矿产资源压覆纠纷的救济路径和实务要点
专家策略
陈卓
天元律师事务所
合伙人
尹雨桐
天元律师事务所
律师
矿
根据《国土资源部关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》(下称“137号文”)的要求，建设单位在建设项目选址前，应查询拟建项目所在地区的矿产资源规划、矿产资源分布和矿业权设置情况，确需压覆重要矿产资源的，应委托具有相应地质勘查资质的单位编制评估报告，新的土地使用权人与矿业权人签订补偿协议。对于符合审批要求的，由自然资源主管部门作出准予压覆决定。
基于上述规定，建设项目压覆矿产资源可能使矿业权人与建设单位/新的土地使用权人之间因补偿协议等事实成立民事法律关系，矿业权人与自然资源主管部门之间基于准予压覆决定等事实成立行政法律关系。针对不同性质的法律关系，矿业权人可根据实际情况考虑选择民事诉讼或行政救济。
民事诉讼救济
137号文规定，矿产资源压覆的补偿义务主体是新的土地使用权人，一般而言，矿业权人作为原告，向新的土地使用权人/建设项目业主提起民事诉讼是较为常见的救济路径。
(1) 案由。矿产资源压覆纠纷根据基本事实不同可能构成侵权纠纷、物权纠纷或合同纠纷。在建设单位与矿业权人未签订补偿协议的情况下，判断建设单位是否构成侵权，法院主要审查建设单位是否已经合法取得自然资源主管部门的压覆批准决定。如建设单位未取得压覆批准决定，则较大可能成立侵权纠纷，反之则可能认定成立探矿权/采矿权纠纷。在建设单位与矿业权人已经签订补偿协议的情况下，通常成立合同纠纷。
(2) 管辖。案由的确定可能直接影响案件管辖，侵权纠纷、合同纠纷的管辖确认规则自不待言。需要特别说明的是，参考《最高人民法院新民事案件案由规定理解与适用》，探矿权/采矿权纠纷一般应由矿藏所在地人民法院专属管辖。
(3) 索赔范围。司法实践中，在建设单位与矿业权人已签订补偿协议的情况下，索赔金额一般以合同约定为准。如未签订补偿协议，则通常参照137号文确定索赔金额。根据137号文，索赔范围包括被压覆资源储量在当前市场条件下所应缴的价款和所压覆的矿产资源分担的勘查投资、已建的开采设施投入和搬迁相应设施等直接损失，一般没有争议。
但对于索赔范围是否包括预期利益，实践中主流观点认为，由于压覆矿产资源的项目通常属于政府支持的重大工程，涉及当地发展利益乃至国家安全，基于公共利益可以对矿业权人的索赔请求进行一定限制，因而索赔范围一般不包括预期利益。
行政救济
根据行政法原理，如存在矿业权人的矿业许可被撤回或不予续期的情况，矿业权人可考虑主张实质是行政机关撤回了对矿业权人的行政许可，损害了矿业权人的合法权益。基于《行政许可法》第八条之规定，矿业权人可要求行政机关予以补偿。
此外，理论上，矿业权人还可考虑基于行政机关的批准压覆、批准建设单位土地使用权等行政行为损害公民、法人和其他组织的利益，要求行政机关给予赔偿或补偿。
实务建议
综上，基于矿产资源压覆下所形成的双重法律关系，理论上矿业权人可选择民事诉讼或行政救济途径。但考虑到137号文及部分地方规范性文件明确规定补偿义务主体是土地使用权人/建设项目业主，此时要求行政补偿或赔偿能否得到支持，具有一定的不确定性。因此在当前司法实践的现状下，建议优先考虑民事诉讼救济途径，并根据实际情况考虑是否有必要辅之以行政救济措施。
作者 | 天元律师事务所合伙人陈卓、律师尹雨桐
本文刊载于《商法》2023年5月刊。如欲阅读电子版，欢迎浏览《商法》官网。
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