全国人大常委会｜关于检查《反不正当竞争法》实施情况的报告-全文

全国人民代表大会常务委员会执法检查组

关于检查《中华人民共和国反不正当竞争法》实施情况的报告

——2020年12月23日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议上

全国人大财政经济委员会主任委员

徐绍史

全国人民代表大会常务委员会：

根据2020年度监督工作计划，全国人大常委会组织开展了对反不正当竞争法实施情况的检查，现将有关情况报告如下。

一、执法检查工作情况

以习近平同志为核心的党中央高度重视完善社会主义市场经济体制，对维护公平竞争市场秩序、优化营商环境提出明确要求。党的十九届四中、五中全会强调，要健全公平竞争制度，加强反不正当竞争执法司法，提升市场综合监管能力。为深入贯彻落实党中央重大决策部署，全国人大常委会开展反不正当竞争法执法检查。

（一）契合新形势，开展执法检查正当其时。今年以来，新冠肺炎疫情全球蔓延、世界经济严重衰退、美西方对我遏制打压等不确定因素持续发酵，我国经济社会发展面临的不稳定性、不确定性进一步增加。国内一些结构性、周期性、体制性问题尚未完全解决，网络经济等新模式新业态迅猛发展，又带来市场竞争秩序的新挑战，市场主体和社会公众普遍关注。统筹推进疫情防控和经济社会发展，需要有序的市场竞争、良好的营商环境。构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，更需要建设高标准市场体系，维护公平竞争、优化营商环境，充分释放经济潜能。开展反不正当竞争法执法检查契合需要，正当其时。

（二）领导高度重视，精心组织实施。中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长栗战书同志亲自审定执法检查方案并作出专门批示：“反不正当竞争法是鼓励和保护公平竞争、维护市场经济秩序的基础性法律。这次执法检查，要着眼于强化市场经济秩序治理、完善公平竞争制度、持续优化营商环境、激发市场主体发展活力、推动形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，严格对照法律条文，检查法律实施情况，发现漏条漏款、难点堵点，督促有关方面切实全面落实法律，为完善中国特色社会主义市场经济提供坚实、有效的法制保障。”执法检查组紧紧围绕党中央决策部署，对照法律条款，聚焦突出问题，努力提高执法检查的科学性、针对性和实效性。

全国人大常委会执法检查组由曹建明、陈竺、王东明三位副委员长任组长，全国人大常委会委员、财政经济委员会主任委员徐绍史任副组长，成员由部分财经委组成人员和全国人大代表组成。9月11日，执法检查组召开第一次全体会议，部署检查工作。9月至10月，3个执法检查小组分别赴湖南、广东、四川、黑龙江、上海、北京等6个省（市）开展实地检查，共召开10次部门座谈会，9次企业和行业协会座谈会，实地调研36家企业，听取互联网、高新技术、传统老字号等58家企业和19个行业协会，以及部分专家学者的意见建议。同时委托河北、辽宁、江苏、福建、河南、海南、贵州、甘肃等8个省人大常委会对本省反不正当竞争法实施情况进行检查。

（三）聚焦重点难点问题，创新检查方式方法。检查组既坚持有效的经验做法，又积极探索创新。一是创新运用大数据分析方法，了解市场主体和社会公众的关切诉求。本次检查除委托第三方开展评估外，还委托国家信息中心对法律实施情况利用网络展开监测分析。首次运用大数据技术，抓取互联网舆情数据约4851万条，搜索指数约268.1万条，司法判决数据约5.3万条，学术期刊论文数据5900余条，对2011年1月至2020年10月期间，反不正当竞争法的社会关注度、执法司法效果以及存在问题进行了全面分析，为检查组重点研判和检查网络经济领域法律实施情况提供有力支撑。二是扭住法律实施突出问题，检查工作步步深入。对于社会高度关注、各方反映集中的网络不正当竞争、市场混淆热点难点问题，检查组又深入浙江杭州、江苏苏州进行专项检查并形成报告。三是直面企业和问题症结。执法检查组深入基层、深入企业，面对面了解情况，召集相互竞争激烈的企业、平台，线上企业与线下企业，就网络不正当竞争问题进行座谈交流，了解不同诉求并把握问题症结。

本次执法检查形成了3份前期调研简报、6份实地检查报告、8份委托检查报告、2份专项检查报告、1份法律评估报告和1份大数据分析报告。11月19日，执法检查组召开第二次会议，研究执法检查报告，总结执法检查工作。总的看，执法检查工作不断创新，扎实深入，较好地完成了任务。

