《环境影响评价公众参与办法》十条学习体会

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十读《环境影响评价公众参与办法》

作者  |  骆洗澡

作者：系【环评论坛】嘉宾，环评互联网特约撰稿人。本文谨代表作者个人观点。

导读：

近日，部网站发布《环境影响评价公众参与办法》（部令 第4号，以下简称《公参办法》），抽时间学习了一下，有些不成熟的心得体会，拿出来与同行们共享吧。

01

我先表个态：我举双手支持依法开展环评公众参与

02

“公众”和“公民”2个词的用法有瑕疵

现代意义上的“公众参与”是个舶来品，这个词里面提到的“公众”和“公民”的概念是有区别的，用在部门规章里时应该谨慎对待。

比如《公参办法》第1条里的“保障公众环境保护知情权、参与权、表达权和监督权”，实际上是与《环保法》第51条中“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利”的规定是有出入的。

说到底，这是“为什么要公参”的根本问题，必须重视。

03

适用范围明确包括了“十种专项规划”，且明确了规划编制机关的主责，特别是突出了按《环评法》、《规划环评条例》相关规定执行，这是个进步

规范规划环评的公参，提高公参的效能，应该也是促进规划环评落地的手段之一。

其实，关于核项目也提一句“依照《中华人民共和国核安全法》的相关规定执行”，就更妥当了。

04

第3条的表述有重大瑕疵

首先，《环评法》作为上位法和部门规章的依据，第5条有规定：国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。

《公参办法》此处只提到了“公众”，而下文又涵盖了“有关单位、专家”的内容，这似乎也有欠缺。

而且，“适当方式”其实是不容忽视的，与时俱进、审时度势是相当关键的，2006年时的“适当方式”，到了2018年就不一定还是“适当方式”，此处的删减未体现“如何公参”里的完整法意，实际工作中可能会带来公参内容、格式和程序等方面的问题……

其次，公众参与实际上涉及到公众、建设单位、环评机构、管理部门等多个主体，原则里面如何体现“公平”和“效率”，个人认为也是一个瑕疵。

05

明确了公参对象的范围，是进步

在操作层面上，明确的公参对象范围，是从实际出发的考量，我赞成。鼓励建设单位适当扩大公参对象范围，我支持。但是，《公参办法》第5条中“公民”这个词的用法，是值得商榷的。

06

某些限制性条款，应该把思路调整到落实简政放权、优化营商环境这个频道上，而且要充分考虑基层管理部门的自由裁量权

首先，在简政放权的大背景下，在明确了建设单位主责的前提下，《公参办法》里规定“公众意见表的内容和格式”、“公众参与说明的内容和格式”由“生态环境部制定”。

这是几个意思？

先不说对于各地环境特征各异、项目工程特性不同的项目制定统一的环评公参制式意见表有没有可行性、是不是具备合理性，我只想问问：《环保法》、《环评法》授权生态环境部制订这些吗？

如果不用这些制式表格，是不是意味着公参“未充分征求公众意见”？要退回报告书“重新征求公众意见”？环评公参“充分”的判据是什么？

个人认为，如果地方的环境质量不是部里负责的话，应该把判定环评公参是否“充分”的权力交给地方，不能让他们只担责而没有权力去管理。

其次，关于时限的规定，估计还是为了环评公参的“充分”吧，可分2种情形：对于建设单位的环评信息公开，如果已经明确了真实性和结果的主责，考虑到现在环境管理、环保督察的力度，结合现在环境诚信体系的建设进展，个人认为没必要规定时限，应该从优化营商环境的角度，快慢由己，试想一下，在从上到下都在提“只需跑1次”的氛围下，按照《公参办法》，建设单位要跑几次？

当然，可以委托评价机构，可环评机构也是企业吧，由以前的甲方跑5次、环评机构跑3次，变成甲方跑1次、环评机构跑8次，这是进步还是倒退？

对于管理部门的环评信息公开，从上级指导下级的角度，倒是可以规定时限，现在的规定也比旧办法有所优化、简化，但是个人认为，其实完全可以相信地方上的自由裁量权，让他们根据实际情况去把握。

有些情况，改革的步伐不妨大一些，比如“三线一单”编制比较充分的园区，在规划环评已有充分的公参的情况下，未尝不可以免除具体项目的公参程序。

再次，想呼吁一下，在环境管理上，责权请相当。

对于承担了越来越多的管理责任的基层来说，真心希望上级部门多一些关心体谅、多一些结合了实际的政策设计、多一些能解决实际问题的管理指导，少一些下面这样的官话：

简政放权了，你们基层权力很大，依法能做的事很多，只有2件事你们不能做，不能做“这”，不得做“那”......

