生态保护红线与主体功能区规划实施关系探讨

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农环格格有话说：

   今天12月11日周日，农历十一月十三，大家早安！！

主体功能区规划是国土空间开发的基础依据和行动纲领。生态保护红线是保障和维护生态安全的最基本要求,是主体功能区规划实施的有效载体和保障....

来看今天文章.....

来源：《环境保护》2016年第21期。

❖重点

文章分析了生态保护红线与主体功能区规划实施的关系,认为生态保护红线的划定对主体功能区规划中禁止开发区、优化开发区、重点开发区和限制开发区的落实均具有较好的推动作用,通过生态保护红线的划定,可有效地协调和促进主体功能区规划的实施,从而进一步推进我国生态文明建设。

❖背景

2010年12月21日,国务院发布《全国主体功能区规划》,作为我国国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划。

主体功能区是根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力,统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局,确定不同区域的主体功能,并据此明确开发方向,完善开发政策,控制开发强度,规范开发秩序,逐步形成的人口、经济、资源环境相协调的国土空间开发格局。

主体功能区划下禁止开发区、优化开发区、重点开发区和限制开发区建设是落实科学发展观,促进区域协调、资源节约和环境保护的重大举措,对科学开发国土空间、实现可持续发展具有重要战略意义。

党的十八大以来,主体功能区战略已经成为我国优化国土空间开发格局,推进生态文明建设的重大决策部署。2011年,《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》中首次提出“划定生态保护红线并实行永久保护”。十八届三中全会重点强调把划定生态保护红线作为改革生态环境保护管理体制、推进生态文明制度建设的重点任务。生态保护红线的划定已成为我国主体功能区建设的重要内容。“十三五”规划提出“加快建设主体功能区,调整优化空间结构,增加生态空间,划定农业空间和生态空间保护红线,拓展重点生态功能区覆盖范围,加大禁止开发区域保护力度”。生态保护红线是主体功能区划对资源环境保护策略的有益拓展和延伸,对主体功能区规划各功能区的进一步落实具有有效推动作用。

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禁止开发区

《全国主体功能区规划》中规定,禁止开发区是指有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布地、有特殊价值的自然遗迹所在地和文化遗址等,需要在国土空间开发中禁止进行工业化城镇化开发的重点生态功能区,主要包括国家级自然保护区、世界自然文化遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园、国家地质公园等类型。

《生态保护红线划定技术指南》中对禁止开发区定义为“依法设立的各级各类自然文化资源保护区域,以及其他禁止进行工业化城镇化开发、需要特殊保护的重点生态功能区”。可见,生态保护红线所包含的禁止开发区内容比主体功能区划中的内容更加丰富,涵盖的类型也更加全面,除了主体功能区规划中禁止开发区所包含的类型,还包括生态公益林、湿地公园、饮用水水源地等已经建立的各类与生态保护相关的区域。

目前,许多禁止开发区存在范围和功能分区界定不清晰的状况,部分划分标准不尽完善,不能体现出主体功能区划的合理性及可行性,影响着其保护功能的有效发挥。以自然保护 区为例,《全国主体功能区划》中,国家禁止开发区总面积120万平方千米,占陆地国土面积的12.5%,其中,国家级自然保护区面积94.66万平方千米,占陆地国土面积的9.7%。有些保护区在划定时并未进行准确的边界勘定,只是个大概范围,不仅面积过大,而且内部有很多人类活动,有的甚至包含了大规模的城镇和生产活动,不利于保护区功能的发挥。通过调查,我国47种自然植被类型中有21种被保护面积比例不足10%,我国保护区内的野生脊椎动物受有效保护和较好保护的物种仅占23.49%和8.59%,其余物种受保护程度不容乐 观。近30年间,我国国家级湿地自然保护区内湿地面积减少8187.00平方千米,占全国湿地总减少量的8.0%,其中,78.2%的保护区保护效果较差。可见,虽然我国自然保护区面积比例(14.8%)已经超过了世界平均水平(12%),但实际保护成 效却甚不理想。

生态保护红线的划定,可进一步促进禁止开发区保护成效的提高。由于生态保护红线在划定过程中强调了实地勘界的准确性及与地方建设规划的协调性,早期范围模糊或规划不合理的禁止开发区在边界勘界过程中可进行核实,并在此基础上进行适当的规划修编,通过更加明晰的禁止开发区范围及更集中合理的保护措施,进一步提高禁止开发区的保护成效。

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优化开发区

《全国主体功能区规划》中,优化开发区除了优化空间结构、城镇布局、人口分布、产业结构、发展方式及基础设施布局外,生态系统格局优化也是重要发展方向和开发原则。它强调“严格保护耕地及水面、湿地、林地、草地和文化自然遗产,保护好城市之间的绿色开敞空间,改善人居环境”。生态保护红线的划定与其发展原则完全吻合,划定过程中不仅包含了优化开发区中对区域生态安全格局优化所规划的相关内容,而且还包含了其他重要生态区域,在完善区域生态安全的基础上,进一步推进优化开发区规划建设。

位于长江三角洲地区的江苏省是全国首个完成划定生态保护红线的省份,共划定15类生态保护红线区域,总面积占全省国土面积比例的22.23%,不仅包括了自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质遗迹保护区、湿地公园、饮用水水源保护区等基本的禁止开发区,还包括了清水通道维护区、生态公益林、太湖重要保护区、海洋特别保护区等重要生态保护区域,与《全国主体功能区划》中以长江、太湖、沿海生态廊道等为主体的生态格局构建相符合,这些区域 生态保护红线的划定及落地,对整个长三角地区的生态建设和优化发展具有重要的促进作用。