二、法律实施取得的积极成效

反不正当竞争法是我国第一部专门规范市场竞争行为的基础性法律，1993年制定实施，2017年全面修订，2019年修改完善。各地区各部门深入贯彻党中央、国务院决策部署，统筹推进立法、普法、用法、执法、司法工作，市场竞争秩序得到较好维护，营商环境不断改善，法律贯彻实施情况总体向好。大数据分析表明，社会公众对此予以积极评价。

（一）加大法律宣传力度，全社会公平竞争意识得到增强。各地区各部门注重普法工作，创新方式方法、增强普法效果。一是国务院有关部门部署开展普法宣传工作。市场监管总局全面宣讲法律，编写了培训辅导宣讲系列教材，2020年在全系统宣讲展示100个执法典型案例；商务部组织近300家电商企业签署《电子商务企业诚信经营承诺书》；银保监会等部门也采用多种形式开展法律宣传贯彻工作。二是各省（区、市）人大、政府把法律实施与规范市场秩序、优化营商环境、服务经济发展结合起来，通过宣讲法律知识、印发普法材料、制作公益广告、举办法律知识竞赛、法律培训咨询等方式，利用报刊、电视、广播、新媒体等媒介广泛宣传，着力强化宣传效果。三是企业、行业协会开展多种形式的普法宣传活动，不断增强维护公平竞争的自觉性和主动性。

（二）加强制度性建设，不断改善营商环境。党中央、国务院印发《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》等系列重要文件，国务院出台了《优化营商环境条例》等法规，各地区各部门结合实际，完善配套法规规章，营商环境持续改善。一是国务院有关部门就规范促销行为、电信业务经营、保障和服务民营企业健康发展、加强消费者权益保护工作机制等，出台一系列配套文件。最高人民法院、最高人民检察院围绕加强知识产权保护等出台司法解释，遴选发布指导性案例以案释法，指导统一裁判标准、审判实践，在促进行政执法和司法衔接、增强企业依法经营和公平竞争意识等方面发挥积极作用。二是各地因地制宜、结合实际开展地方立法工作。北京今年4月颁布实施优化营商环境条例，将促进公平竞争方面的经验以法规形式制度化。上海今年10月新修订反不正当竞争条例，将于明年1月1日起实施。黑龙江、浙江、福建、海南等地已启动相关条例制定和修订工作。广东研究制定《强化粤港澳大湾区竞争政策基础地位先行落地实施方案》，加强和改进反不正当竞争执法，以竞争政策优先地位调整政府与市场关系。大数据分析显示，1993年至2020年10月，全国共出台相关地方性法规、规则和各类规范性文件500余项。三是积极参与多双边规则制定。有关部门注重将反不正当竞争法实施经验应用到多双边自贸协定关于竞争、知识产权方面谈判和经贸磋商中去，努力构建更加公正合理的竞争规则。

（三）加强重点领域执法司法，市场竞争秩序总体向好。各级行政执法部门和司法机关加大执法力度，严厉打击各类不正当竞争违法犯罪行为。一是加大市场混淆、侵犯商业秘密等行为打击力度。近年来，恶意制造市场混淆的不正当竞争行为呈易发多发趋势，辽宁、河南、甘肃等地对仿冒企业标识的市场混淆行为加大打击力度，江苏、四川等地查办了牛栏山白酒标识混淆案件。检察机关持续加强对侵犯知识产权行为的惩戒，2019年起诉侵犯商业秘密罪同比上升51.9%。2017年至2019年，湖南共侦办侵犯知识产权类刑事案件2253起，涉案金额15.48亿元。二是严打商业贿赂行为。公安机关自2018年以来共查办商业贿赂犯罪案件4200余起，抓获犯罪嫌疑人近4000名，涉案总金额40多亿元。河南持续加大商业贿赂案件查处力度，今年商业贿赂案罚没款同比增加约60%。三是各有关部门加强民生领域反不正当竞争执法。2019年，针对天津权健事件等群众反映强烈的“保健”市场乱象，市场监管总局会同公安、工信、民政、卫生健康等13个部门，在全国范围开展联合整治百日行动，严厉查处保健品、医疗器械重点领域虚假宣传违法犯罪行为，共立案31684件，案值137.72亿元，罚没款11.57亿元。针对瑞幸咖啡虚假交易案件，成立专案组直接查办，对45家涉案企业作出行政处罚，处罚金额共计6100万元。四是查处网络不正当竞争案件。市场监管总局将网络作为重点执法领域，部署开展专项行动，黑龙江、江苏、浙江、四川查办了网络外卖平台利用技术手段妨碍、破坏市场竞争案件。各地加大对网络虚假宣传、“刷单炒信”、违规促销等行为查处力度。今年以来，全国各级市场监管部门查办不正当竞争案件5189件，罚没款2.7亿元。

