走的是一条接近于生活垃圾“全量焚烧”的道路。然而此技术路径一旦铺就，政府与焚烧厂之间长期的垃圾供需关系（一般为30年）一旦锁定，想要再从固化的利益格局中，将不适合焚烧厂处理的垃圾分流出来就会变得非常困难。也就是说，此后相当一段时间内，垃圾分类的动力会继续不足，因为现成的、且得到公共财政大力支持的垃圾处理方式满足的是“混合”的需求，而非“分类”的需求；而只要继续缺乏分类处理设施和分类处理能力，“分类投放、分类收集、分类运输、分类处理”的全体系建设就无法在北京真正落地。
上图：鲁家山垃圾焚烧厂一期
北京危机
垃圾处理方式极度单一化且偏重混合焚烧，不仅影响垃圾分类的进程，而且会给环境和公共健康带来巨大的潜在危害。今年3月，中国人民大学国家发展与战略研究院宋国君教授团队通过发布《北京市城市生活垃圾焚烧社会成本评估报告》，将这种危害的经济账给社会算了一算（还只是保守估计），向公众发出了“垃圾焚烧的北京危机”的严重警告！报告的主要结论如下：
北京市生活垃圾管理“收集-运输-转运-焚烧-填埋”全过程社会成本2253元/吨，包括收集、运输和转运社会成本1164元/吨，焚烧处置（入焚烧厂后）社会成本1089元/吨。
焚烧处置社会成本中，二噁英致癌健康损失764元/吨，是典型的环境污染外部性问题；焚烧各类补贴325元/吨。各类补贴包括处理费163元，电价补贴60元，底灰处理补贴 43元，税收优惠32元，建设费用20元，土地费用4.9元，渗沥液处理补贴0.4元。
焚烧电价补贴构成焚烧厂所获收入及补贴的20%左右，将本应由地方财政承担的焚烧处理费以电价形式转移给社会，刺激了焚烧企业对垃圾增量和扩大投资的需求，帮助维持了不分类现状，是导致生活垃圾处置高昂社会成本的关键。
据《北京市生活垃圾处理设施建设三年实施方案(2013-2015年)》及公开报道的建设进度，至2018年，另外八座焚烧厂将正常运行，年焚烧量达597.2万吨，北京市二噁英浓度将继续提高，健康损失将达267.3亿元，即4476元/吨。十一座焚烧厂生活垃圾管理全过程社会成本将达373.2亿元/年，即6250元/吨，总成本预测相当2018年北京市GDP的1.33%。
如果实施分类减量，实现源头分类、厨余单独处理、可回收物资源回收利用，能够使得生活垃圾管理社会成本从2015年的42.2亿元降低至15.3亿元，降低64%。
台湾教训
人民大学研究报告的重要结论是，北京如果充分落实垃圾分类，减少焚烧总量，可以给全社会减少巨大的健康损失和相关经济成本。而每每提到垃圾分类的先进地区，台湾总不在其外。然而，今天让台湾居民自豪的分类成果，来之并不易。
回顾历史，台湾岛内曾经也有过一阵焚烧狂热。1991年，面对当时“垃圾围城”、“垃圾围村”，填埋用地不足的危机，台湾政府推出了野心勃勃的“一县市一焚化炉政策”，总数达36座。1992年，台湾第一座垃圾焚化炉——台北内湖厂投产运营。
然而，此后民间机构揭露，在焚烧计划推行的前10年间，有充分证据表明政府对焚烧厂的各类污染，包括二恶英问题了然于胸，但偏偏要等到第一座焚烧厂投产的同年才制定出“排放标准”，且其中竟然没有二噁英！说明当时的决策者对保护环境和公共健康的责任疏失懈怠到了何等程度。也正因如此，七八年以后，台湾焚化炉因运营和监管不当，出现了众多丑闻和污染事件。1999年12月，台湾环保机构发布研究报告，揭示台北市某焚化炉的致癌负担是美国加州标准的2千多倍。2000年初，“环保署”被迫开始对焚化炉周边居民开展血液二恶英浓度检查。