此外,位于环渤海地区中心的京津冀地区,其协同发展已成为我国重要的国家战略。通过优化生态安全格局,划定生态保护红线,实施分区管理,明确生态廊道,以推进该区域的协同发展。为此,北京、天津和河北已分别开展了生态保护红线的划定工作。其中,北京市确定了生态保护红线与城市增长边界红线的双红线,以“山、水、林、田、湖”生态用地斑块为基底,已划定生态红线区面积占市域面积的70%以上,通过平原区集体建设用地减量还绿、规划生态廊道建设,远期红线区比例将提高到75%左右。天津市以“山、河、湖、湿地、公园、林地”生态用地保护为基础,构建“三区、两带、多廊、多园”的生态保护体系,划定永久性保护生态区域面积占天津市国土面积的25%。河北省以重要生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区为基础划定生态保护红线,目前,已完成海洋生态红线划定工作,包括自然岸线、海洋保护区、重要河口生态系统、重要滨海湿地、重要渔业海域、自然景观与历史文化遗迹、重要滨海旅游区、重要砂质岸线和沙源保护海域等区域,总面积占河北省海域面积的26.02%。以上所划定的生态保护红线区域涵盖了太行山、燕山、滨海湿地、大清河、永定河、潮白河等重要生态廊道,推动了京津冀优化开发区生态安全格局的形成。

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重点开发区

一直以来,作为支撑国家经济增长的重要引擎,城市群拉动我国加速驶入世界经济快车道,成为在全球经济舞台上占据重要地位的经济大国。然而,在这一进程中,城市群发育程 度低、资源环境保障程度低等问题却日益突出。在此情形下,《全国主体功能区规划》对18个重点开发区内的生态廊道建设和生态格局构建分别进行了具体规划,以期在保障区域生态安全的基础上,加快实现重点开发区城市群创新型、生态型、低碳型、紧凑集约型和数字型的发展目标。

随着《全国主体功能区规划》的出台,各省也随即制定了相应的主体功能区规划,适当约束其重点开发区面积,增强生态功能区的地位,以加强区域资源环境保护、推进生态文明 建设。如四川省重点开发区面积占全省国土面积的21.2%;作为世界级城市群——长江三角洲城市群的主要组成部分,江苏省重点开发区面积仅占全省国土面积的19.4%;青海省坚持以生态保护为理念,划定的重点开发区面积仅占全省国土面积的10.18%,而分布人口占了全省人口的68.7%,禁止开发区和限制开发区面积占国土面积高达89.82%,彰显了其生态立省的决心。

当前,关于主体功能区的环境政策已经发布,在重点开发区内,要求划定城市生态保护红线,促进形成有利于污染控制和降低居民健康风险的城市空间格局,保护对区域生态系

统服务功能极重要的基础生态用地,将趋于开敞空间与城市绿地有机结合起来,加强生态用地的连通性。以武汉城市群中心的武汉市为例,已划定基本生态线范围面积占武汉都市发展区总面积的55.6%,综合考虑都市发展区内集中建设区中的各类城市绿地面积,实际生态用地总量可达60%以上,如此较高比例的生态用地不但满足碳氧平衡需求,而且更符合生态承载力的要求。可见,在重点开发区内,通过生态保护红线的划定将有效遏制城市“摊大饼”式的无序扩张,保障城市的生态安全及可持续发展。

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限制开发区

限制开发区包括农产品主产区和重点生态功能区两类,要求在国土空间开发中限制进行大规模高强度工业化城镇化开发,以保障农产品供给安全和国家生态安全。农产品主产区的生产配套资源——水、土壤等自然资源的优劣是农产品生产及其安全的关键因素。

生态保护红线所划定的很多河流、湖泊、湿地等资源位于农产品主产区内,如长江中下游流域分布于长江流域主产区,黄河中下游流域分布于河套灌区主产区、汾渭平原主产区和黄淮海平原主产区,珠江流域分布于华南主产区等。这些农产品主产区内生态保护红线的划定,不仅为农业生产提供了水土资源基础,而且红线区内的管控措施将有效防止区域内的土壤污染和水污染,从而为农业生产安全提供保障。

重点生态功能区是生态系统十分重要,关系全国或较大范围生态安全的区域,总面积占国土面积的40.2%,包括大小兴安岭森林生态功能区等25个地区,是保障国家生态安全的重要区域和人与自然和谐相处的示范区。重点生态功能区的发展以保护和修复生态环境、提供生态产品为首要任务,主要分为水源涵养型、水土保持型、防风固沙型和生物多样性 维护型4种类型。

生态保护红线划定内容之一的重点生态功能区的内涵和类型与《全国主体功能区规划》中重点生态功能区的相关内容一致,通过对生态系统服务功能重要性评估,确定水源涵养、水土保持、防风固沙及生物多样性维护等生态功能综合重要区域,参照国家重点生态功能区范围,协调地方主体功能区规划、城市总体规划、土地利用总体规划等各类规划,结合实地勘界结果,最终确定生态保护红线中重点生态功能区范围。可见,《全国主体功能区规划》重点生态功能区范围更加宏观,注重的是国家尺度上的整体性,生态保护红线区中重点生态功能区在其基础上确定,但与实际的协调度更高,故在其实际落地中具有更强的可操作性,可以将宏观尺度的各重点生态功能区规划更好地落到实地,从而整体推动主体功能区规划的建设。

生态保护红线是主体功能区规划的延伸和升华,二者紧密联系、互相影响。主体功能区规划是生态保护红线划定的重要基础和依据,生态保护红线的划定则是保障主体功能区规划落实的有效途径和良好载体。生态保护红线的划定将推进主体功能区划的进一步落实,从而加速我国生态文明建设的进程。

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