（四）完善工作机制，法律实施效能进一步提升。各地区探索有效途径，加强制度机制建设，发挥监管合力，着力提升监管效能和社会治理效能。一是落实公平竞争审查制度，强化竞争政策基础地位。按照“谁制定，谁审查”原则，有关部门对规范性文件开展存量清理和增量严查，重点审查关于市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购等涉及市场主体经济活动的政策措施。2016年以来，全国共梳理规范性文件189万件，清理废止涉及地方保护、指定交易、市场壁垒等文件3万多件。二是完善司法审判机制。各级司法机关妥善处理科技创新与公平竞争之间的关系，通过司法裁判推动新模式新业态健康发展。北京等地设立知识产权专门法院，杭州成立全国首家互联网法院，顺应互联网和电子商务发展需求，努力保障网络维权。2016年至2019年，地方各级人民法院共受理不正当竞争案件13354件，审结12363件，收案数量年均增长幅度为30.6%。三是探索建立工作协调机制。部分省（区、市）加强部门协作，努力提升反不正当竞争监管效能。河北、河南、贵州等地成立了省市场监管局牵头、省直十余个部门参加的工作协调机制，加强联络和交流会商。四是建立区域协作机制。长三角、京津冀、东北三省等相继签署区域执法协作框架协议，建立健全区域执法联动机制，强化案件线索和查办情况信息互通，协同查处跨区域的不正当竞争行为，构筑联勤联动、联合打击、资源共享、交流协作的监管执法合作平台。

今年以来，面对新冠肺炎疫情的冲击，各地区各部门贯彻落实以习近平同志为核心的党中央关于统筹推进疫情防控和经济社会发展的各项决策部署，及时出台政策措施，加大反不正当竞争执法力度。市场监管总局印发《关于加强反不正当竞争执法营造公平竞争环境的通知》，组织市场主体开展“保价格、保质量、保供应”行动，联合有关部门开展全国防疫物资产品质量和市场秩序专项整治行动，司法机关依法严厉打击涉疫情制假售假、哄抬价格等扰乱市场秩序行为，全力支持和保障疫情防控，为做好“六稳”工作，落实“六保”任务发挥积极作用。

三、法律实施中的突出问题

从检查情况看，国务院及有关部门做了大量工作，但有些法律规定还没有落实到位，市场混淆、虚假宣传、商业诋毁等老问题未得到有效解决，新的不正当竞争问题又层出不穷，立法、普法、用法、执法、司法等方面还存在一些突出问题。主要有以下四个方面。

（一）配套法规制度不健全，影响法律有效实施。反不正当竞争法共5章33条，对不正当竞争行为采取“列举+兜底”的方式作了概括性规定，涉及到市场竞争的诸多领域，还需要健全与之配套的法规制度，保障法律有效实施。检查发现，这方面工作还有较大差距。一是配套的法规制度没有及时出台。不少同志反映，由于缺少配套细则，导致不同部门不同地区对法律规定的有些概念和原则理解上存在差异，执行中又标准不一。传统商业贿赂、侵犯商业秘密、商业标识混淆等，大数据、人工智能、区块链、物联网等新模式新业态中的不正当竞争行为，也存在认定标准不清的问题，迫切需要制定配套法规制度等予以明确。还有的部门规章与新修订法律规定存在不一致，比如原国家工商行政管理局1995年制定的《关于禁止仿冒知名商品特有的名称、包装、装潢的不正当竞争行为的若干规定》等规章，至今也未跟进修改。大数据分析表明，在立法执法方面反映最集中的突出问题是“条款概念释义不清带来实际执法困难”。二是部分地方配套法规制定修订进展迟缓。因经济发展水平、结构等存在差异，区域间不正当竞争案件在类别上差异明显：西北、中南地区商业贿赂案件占比较大；西南、华东地区损害商业信誉案件占比较大；东北、华北地区网络领域不正当竞争案件占比较大。地区间不正当竞争行为的差异，客观上需要各地依据自身发展实际制定有针对性的地方法规来加以规制，以提升监管执法的针对性和有效性。从检查情况看，反不正当竞争法最近一次修订后，仅上海市对地方性法规进行了修订，还有9个省（区、市）将配套法规修订列入近期立法计划，三分之二的省份尚处研究论证阶段，制定或修订工作尚未真正提上议事日程。三是司法解释尚未及时跟进。法律评估报告指出，随着新情况新问题的不断出现，人民法院依据反不正当竞争法第二条关于不正当竞争行为原则性规定裁判新类型不正当竞争行为的情形增多，裁判标准不一的现象时有发生；第十二条关于网络不正当竞争行为规定的适用空间大，适用标准有时也存在不一致的情况，亟需及时制定和完善相关司法解释。在开展法律评估问卷调查时，82.2%的受访者认为需要尽快制定配套规定和司法解释。