正因有了各种力量的监督，台湾社会有机会较为及时地反思和修正垃圾处理的政策和技术路线，重视源头减量和分类回收的“轴线翻转”也渐渐来临，最初规划的36座焚化炉最终仅建成26座，而实际运行的只有24座。
尽管如此，当年的错误决策还是让岛内社会耿耿于怀。2000年时，台湾的“监察院”在一份调查报告中批判：“‘环境保护署’以旧有资料陈报‘行政院’核定推动方案，未考量实际垃圾清运量及推动资源回收政策，适时评估修正建厂计划，肇致停建 10 座焚化厂，虚掷先期行政作业经费达1.2亿余元，并因停建产生诉讼争议，斲伤政府施政形象，核有疏失。”
上述政府内部的检讨至今还有现实意义。因为即便焚化炉的数量大大减少，仍然出现了产能过程的情况。目前，台湾的焚烧厂若只处理原先许可的家庭源生活垃圾，处理能力余量达44%。政府虽然后来通过修法允许“事业废弃物”（包含产业废弃物和社会源生活垃圾）进入焚化炉，但处理余量仍有5-10%，有些地方甚至达到20%。说明在台湾，因垃圾管理政策缺乏远见、枉顾民众关切而产生的后遗症，即便在20多年以后，还很严重。
上图：台湾目前还存在违法处置焚烧灰渣的现象
欧洲转向
从垃圾管理的历史来看，欧洲一直是焚烧处理方式运用得最早、最多和最成熟的地区。欧洲有一些国家的垃圾焚烧处理量已经达到了垃圾产生总量的一半以上，且其污染控制水平也是最高的。然而，近年来，正是这样一个垃圾焚烧的“先进地区”却率先开始反思，进而准备在政策层面做出实实在在的调整。
今年1月26日，欧盟委员会发布了政策研究报告《垃圾能源利用在循环经济中的角色》，承认在全欧范围内焚烧行业总体产能过剩并存在扭曲性经济补贴的问题，也意识到过快淘汰填埋反而不利于循环经济的发展，因为一些中东欧国家在欧盟“零填埋”政策目标的压力下，没有选择扎实推进源头减量和分类回收，反而仓促发展过多的焚烧厂，有悖于管理措施应遵循“优先次序”（源头减量优选，末端处置避免）的法律原则。
报告建议那些仍严重依赖填埋的成员国应更关注分类收集，提高回收能力，将生物垃圾从填埋场中分流出来，而非简单地转向焚烧。如果成员国希望用垃圾发电，委员会推荐它们通过厌氧消化的方式回收生物垃圾中的能量，而非焚烧。对于那些已经严重依赖焚烧的成员国，委员会认为它们应提高对垃圾焚烧发电的税收，逐渐停止公共财政支持的项目，拆除旧设施，暂停建设新厂。
报告倡导欧盟成员国考虑制定接下来20-30年内分类收集和回收所要达到的目标，在规划任何基础设施的建设时都要认真评估混合垃圾处理的发展前景，以免再次出现那些令人悔之莫及的投资（比如过剩的焚烧厂）。
上图：公众在巴黎Ivry生活垃圾焚烧厂前示威
欧盟委员会的报告发布后没多久，3月14日，欧洲议会又通过了其循环经济立法立场，俗称“波纳芙报告”。该报告要求未来的欧盟循环经济政策将生活垃圾整体的循环利用率设定为70%（其中5%为重复使用），而非欧盟委员会提出的65%；将包装废弃物循环利用率提高到80%；真正推行强制分类，并将强制范围推广至生物垃圾、纺织品和废油；实施经济手段，比如垃圾按量收费，向填埋和焚烧征税等；强调预防垃圾产生，可设定精确的人均垃圾产生量减量目标；减少50%的食品类垃圾和30%的海洋垃圾，使经济增长与垃圾产生脱钩。
必须注意的一点是，在欧盟法规体系中，垃圾的循环利用措施不包括焚烧，不论其能量利用效果或效率如何。这就意味着，如果欧洲各国的循环利用率要达到70%，焚烧占比绝对不能超过30%。所以，一旦欧洲议会立场能够转变成欧盟立法，不仅像丹麦、挪威、瑞典这样焚烧率达到或超过50%的国家必须要花大力气推动垃圾分类以降低焚烧量，就连德国这样的垃圾分类“榜样”，也要做出更多努力，因为其目前的焚烧率为35%左右，填埋为1%。如此看来，在摆脱焚烧依赖的道路上，欧洲已立志要走得更远。
