银行间债券市场不适用《证券法》？律师认为过于绝对 | 资本市场
李居镁
国枫律师事务所授薪合伙人
证券法是资本市场的“根本法”，中国证券法自1999年7月1日起施行，于2019年末完成的修订是证券法施行21年以来的第二次全面大修，开启了中国资本市场法治化道路的新篇章。
《证券法》第二条规定: “在中华人民共和国境内，股票、公司债券、存托凭证和国务院依法认定的其他证券的发行和交易，适用本法；本法未规定的，适用《公司法》和其他法律、行政法规的规定。”此条涉及“证券”的定义与适用范围，但对“公司债券”的内涵未做出明确阐释。
2020年2月29日，国务院办公厅发布的《关于贯彻实施修订后的证券法有关工作的通知》(国办发〔2020〕5号)(《通知》) 指出: “落实好公司债券公开发行注册制要求。依据修订后的证券法规定，公开发行公司债券应当依法经证监会或者国家发展改革委注册。依法由证监会负责作出注册决定的公开发行公司债券申请，由证监会指定的证券交易所负责受理、审核。依法由国家发展改革委负责作出注册决定的公开发行公司债券申请，由国家发展改革委指定的机构负责受理、审核。”
2020年3月11日，中国人民银行、中国证监会有关负责人就债券市场支持实体经济发展有关问题答记者问，对“新《证券法》发布后银行间债券市场相关制度安排有何变化”的答复为：“根据《通知》精神，银行间债券市场金融债券、非金融企业债务融资工具等品种的发行、交易、登记、托管、结算等，由人民银行及其指定机构依照《中国人民银行法》等制定的现行有关规定管理。”
从《证券法》的规定来看，缺少对银行间债券市场的制度安排，且《通知》的内容仅涉及发改委的企业债和证监会的公司债，未包括其他债券品种。上述答复则基本解答了业界对“公司债券是否包含银行间债券市场”的疑惑。目前普遍认为，银行间债券市场金融债券、非金融企业债务融资工具等债券发行适用的上位法是《中国人民银行法》，而非《证券法》。而笔者认为，关于银行间债券市场不适用证券法的理解过于绝对。
中国人民银行、证监会、发改委于2018年11月23日发布的《关于进一步加强债券市场执法工作的意见》(银发〔2018〕296号) 指出，证监会依法对银行间债券市场、交易所债券市场违法行为开展统一的执法工作。对涉及公司债券、企业债券、非金融企业债务融资工具、金融债券等各类债券品种的信息披露违法违规、内幕交易、操纵证券市场以及其他违反证券法的行为，依据证券法第一百九十三条、第二百零二条、第二百零三条、第二百二十三条、第二百二十六条等有关规定进行认定和行政处罚。
2019年12月24日，最高院、法工委、司法部、发改委、中国人民银行、证监会等单位召开了全国法院“审理债券纠纷相关案件座谈会”，会后发布了关于《全国法院审理债券纠纷案件座谈会纪要 (征求意见稿) 》。征求意见稿指出，人民法院在审理债券发行和交易类案件时，要根据法律和行政法规规定的基本原理，对具有还本付息这一共同属性的公司债券、企业债券、非金融企业债务融资工具适用相同的法律标准。
如征求意见稿正式落地，在行政执法与司法审判方面，由证监会主导公司债、发改委主导的企业债与银行间债券市场将适用统一的责任体系，将为银行间债券市场的MTN (中期票据) 、CP (短期融资券) 、SCP (超短期融资券) 、PPN (定向工具) 等在遇到法律纠纷时适用《证券法》提供依据，也意味着在执法及司法层面，银行间债券并非绝对不适用《证券法》的规制，一定程度上缓解了银行间债券信息披露违规等执法困境。
但另一方面，银行间债券市场实施自律性管理，仅在行政执法及司法层面进行制衡尚有不足。中国银行间债务融资工具市场存续规模已突破11万亿元，作为债券市场重量级主体的银行间债券市场，至今未纳入《证券法》调整是此次修法的遗憾。债券市场的发展离不开证券法这一基本法的保驾护航，笔者期待未来将银行间债券市场纳入《证券法》的调整框架内，并将债券市场的法规进行整合，建立系统完备的债券法律体系。
作者：国枫律师事务所授薪合伙人李居镁
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