（二）老问题依然突出，新问题层出不穷。各地普遍反映，随着市场经济的发展和市场主体间的竞争愈发激烈，市场混淆、商业贿赂、虚假宣传、侵犯商业秘密、商业诋毁等长期存在的不正当竞争行为不仅屡禁不止且违法案件不断增多，随着网络经济快速发展，这些不正当竞争行为向线上延伸，商业模式的不断创新又产生新的不正当竞争行为，给市场监管执法带来新的挑战，对公平竞争市场秩序带来新的冲击。一是老问题依然多发频发。大数据分析表明，当前不正当竞争行为主要集中在仿冒混淆、虚假宣传、侵犯商业秘密等方面，在依反不正当竞争法判决的案件中分别占41.3%、18.8%、17.7%。比如，食品领域仿冒混淆、侵犯商标现象依然普遍，“娃恰恰”“康帅傅”“粤利粤”“雲碧”等仿冒产品屡见不鲜。广东一知名照明公司反映，全国有超千家企业字号与其相同，绝大部分未经授权甚至恶意攀附，该企业在维权过程中逐一进行民事诉讼要求对方改名，费时费力、效果不彰，企业合法权益难以得到有效保护。二是老问题在互联网场景下花样翻新且风险进一步放大。一些老问题通过技术加持转移到线上，一些不良商家的不正当竞争手段更加复杂和隐蔽。比如，过去利用传统传播方式“自卖自夸”的夸大或虚假宣传现今演变为组织专业团队利用网络软文诱骗消费者，甚至通过少数网红“直播带货”等助力虚假宣传，互联网虚假宣传案件已占全部虚假宣传案件的一半以上。销售假冒伪劣产品由传统的实体店面、固定场所向利用网络等新型渠道延伸，有的朋友圈、网店成为假货网络购销的新渠道。商业诋毁演变为专业“水军”带节奏，或假借“打假”“维权”恶意投诉举报，呈现出组织化、职业化、规模化特征。上述不正当竞争行为相比线下，具有实时灵活、违法成本低、传播速度快、覆盖范围广、技术深度介入等特点，对被侵权企业合法权益的损害程度和市场竞争环境的破坏程度远远大于线下，对企业经营发展带来较大影响甚至冲击。同时也损害了消费者的权益。三是新问题隐蔽复杂且层出不穷。随着科技快速发展，借助技术手段，衍生出广告屏蔽、流量劫持、数据杀熟、网络链接、骗取点击、捆绑软件、恶意侵犯等新型网络不正当竞争行为，刷单炒信、竞价排名等虚假宣传行为花样翻新，知识产权碰瓷、勒索性维权、黑公关、有偿删帖等新型不正当竞争行为甚至形成黑灰产业。新型不正当竞争行为诋毁企业信誉和产品声誉，成本低、隐蔽性强且传播快，杀伤力大，受害企业举证难、维权成本高，既损害有关经营者、消费者权益，又影响了整个网络经济的健康发展。比如有些商家为增加交易量、吸引消费者关注，通过故意刷单虚增交易量以获得消费者关注，有的电商平台出于同样目的对商家刷单炒信行为态度暧昧，个别平台甚至提供某些便利，导致不搞刷单炒信的电商平台和商家难以吸引消费者而陷入经营困难，反不正当竞争法只适用于经营者，对相关第三方监管处罚缺失，造成市场上“劣币驱逐良币”。随着数据竞争日趋白热化，有的企业、平台利用手机移动应用程序（APP)越界索权过度采集个人信息，有的打造信息“茧房”，有的通过对消费者数据的过度获取与算法歧视，干扰消费者的选择，获取不当竞争优势。大数据分析表明，2018年至2020年10月，涉及网络不正当竞争行为的判决案件虽然仅占全部以反不正当竞争法判决案件的3.6%，但其社会关注度高达72%。四是排除和限制竞争行为也凸显出来。当前，购物、外卖、社交、酒店旅游、音乐等商品和服务网络平台发展迅速，市场集中度日益提高，有的平台利用优势地位和商家对其的依赖性，采取不正当手段强迫中小商家在平台间“二选一”，如果发现商家在其他平台继续销售即对商家进行惩处甚至直接下线其所有在售商品。部分商家被迫“二选一”而压减产能、裁减员工，导致线上不正当竞争影响向线下传导。有的外卖平台随着商家对其依赖度的提高而向其收取更高比例的佣金，商家经营压力不断增大，经常是赔本赚吆喝，部分难以承受压力的商户要么离开平台，要么压降商品质量，最终损害消费者的权益。近期，快递行业恶性低价竞争抢夺市场愈演愈烈，头部企业通过规模优势不断压价竞争，中间层商户则被迫降低快递员派送费来跟随降价，有些中小快递商户倒闭，对快递员队伍的稳定性也带来冲击，对市场竞争秩序产生不利影响。另外，大型网络平台又布局社区团购，重现“烧钱补贴”“跑马圈地”的场景。