上图：丹麦政府报告：“多些循环，少些焚烧”
首尔榜样
国人在谈论垃圾分类榜样的时候，往往忽视了我们的近邻韩国。然而，从统计数据上看，韩国生活垃圾的整体循环利用率已达60%，不仅大大领先于日本（20%），普遍高于欧盟国家平均水平（44%），只仅仅略低于德国（64%）。
更令人惊叹的是，韩国在餐厨垃圾（包括家庭厨余）的分类收集和资源化体系建设上已经非常完善，回收利用率已经达到95%，堪称世界第一！而如此成就的取得，也与过去20年间，社会对焚烧冲动的主动抑制有很大关系。
像我国台湾地区一样，1992年韩国首尔市政府在面临垃圾处理危机时，曾提出25座焚烧厂的建设计划，但随即遭到市民的强烈抗议和反对。在政府与市民拉锯的过程中，双方找到了共识，就是推行垃圾按量收费制度和分类收集制度，至今已经实施了20年的时间（厨余垃圾按量收费是从2012年开始的），结果使居民家庭垃圾产生量减少了15%以上。2005年，韩国政府又开始实施餐厨垃圾填埋禁令，进一步推动餐厨垃圾的回收利用。目前，首尔只有4座焚烧厂运营。韩国零废弃运动网络负责人自豪地称：“首尔通过市民运动减掉了21座焚烧厂！”
上图：首尔普通民居门外的厨余收集桶
北京觉醒
危机之下，北京需要觉醒。学术机构的报告用详实的研究数据告诉我们：不能不能不计代价地烧垃圾。从台湾、欧洲、韩国的经验教训可知，若真正落实“垃圾强制分类”，应预期焚烧量停止增长，积极调整垃圾处理技术的结构，避免单一化，推动多元化。
放眼全球，我们还急需在垃圾管理的根本理念和长期战略（至少10年）上进行重大调整。目前我国垃圾管理在理念层面存在的最大误区是“通过增加焚烧，来减少填埋”。而联合国环境署倡导的却是：要通过源头减量、分类回收来同时减少填埋和焚烧。
2013年，联合国环境署（UNEP）和联合国训研所（UNITAR）两大机构联合发布研究报告《国家废弃物管理战略指南：将挑战化作机遇》（Guidelines for National Waste Management Strategies:Moving from Challenges to Opportunities），它这样谈一个国家垃圾管理宏观政策和战略应有的整体目标：“应在源头将废弃物产生量减到最小；将可用物料尽量导向重复使用、回收利用、循环再生过程，目的是将送往填埋和废物能源利用处置设施的废物总量减到最少。”
日本的“环境首都”名古屋市就是在城市层面践行联合国垃圾管理理念的好例子。2008年，由该市政府官员、学者、企业、市民代表组成的委员会共同制定出《名古屋市第4次一般废弃物处理基本计划》，规划期为2008至2020年，长达12年。该计划提出了2020年该市垃圾产生量、焚烧量、填埋量的降低目标，并分析出各种可行措施预期达到的效果，可以在方向和方法上给予各行各业、市民积极的指导。而在焚烧方面，它的目标是要将每年的处理量从2006年的70万吨降至2020年的40万吨，决心不可谓不大！
危机重重，希望依存。即便眼前北京焚烧厂建设的迅猛势头挡不住，将来还是有可能因为垃圾分类的成功，出现摆脱焚烧依赖的可能。不过，正如人民大学研究报告所预测的，如果实施分类减量，实现源头分类、厨余单独处理、可回收物资源回收利用，北京市规划兴建的十一座焚烧厂中三分之二将存在闲置风险。这恐怕是我们现在尚能期待的一个不圆满的好结局。
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