07

关于“深度公参”，对于可操作性的指导仍有很长的路要走

首先，有些项目环评进行深度公参的确是有必要的。但是，“对环境影响方面公众质疑性意见多”中的“多”如何界定？反对意见占50%？80%？

其次，“公众质疑性意见主要集中在环境影响评价相关专业技术方法、导则、理论等方面的，建设单位应当组织召开专家论证会。”

这个规定的初衷估计是好的，但实际操作上，谁来邀请专家、邀请什么样的专家、拿了建设单位专家费的专家和甲方、公众是个什么关系？

这些问题都是需要考虑的。我相信，专家都是有职业操守的。

但是，个人认为，《公参办法》第14条规定里提到的“专家”，就是为建设单位站台的。公众会认为这个制度设计公平吗？公众会相信“专家”能做到公正吗？

如果从行业内从业人员的角度看，也会有疑问：此处的“专家论证会”与技术评估的“专家审查会”是个什么关系？侧重点不同？

如果深度公参的“专家论证会”结论与技术评估的“专家审查会”结论比较接近，那“专家审查会”还有存在的必要吗？

如果结论不接近，甚至相反，那以哪个为准？报告书按哪个意见修改？

如果是按技术评估“专家审查会”的意见修改了报告书，那深度公参时“专家论证会”如何自处？深度公参的效果是否会存疑？不“充分”了？

环评机构和技术人员是不是也会有怨言：报告书质量和结论都是我负责的，你们专家指手画脚还不统一，让我听谁的？按你们的意见修改的报告书，你们负责吗？？？

再次，顺带说一句，《公参办法》第25条提到的管理部门公参说明的“审查”。

个人理解，公参程序、公参说明的内容、格式的“审查”，可能只能到形式审查的层次，如果涉及到深度公参的“专家论证”，那就可能涉及到实质审查，“未充分征求公众意见”的判据就至关重要了，值得各相关方重视。

08

公参座谈会、论证会代表选择和“与建设项目环境影响评价无关的意见或者诉求”

公参代表选择和“与建设项目环境影响评价无关的意见或者诉求”这2个问题其实是息息相关的。

《公参办法》里关于公参座谈会、论证会代表选择的规定，基本上延续了旧办法，估计继续被诟病也仍然是意料之中。

由建设单位来考虑、选择代表这个设计本身就容易被公众认为无法公正，如果再考虑有“站台专家”推波助澜，这种座谈会、论证会被公众认为是“流于形式”也就可以理解了。

虽然有第30条“公众提出的涉及征地拆迁、财产、就业等与建设项目环境影响评价无关的意见或者诉求，不属于建设项目环境影响评价公众参与的内容。公众可以依法另行向其他有关主管部门反映。”的规定，但会不会有公众提出以下疑问呢：

如果不是你环评提出防护距离，怎么会有征地拆迁？

如果不是你环评说有影响，我的房子怎么会贬值？

你环评提出环境、社会、经济效益三统一，在我家旁边搞这么大个项目、对环境有“重大影响”，我提提就业的要求怎么的了？

这些意见和诉求谁说与你项目环评无关？

09

关于环评文件“全文公开”

环评文件“全文公开”的要求也有几年了吧，也有叫“全本公开”的，印象里是2013年当时环保部在一个政府信息公开的指南里要求的，后来《环保法》修订时也加了进去，预计未来的《环评法》修订时也会有考虑吧。

我想申明1点，自从有这个要求，我本人就对“环评文件全文公开”持反对意见。

理由如下：

首先，环评文件是个技术报告，不同于政府信息里的审批文件。如果说全文公开的初衷是“充分”的信息公开，个人认为环评文件的简本已经足以满足公众参与的需要。

真心建议，制度设计的团队去调查一下，2013年全文公开要求提出前后，有多少公众是因为环评文件简本信息量不足才导致了认为环评公参“流于形式”？

也应该调查一下现在网络上的环评文件全本公开，到底是谁在下载？下载量是多少？那些下载了全文的公众有多少真的通篇看了报告、有多少真的看懂了？话说回来，公众到底有义务看懂环评报告吗？？？公众有权利不看环评文件吗？？？

其次，即使《环保法》规定了“负责审批建设项目环境影响评价文件的部门在收到建设项目环境影响报告书后，除涉及国家秘密和商业秘密的事项外，应当全文公开”，那也是要求审批部门，建设单位是否“全文公开”应该是自愿，强制要求其“全文公开”，截止到目前，于法无据。

再说，政府部门的信息公开也是有主动公开和依申请公开2种方式的，如果类似技术报告，比如安评、职业卫生、水土保持、地质灾害等都未主动“全文公开”，他们的理由是于法无据，环评文件全文为什么不能依法“依申请公开”？

再次，单纯从环评行业发展的角度看，无论环评文件是否涉及知识产权，作为技术报告、用行政命令去强制其“全文公开”，有百害而无一利。

如果有行内人士对我的观点有异议，请自行脑补。脑补后，我认为你有义务和责任把你的观点告之有关部门和公众......

10

为明确公参在审批中的作用点赞！

请允许我复制粘贴《公参办法》第二十六条：生态环境主管部门参考收到的公众意见，依照相关法律法规、标准和技术规范等审批建设项目环境影响报告书。

后记：

参考！参考！！参考！！！

个人观点，仅供参考。

重要的事说三遍，谢谢观看，呵呵。

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本期编辑：刘小楠

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