（三）相关法律存在交叉重叠，法律适用存在难点堵点。维护公平竞争秩序、保护经营者消费者合法权益，既要发挥反不正当竞争法的作用，也涉及其他领域的相关专门法律。既有市场监管部门作为执法主体的反不正当竞争法、反垄断法、广告法、消费者权益保护法、电子商务法、商标法等20余部法律，也包括其他行业主管部门作为执法主体的商业银行法、保险法、电信条例等方面的专门法律法规。这些法律法规从不同角度规范市场主体经营行为，在违法行为认定、行政处罚设置等方面存在交叉重叠。检查中，不少同志反映，如何协调不同法律之间的适用，成为反不正当竞争法实施中的难点堵点。一是法律处罚标准不易把握。对同类违法行为不同法律规定的罚则不尽一致，比如，反不正当竞争法第二十条和消费者权益保护法第五十六条都对“虚假或者引人误解的商业宣传”行为的处罚作了规定，但两者的处罚标准并不一致，导致执法实践中对适用法律和处罚依据难以判定。还有同志反映，反不正当竞争法对违法行为规定的处罚幅度偏大，且未对违法程度和处罚梯度作进一步的细化，执法自由裁量权过大，容易导致相似案件处罚标准不一等问题。二是法律规定存在交叉重叠。反不正当竞争法规定，发布虚假广告的虚假宣传行为按广告法处罚，但通过多种传播途径以及互联网、新媒体进行虚假宣传的，哪些属于广告、哪些是广告之外的其他宣传行为，区分标准和界限不清晰。对商标侵权与故意混淆包装、装潢、企业名称等违法行为，是以商标侵权为主适用商标法处罚，还是以违法行为的具体表现为主，而适用反不正当竞争法处罚，各方认知存在分歧，执法实践中存在困惑。反不正当竞争法、消费者权益保护法、食品安全法均对虚假宣传行为作出规定，反不正当竞争法、药品管理法均对商业贿赂行为予以规制，在实际查处食品领域的虚假宣传和医药领域的商业贿赂时存在法律适用争议。三是法律适用的协调性不足影响监管。反不正当竞争法第四条规定，市场监管部门对不正当竞争行为进行查处，法律、行政法规规定由其他部门查处的，依照其规定。反不正当竞争的执法权分属多个部门，随之带来竞争法律实施的不正常现象。一方面，由于权益驱动，对容易监管的一些传统不正当竞争行为，相关部门都愿管，有的甚至抢着管；同时，由于新型不正当竞争行为监管难度大，相关部门不愿管，经常出现相互推诿现象而造成监管真空。另一方面，由于涉网案件的主要行为发生地与行为主体所在地不一致，有的案件管辖权难以确定，导致立案难、取证难、执行难；甚至有的出于地方利益保护，以管辖权争议为由对异地执法维权协调配合不够。此外，执法检查中，不少同志反映，一些经营者利用自身的优势经营地位，对交易相对方进行不合理限制或者附加不合理条件的问题较为突出，反不正当竞争法缺乏明确的对应条款加以规制。

（四）协调协作机制不健全，尚未形成有效的监管合力。检查中发现，反不正当竞争工作协调机制尚需落实落地，跨区域监管协调难度较大，法律实施仍然存在难点堵点。一是反不正当竞争工作协调机制有待建立健全。法律第三条规定，“国务院建立反不正当竞争工作协调机制，研究决定反不正当竞争重大政策，协调处理维护市场竞争秩序的重大问题”。今年11月12日，国务院同意建立由市场监管总局牵头的反不正当竞争部际联席会议制度，相关工作正在组织开展，作用尚待发挥。多数地方还未建立相应的工作协调机制，在实际工作中影响甚至制约了部门间执法监管的统筹谋划、高效协同。二是区域监管协作机制建设有较大差距。不正当竞争行为往往涉及多主体、多领域、多地区，特别是网络不正当竞争行为去地域化特征明显，这进一步暴露了各地市场监管部门区域执法、行政监管部门分别执法的短板，执法信息交流不够及时、案件移送不够顺畅、联动配合不够紧密等问题影响执法司法的效果和力度，一定程度上制约了法律有效实施。三是执法司法认定标准不一。例如销售仿冒混淆商品行为是否构成反不正当竞争法第六条规定的“擅自使用”行为，行政执法与司法机关之间、不同司法机关之间对这一问题的认识有时也不尽一致。此外，检查中不少基层执法部门反映，查封扣押强制措施的批准权集中在设区的市级以上政府监管部门，一定程度上影响了执法效率，并容易导致证据转移或灭失，成为法律实施中的堵点。

四、实施存在问题的主要原因

产生上述问题的原因是多方面的，经梳理分析，主要有以下三个方面。

（一）对反不正当竞争法的基础性法律地位认识不到位。加强和改进反不正当竞争执法，着力维护公平竞争秩序，优化营商环境，是党中央作出的重大决策部署。检查中发现，尽管各方面在普法宣传教育等方面做了很多工作，但是在思想认识和宣传学习方面还需要进一步提升。一是对反不正当竞争执法工作重要性的认识不到位。对反不正当竞争法是维护公平竞争市场环境的基础性法律的定位认识不足，以反不正当竞争法的执法来带动相关单项法实施的自觉性不强，从而没有真正把实施反不正当竞争法作为优化营商环境的基础性工作来抓。同时，在落实执法方面缺乏具体工作举措和支撑措施。个别地方甚至将反不正当竞争与发展经济对立起来，阻碍、干预执法，降低了行政执法效率，影响了反不正当竞争法的实施。二是法律宣传和学习运用不到位。有的部门认为，宣传学习反不正当竞争法主要是市场监管部门的事，本部门本系统组织开展法律宣传不深不透，有的甚至流于形式。法律法规宣传进商会协会、进企业、进学校、进社区力度不够，未充分利用网络传播等新媒体进行多角度宣传，导致法律宣传贯彻存在盲区。随机抽查发现，一些经营者法律意识淡薄，知法、守法、用法存在欠缺，遇事不知道找法，也不懂用什么法律保护自身的权益。

（二）对网络经济迅猛发展带来的影响研判不充分。我国网络经济发展迅速、潜力巨大，在畅通国民经济循环、推动经济社会发展等方面发挥重要作用的同时，也带来市场竞争秩序新情况、新问题、新挑战。一大批网络平台迅速崛起，商业模式不断创新，竞争行为日益翻新，专业技术深度介入，各种纠纷与日俱增，法律关系复杂交织，由此产生的不正当竞争问题、治理问题都较为复杂。一是网络经济具有不同于传统经济的特征。网络经济具有规模大、地域广、节点多等特点，各类“互联网+”模式的深度应用，各个细分行业的交叉融合极大拓展了经营者之间的竞争关系，形成了网络经济发展新架构和新生态。各类不正当竞争行为在网络经济背景下，通过技术加持，更具复杂性、技术性、隐蔽性。二是第三方电商平台具有独特性质。其本身属性与传统企业存在差异，具有“跨边网络外部性”，一头连着消费者，一头连着经营者，同时兼具企业与市场的双重特征，又要匹配供需，还对利益相关者具有一定的控制力。有的大型平台掌控海量数据，涉及众多领域和大量主体，其经营决策行为关乎社会公众利益。三是网络经济发展进入竞争更激烈的新阶段。近年来网络经济由高速发展渐趋平稳调整的平台期，从技术渗透逐渐转到技术溢出，甚至形成技术壁垒；商业模式和业态高度相似，多为“第三方平台+自营”，跨界融合经营亦成常态，同质化竞争和多领域竞争日趋激烈，不正当竞争问题愈加凸显。四是网络经济领域还没有形成稳定行业管理和自律规则约束。网络经济领域的竞争行为变化多样，不确定性强，所涉法律关系复杂，网络自由竞争与不正当竞争界限不够明晰，网络经营行为与传统经营行为交叉融合，还没有形成行业应当普遍遵守和认同的规则底线。有的经营者借助信息技术手段筑技术壁垒，有的心存侥幸、“打擦边球”，有的罔顾诚信为本的商业道德搞不正当竞争，行业规则和平台治理滞后问题凸显。

（三）监管执法对新形势新要求不适应。当前，商业模式不断创新，线上与线下经济快速融合，执法监管面临新形势新挑战。一是监管理念跟不上。网络经济领域不正当竞争行为跨地域、跨行业、跨平台特征日益明显，而相关部门分层级、条块化、属地化的监管定势和主要依靠人力的集中式、运动式等监管理念和方式，跟不上这种新变化。为鼓励支持创新、激发市场活力，需要包容审慎监管，但是有些地方和部门片面理解政策，将包容审慎与“不监管”“少监管”简单混为一谈，没有平衡好鼓励创新与规范秩序的关系。二是有些监管执法人员素质不够高。反不正当竞争案件定性处理对执法人员依法判断要求高，需要监管执法人员具备扎实的法律功底、执法经验，甚至需要较高的财务会计、信息知识和技术水平。但有些基层反不正当竞争监管执法人员青黄不接，新的骨干尚未成长起来，少数执法人员对法律条款理解不深不透，在法律适用上把握不准，存在不会办案、不敢办案、不想办案的畏难情绪，影响和制约法律实施效果。三是执法监管技术和装备落后。网络经济的迅速发展给监管执法提出更高的技术要求，尤其在调查取证、获取数据、固定证据、大数据分析等方面，现有执法技术力量、技术手段、装备和监管水平等都难以提供有效支撑，客观上制约执法工作的深入开展。四是尚未建立健全有效的监管架构。面对新形势新要求，还缺乏一个涵盖科学协同的监管机构体系，成熟健全的监管制度体系，创新有效的机制路径体系，社会共治的现代化治理体系协同发力的综合监管体系。

五、对进一步贯彻实施反不正当竞争法的意见建议

党的十九届五中全会对“十四五”时期我国发展作出系统谋划和战略部署，并锚定了2035年远景目标。面对世界正经历的百年未有之大变局及新一轮科技革命、产业变革迅猛发展，我们必须把思想统一到党中央决策部署上来，推动反不正当竞争法更好实施。为此，提出以下意见和建议。

（一）强化公平竞争法治意识，健全市场体系基础制度。坚持平等准入、公正监管、开放有序、诚信守法原则，推动形成高效规范、公平竞争的国内统一市场。一是加大普法宣传力度，树立公平竞争理念。对内外资企业、国有大中型企业、互联网企业，开展有针对性的反不正当竞争法宣传活动。发挥行业协会、商会等组织作用，通过签署行业自律协议、发布自律章程等，引导经营者诚实守信。指导企业加强商业秘密保护，强化知识产权保护意识。将严重破坏市场公平竞争秩序的市场主体列入失信名单，用信用手段助力营造公平竞争的社会环境。二是健全公平竞争审查机制，强化竞争政策作用。完善公平竞争评估制度，强化公平竞争审查的刚性约束，建立公平竞争审查抽查、考核、公示制度，建立健全第三方审查和评估机制，加大清理废除妨碍全国统一市场和公平竞争的存量政策的工作力度。建立违反公平竞争问题反映和举报绿色通道。三是加快转变政府职能，持续优化营商环境。各级政府要严格落实法律要求，带头遵守法律规定，打造法治政府，既要“退一步”，把属于市场发挥作用的领域还给市场，不干预企业经营和市场竞争；也要“进一步”，依法建立完善公平开放透明的市场规则，创新监管执法方式，维护公平竞争的市场秩序。四是拓宽反不正当竞争执法国际视野，为企业参与国际竞争营造良好条件。加强全球性、前瞻性、战略性谋划，密切跟踪国际趋势，加强侵犯商业秘密、海外商业贿赂、互联网企业走出去等重点前沿问题研究，为有效维护我国企业海外合法权益提出有针对性的政策建议。

（二）完善配套法规和制度建设，推动反不正当竞争法更好落实落地。建设高标准市场体系，必须充分发挥反不正当竞争法的基础作用，完善相关法律法规规章等的协同配套，构建完备的竞争法律制度，为公平竞争的市场环境提供坚实、有效的法治保障。一是加快梳理研究反不正当竞争法配套制度，细化补充法律规定。明确各类不正当竞争行为的认定要件、判定标准，细化处罚梯度，提升法律精准度和可操作性。市场监管部门要会同有关方面，及时修订《关于禁止仿冒知名商品特有的名称、包装、装潢的不正当竞争行为的若干规定》等相关规章，为企业合规提供清晰指引。总结司法实践中反不正当竞争法与商标法、专利法等法律之间的适用规则，司法机关出台相关司法解释，发布指导性案例或指导意见，进一步明确案件办理的标准及尺度，统一法律适用。二是积极支持推动地方立法工作。各地市场监管部门主动加强与地方人大的联系沟通，总结好经验、好做法，加快地方性法规立法工作进度，细化完善法律规定，夯实法律实施基础。三是对涉及市场公平竞争的法律法规进行梳理，做好相关法律的衔接协调。充分发挥反不正当竞争工作协调机制的作用，由市场监管总局统筹推进相关法律关系的研究，着力增强法律的一致性协调性。确有需要，提出对相关法律打包修法的建议。加强与有关部门的协调沟通，深入研究提出增强反不正当竞争法与相关专门法律一致性协调性的修法工作建议。

（三）进一步理顺体制机制，全面提升执法司法水平。一是深化市场监管体制改革，提升市场综合监管能力。根据不同层级政府的事权和职能，优化配置执法力量，进一步加强反不正当竞争执法部门职能机构建设和人才队伍建设，保证权威性、独立性。借助第三方专业技术服务，提升监管能力水平。二是多元协同，发挥反不正当竞争部际联席会议制度作用。明确相关部门职责，构建部门间优势互补、分工协作、齐抓共管的工作格局。同时，加强对竞争政策实施的统筹协调，适应市场监管综合执法体制，研究优化国务院反垄断委员会、公平竞争审查部际联席会议及反不正当竞争部际联席会议的职能配置，加强统筹协调机制建设。三是强化部门间、区域间协作，提升反不正当竞争工作合力。加强行政执法部门间信息共享，加大配合力度，及时有效制止各类不正当竞争行为。明确各类不正当竞争案件行政机关移交公安机关的标准，加强行政执法与刑事司法的有效衔接。加强区域协同，及时总结推广反不正当竞争区域协作方面的经验做法，坚决克服地方保护主义，密切执法联动，加强对游走于地区间的不正当竞争黑灰产业链、上下游违法经营者的打击力度。四是加大重点领域执法司法。聚焦影响公平竞争和人民群众关切的问题，切实发挥司法机关职能，依法惩治不正当竞争违法犯罪行为。针对故意傍名牌、蹭热度的市场混淆行为，建议修改完善企业名称登记管理规定等制度性文件，推进建立全国统一的企业名称规范管理系统，积极研究与商标数据共享对接，为做好企业名称查重比对提供更好服务。加强对行业领军企业、老字号企业、科技密集型企业、中小企业等市场主体商业标识、商业秘密的保护，维护企业合法权益。

（四）探索创新监管方式，加强新兴领域反不正当竞争监管。一是强化平台企业的主体责任。压实平台企业法律责任，教育引导平台企业切实履行社会责任，自觉加强合规审查和伦理审查。积极促进建立规范有效的行业组织，通过签署行业自律协议、发布自律章程、开展普法教育等，构筑稳定、统一、完善、普遍认可的自律规范和行为约束机制，构建公平、自律、健康的竞争秩序环境。二是认真研究解决互联网平台强制经营者“二选一”问题。建议认真研究平台的特性，有针对性地加强监管。依法对互联网平台公司，特别是业内具有优势支配地位的平台在日常运营、制度规范方面依法加强监管，对违规经营者进行教育引导、适时约谈，对强制“二选一”等破坏公平竞争、扰乱市场秩序的违法行为依法严惩，形成有力震慑。同时，建议司法机关加快发布一批遏制互联网平台恶性竞争的典型案例，为打击平台强制“二选一”等互联网不正当竞争行为提供指引。三是创新监管方式。切实加强网络经济发展的前瞻性研判，把握好支持创新发展和维护竞争秩序的平衡。要促进线上、线下一体化监管，探索对平台开展线上闭环监管、非接触监管、信用监管等柔性管理。充分运用大数据等手段，对各类不正当竞争行为加强预警、分析，及时发现倾向性、苗头性问题和违法行为线索。加快数字转型和数据整合，探索运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行案件查办，提升监管执法水平。

以上报告，请审议。

来源：中国人大网

2020年12月26日

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